A. rész
I. fejezet
2. A döntés meghozatalakor alkalmazandó jogszabályok
3. A döntés meghozatalakor fennálló tények ... 166
1. A viszonyítási pont a törvényesség megítélésénél
Fontos kérdés, hogy mihez viszonyítva kell a közigazgatási aktus törvényességéről dönteni. A viszonyítás alapja, megfelelő kerete igen lényeges az Alkotmánybíróság által a jogorvoslathoz való jog értelmezése kapcsán megfogalmazott azon elvárás- nak való megfelelés szempontjából, hogy „a jogorvoslat fogalmilag és szubsztanci-álisan tartalmazza a jogsérelem orvosolhatóságát”283. A bíróságnak a törvényesség aspektusait a megfelelő idősíkba és a megfelelő történeti tényállásba helyezve kell vizsgálnia. A történeti tényállás tekintetében a megelőző eljárásban megállapított tényállásnak is fontos szerep jut: a bíróság ebből kiindulva, ezzel összevetve tudja a bizonyítékokat értékelni.
2. A döntés meghozatalakor alkalmazandó jogszabályok
A malomkartell-ügyben alkalmazott érvelés jól mutatja, milyen fontos, hogy a jogkérdések és ténykérdések megfelelő mederben legyenek. A GVH kartell miatt bírságot kiszabó határozat törvényességét vizsgáló bírósági ítélettel szembeni fellebbezés nyomán a Fővárosi Törvényszék hatályon kívül helyezte a GVH hatá-rozatát és új eljárásra utasította a hatóságot.284 Ezt azonban nem jogszabálysértésre, hanem „időközbeni jogszabályváltozásra hivatkozással” tette. A „Lex Dinnye”285 21/A. § szerint a 18/A. §-t – amely szerint agrárterméket érintő kartell esetén
283 23/1998. (VI. 9.) AB határozat, ABH 1998, 182., 186.; részletesen továbbá: 22/1995. (III. 31.) AB határo-zat, ABH 1995, 108., 110.; 49/1998. (XI. 27.) AB határohatáro-zat, ABH 1998, 372., 382.; 19/1999. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1999, 150., 156.; 46/2003. (X. 16.) AB határozat, ABH 2003, 488., 502–503.
284 2.Kf.649.964/2013/20.
285 A szakmaközi szervezetekről és az agrárpiaci szabályozás egyes kérdéseiről szóló 2012. évi CXXVIII.
törvény.
A 164 BíRóságvizsgálAtijogköRénEktERjEdElmE
a versenyhatóság akkor szabhat ki bírságot, ha előtte eredménytelenül szólította fel a vállalkozásokat az önkéntes jogkövetésre – vagyis gyakorlatilag soha – folya- matban lévő ügyekben és megismételt eljárásokban is alkalmazni kell. A törvény-szék közelebbről meg nem jelölt „korábbi bírói gyakorlat” alapján megállapította, hogy „[e]gyértelmű és következetes a bírói gyakorlat abban, hogy a közigazgatá-si ügy mindaddig folyamatban van, amíg a bíróság jogerős ítéletet nem hoz”.286 A 2.Kf.649.964/2013/20. és 2.Kf.649.964/2013/20. másodfokú döntésekre csak a perköltségről való rendelkezés körében hivatkozik az ítélet, ezek nem jelentik a „korábbi bírói gyakorlatot”. A bírósági eljárás az ítéletben követett érveléssel ellentétben nem tekinthető a közigazgatási ügy elintézése egy fázisának. A Ket. 12.
§-a is világossá teszi, hogy közigazgatási hatósági eljárás közigazgatási hatósági ügyben csak a Ket. 12. § (3) bekezdés szerinti közigazgatási szerv előtt folyhat:
a bíróság nem közigazgatási szerv, az eljárása semmiképpen nem közigazgatási eljárás. Igaz, voltak korábban olyan vélemények, amelyek a határozat bírósági vizs- gálatát is közigazgatási eljárásnak tekintették, ezek mára teljes mértékben megha-ladottá váltak azonban.287 A bíróság eljárásának szabályait soha nem tartalmaz-ták a hatósági eljárások általános szabályairól szóló törvények, azok mindenkor az 1952-es Pp.-ben voltak fellelhetőek. Sőt, a Ket. megalkotásakor az is felmerült, hogy az eljárási törvény bírósági eljáráshoz kapcsolódó rendelkezéseit ki kell venni a hatósági eljárások általános szabályait tartalmazó törvényből. Erre ténylegesen 2008-ban került sor.
A bírósági eljárásra mint folyamatban lévő eljárásra tekintő megalapozatlan érvelés eredményeként a Fővárosi Törvényszék túltette magát azon a szabályon, hogy a közigazgatási határozatot a meghozatalakor hatályos jogszabályok alap-
A visszamenőleges jogalkalmazás tilalmából is levezethető ez, amely „azt a kötelezettséget rója a jogalkalmazóra és a jog tartalmát értelmezéssel meghatáro-zó bíróra, hogy a jogszabály egyedi ügyre történő értelmezése során az értelmezett normatartalom visszamenőlegesen nem teheti terhesebbé a fél anyagi jogi, illet-ve megkezdett eljárási cselekmények esetén [lásd Jat. 15. § (1) bekezdése] eljárási
286 Fővárosi Törvényszék 2.Kf.649.964/2013/20. sz. ítélet, 8. o.
287 A vonatkozó ügyben a Kúria Kfv.II.37.754/2014/24. számú, fenti ítéletet hatályon kívül helyező és a törvényszéket új eljárásra utasító végzésével is ezt erősítette meg.
Illegality – A törvényesség i165 kötelezettségeit”.288 Amennyiben a bíróság egy utóbb hatályba lépett jogszabályhoz
méri a közigazgatási határozat törvényességét és jogszabályváltozás miatt helye-zi hatályon kívül azt, visszamenőleges hatállyal alkalmaz egy adott jogszabályt.
A visszamenőleges hatály tilalmának megsértésén túl a jogorvoslathoz való jogot is sérti ez a fajta értelmezés, hiszen, ahogy az Alkotmánybíróság erre már számos esetben rámutatott, a „jogorvoslat biztosítása a jogállam céljainak és feladatainak megvalósítását szolgálja. Ezért kell az államnak olyan jogszabályokat megalkot-nia, amelyek (…) az alanyi jogok érvényesítésének lehetőségét megteremtik”289. A malomkartell-ügyben ez nem merült fel, de számos olyan eset képzelhető el, ahol az ügyfél számára terhes jogszabályváltozások kerülnének ugyanezen logika
288 Kfv.IV.37.005/2013/5.
289 602/D/1999. AB határozat, ABH 2004, 1353., 1356.
A 166 BíRóságvizsgálAtijogköRénEktERjEdElmE
iránti eljárást nem kezdeményezhet. Ha a gyanú már konkrét meggyőződés, akkor a bíróságokkal azonos megítélés alá eső más állami szervek (és a GVH is ilyen) jogosultak a magyar jogszabályokat „félre tenni” a közösségi joggal való ütközés esetén. Tegyük fel, hogy ezt megteszi a GVH: a bírósági vizsgálat esetén a bíróság, amennyiben egyetért a nemzeti jog uniós jogba ütköző mivoltában a hatósággal, szintén félreteheti a szabályt, így – egyéb jogsértés hiányában – nem állapít meg jogszabálysértést. Ha a bíróság szerint nem ennyire egyszerű a kérdés eldöntése, előzetes döntéshozatali eljárást kezdeményezhet, amelynek eredménye szerint fogja tudni megítélni a GVH határozatának törvényességét: ebben az esetben is lehet, hogy a kereset elutasítása lesz a végső döntés. Természetesen, ha a bíróság (vagy az EuB) nem osztja a GVH véleményét, akkor hatályon kívül helyezéssel végződik a vizsgálat. Tehát elvileg előfordulhat az is, hogy hatályos magyar jogszabályt sért a közigazgatási döntés, mégsem minősül jogszabálysértőnek; mert az adott nemzeti jogszabály hatályossága ellenére nem lesz alkalmazandó az ügyben.