A közvetlen végrehajtás

A közvetlen végrehajtás azt jelenti, hogy a Bizottság teljesen önállóan, vala-mely tagállam vagy tagállamok formális közreműködése nélkül hajtja végre a költségvetést (pontosabban annak bizonyos előirányzatait). Ennek során maga a Bizottság (mint intézmény és nem mint a biztosok testülete) jár el, vagy végrehajtó ügynökségek által történik, ha a végrehajtással megbízott szervek rendelkeznek átlátható, megkülönböztetés- és összeférhetetlenség-mentes beszerzési és támogatás odaítélési eljárásokkal, hatékony és eredményes belső ellenőrzési rendszerrel, a források helyes felhasználásának ellenőrzését lehe-tővé tevő elszámolási rendszert működtetnek, biztosított a külső ellenőrzés, az információkhoz való nyilvános hozzáférés, valamint a kedvezményezettek jegyzékének évenkénti közzététele.

A költségvetés végrehajtásával kapcsolatos feladatok átruházásának eleget kell tennie a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elvének, valamint biztosítania kell a megkülönböztetés-mentesség elvének való megfelelést és a közösségi fellépés láthatóságát. Az átruházott végrehajtási feladatok nem idézhetnek elő összeférhetetlenséget.

A 2014–2020 közötti időszakban a közvetlen végrehajtás keretében az alábbi programok végrehajtása történik: CEF, COSME, Consumer Programme 2014–2020, Creative Europe, Customs 2020, EaSI, ERASMUS+, Europe for Citizens, Fiscalis 2020, Health III Programme, Hercule III, Horizon 2020, Internal Security Fund, Justice 2014–2020 Programme, LIFE Programme, Pericles 2020, Rights, Equality és a Citizenship 2014–2020 Programme.

Az azonban, hogy a költségvetés egy részét a Bizottság központosított módon hajtja végre, nem jelenti azt, hogy minden ezzel kapcsolatos feladatot saját maga végez el. Amellett, hogy e feladatokat elláthatja saját szervezeti egységein keresztül, a Költségvetési rendelet lehetőséget biztosít arra, hogy a végrehaj-tásra közvetett módon, a közösségi jog hatálya alá tartozó végrehajtó hivatalok (ügynökségek), szakosított szervek (pl. Európai Beruházási Bank), tagállami vagy nemzetközi közszektorbeli szervek, illetve magánjogi közfeladatot ellátó szervek közreműködésével kerüljön sor. A Bizottság nem ruházhatja át harmadik felekre az őt megillető végrehajtási hatásköröket, amennyiben azok nagymértékű, politikai döntéssel járó mérlegelést igényelnek. Az átruházott

végrehajtási feladatokat világosan meg kell határozni, és elengedhetetlen teljesítésük teljeskörű felügyelete. A csalások és egyéb szabálytalanságok jelentős kockázata miatt a költségvetés végrehajtásra vonatkozó – a kifi zetést vagy a beszedést is magukban foglaló – hatásköröket a Bizottság nem bízhat magánjogi jogalanyokra, kivéve, ha azok a közfeladatot látnak el, megfelelő pénzügyi garanciákat nyújtanak, valamint egyéb feltételeknek is megfelelnek, továbbá azokat az eseteket, amikor a kifi zetést a Bizottság által meghatározott kedvezményezettek részére, meghatározott feltételek és összegek szerint kell teljesíteni, és nincs szükség a kifi zetést végző szerv általi mérlegelésre.³²⁴

Abban az esetben, ha a végrehajtás a Bizottság saját szervezeti egységei által történik, akkor sem maga a biztosok testülete jár el, hanem a végrehajtási feladatokat a pénzügyi szereplők látják el. Az 1977-es Költségvetési rendelet, valamint a jelenleg hatályos szabályozás között e téren jelentős különbségek vannak. Míg az 1977-es Költségvetési rendelet szerint³²⁵ a kiadások teljesítésére, valamint a bevételek beszedésére vonatkozó engedélyezési hatásköre a pénzügyi ellenőrnek (fi nancial controller) volt – akit minden intézménynek ki kellett neveznie –, addig a jelenleg hatályos szabályozás – szakítva a pénzügyi ellenőr hatáskörével és felelősségével – érdemi végrehajtási hatásköröket és felelőssé-get telepít az engedélyezésre jogosult tisztségviselőre, valamint a számvitelért felelős tisztségviselőre azzal, hogy e két pénzügyi szereplő hatáskörét továbbra is szigorúan elválasztja egymástól. Amíg a korábbi szabályozás gyakorlatilag minden végrehajtási műveletet a pénzügyi ellenőr jóváhagyásához kötötte, és ezáltal rá telepítette e műveletek szabályszerűségéért való felelősséget, a 2002-től a pénzügyi ellenőr tisztsége megszűnt, és a szabályozás a tényleges felelősséget másik két pénzügyi szereplőre, az engedélyezésért, valamint a számvitelért felelős tisztségviselőre telepítette. A korábbi rendszer a tényleges felelősségviselés kérdése mellett azáltal is problémás volt, mert a pénzügyi ellenőr egyszerre végzett előzetes és utólagos ellenőrzéseket, amely számos konfl iktust rejtett önmagában. Ezek megszüntetése végett az új szabályozás a végrehajtási műveletekért való felelősséget egyértelműen az engedélyezésre jogosult tisztségviselőre telepíti.³²⁶

A közvetlen végrehajtás mellett a Költségvetési rendelet lehetővé teszi, hogy a végrehajtás ne csak a Bizottság saját szervezeti egységei által történhessen,

324 Az Európai Parlament és a Tanács 966/2012/EU, Euratom rendelete az Unió általános költ-ségvetésére alkalmazandó pénzügyi szabályokról, HL L 298, 2012.10.26., 1. o., 61. és 63. cikk.

325 33. cikk.

326 C (2006) i. m. 35.

hanem közvetett módon, más – külső – közreműködők bevonása által is. Ilyen külső közreműködők lehetnek a végrehajtó hivatalok (ügynökségek), amelyeket a korábbi szabályozás nem, de a jelenlegi szabályozás nevesíti és meghatározza működésük kereteit.³²⁷

A végrehajtó hivatalok létrejötte és egységes szabályozása viszonylag újabb, mindössze egy bő évtizedes múltra tekint vissza. Az egységes szabályozást már a Független Szakértők Bizottságának Második Jelentése³²⁸ is sürgette.

A Jelentés rámutatott ugyanis, hogy 1990-es évek végén számtalan technikai segítségnyújtási iroda (technical assistance offi ces – TAOs) működött, ezek működése azonban az elégtelen ellenőrzési mechanizmus miatt számos hibát és szabálytalanságot eredményezett. A Jelentés javaslatot fogalmazott meg a TAO-k rendszerének alapvető átalakítására és a végrehajtó hivatalok létreho-zására. A Bizottság erre fi gyelemmel terjesztette elő javaslatát³²⁹ az egységes szabályozásra, amelyben a végrehajtó hivatalok létrehozásának, irányításának jogi státusának és működésének meghatározása mellett helyet kaptak a hivata-lok és tisztségviselőinek felelősségére vonatkozó rendelkezések is.

A vonatkozó szabályozás egyértelműen rögzíti a végrehajtó hivatalok ellen-őrzése tekintetében a Bizottság (annak könyvvizsgálója), az OLAF, valamint az Európai Számvevőszék ellenőrzési jogosultságát. A szabályozás egyértelmű lehetőséget teremt a végrehajtó hivatalok eljárásának, határozatainak felülvizs-gálatára. A felülvizsgálatra egy kétlépcsős eljárásban kerülhet sor. Az első lé-pésben a végrehajtó hivatal bármely jogi aktusát, amely harmadik személyeket sért, a jogszerűség felülvizsgálata céljából a Bizottság elé lehet terjeszteni. Az érdekelt fél vagy az érintett tagállam, valamint a végrehajtó hivatal érveinek meghallgatását követően, a Bizottság határozatot hoz a közigazgatási jogorvos-latokról. A jogorvoslati kérelem elutasításának esetében a Bizottság határozata megtámadható a Bíróság előtt.

327 Az Európai Parlament és a Tanács 966/2012/EU, Euratom rendelete az Unió általános költség-vetésére alkalmazandó pénzügyi szabályokról, HL L 298, 2012.10.26. 1. o., 62. cikk; a Tanács 58/2003/EK rendelete a közösségi programok igazgatásában bizonyos feladatokkal megbízott végrehajtó hivatalokra vonatkozó alapszabály megállapításáról, HL L 11, 2003.1.16., 1–8. o.

328 Committee of Independent Experts, Second Report on Reform of the Commission - Analysis of current practice and proposals for tackling mismanagement, irregularities and fraud (10 September 1999) 2.3. fejezet.

329 Externalisation of the management of Community programmes including presentation of a framework regulation for a new type of executive agency, COM(2000) 788 fi nal; Amended proposal for a Council Regulation laying down the statute for executive agencies to be entrusted with certain tasks in the management of Community programmes, COM(2001)0808 fi nal.

Az új szabályozás alapján a Bizottság több végrehajtó ügynökséget hozott létre, így például: Kutatási Végrehajtó Ügynökséget,³³⁰ az Európai Kutatási Tanács Végrehajtó Ügynökségét,³³¹ az Intelligens Energiával Foglalkozó Végrehajtó Hivatalt, illetve a Versenyképességi és Innovációs Végrehajtó Hivatalt,³³² a Transzeurópai Közlekedési Hálózat Végrehajtó Hivatalt (mai nevén Innovációs és Hálózati Projektek Végrehajtó Ügynökséget),³³³ az Európai Oktatási, Audiovizuális és Kulturális Végrehajtó Ügynökséget,³³⁴ a Közegészségügyi Program Végrehajtó Hivatalát.³³⁵

A közvetett központosított végrehajtás átfogó reformjára tett bizottsági ja-vaslat³³⁶ nemcsak a végrehajtó hivatalok létrehozására irányult, hanem egyúttal felvázolta a közvetett végrehajtás rendszerének további elemeit is: végrehajtási feladatok telepítését a tagállami közfeladatot ellátó szervek hálózatára,

vala-330 A Bizottság 2008/46/EK határozata az 58/2003/EK tanácsi rendelet alkalmazásában a kutatás területén az „Emberek”, a „Kapacitások” és az „Együttműködés” közösségi egyedi progra-mok egyes területeinek igazgatásával megbízott Kutatási Végrehajtó Ügynökség létrehozásá-ról, HL L 11, 2008.1.15., 9–11. o., valamint a Bizottság 2013/778/EU végrehajtási határozata a Kutatási Végrehajtó Ügynökség létrehozásáról és a 2008/46/EK határozat hatályon kívül helyezéséről, HL L 346, 2013.12.20., 54–57. o.

331 Uo. 15. o., valamint 58–60. o.

332 A Bizottság 2004/20/EK határozata az 58/2003/EK tanácsi rendelet alkalmazásában az gia területén megvalósuló közösségi intézkedések igazgatása céljából az „intelligens ener-giával foglalkozó végrehajtó hivatal” elnevezésű végrehajtó hivatal létrehozásáról, valamint a Bizottság 2007/372/EK határozata a 2004/20/EK határozatnak az Intelligens Energiával Foglalkozó Végrehajtó Hivatal Versenyképességi és Innovációs Végrehajtó Hivatallá történő átalakítása céljából történő módosításáról, HL L 5, 2004.1.9., 1–7. o.

333 A Bizottság 2007/60/EK határozata a Transzeurópai Közlekedési Hálózat Végrehajtó Hivatalának az 58/2003/EK tanácsi rendelet értelmében való létrehozásáról, HL L 32, 2007.2.6., 88–90. o., valamint a Bizottság 2013/801/EU végrehajtási határozata az Innovációs és Hálózati Projektek Végrehajtó Ügynökség létrehozásáról és a 2008/593/

EK határozattal módosított 2007/60/EK határozat hatályon kívül helyezéséről, HL L 352, 2013.12.24., 65–67. o.

334 A Bizottság 2005/56/EK határozata az 58/2003/EK tanácsi rendelet alkalmazásában az oktatási, audiovizuális és kulturális területen működő közösségi programok irányítására létrehozott Európai Oktatási, Audiovizuális és Kulturális Ügynökség létrehozásáról, HL L 24, 2005.1.27., 35–38. o., valamint a Bizottság 2013/776/EU végrehajtási határozata az Oktatási, Audiovizuális és Kulturális Végrehajtó Ügynökség létrehozásáról és a 2009/336/

EK határozat hatályon kívül helyezéséről, HL L 343, 2013.12.19., 46–53. o.

335 A Bizottság 2004/858/EK határozata az 58/2003/EK tanácsi rendelet alkalmazásában a közegészségügy területén tett közösségi fellépés igazgatására Közegészségügyi Program Végrehajtó Hivatala néven végrehajtó hivatal létrehozásáról, HL L 369, 2004.12.16., 73–75.

o., valamint a Bizottság végrehajtási határozata a Fogyasztó-, Egészség- és Élelmiszerügyi Végrehajtó Ügynökség létrehozásáról és a 2004/858/EK határozat hatályon kívül helyezésé-ről, HL L 341, 18.12.2013., 69. o.

336 Externalisation of the management of Community programmes including presentation of a framework regulation for a new type of executive agency, COM(2000) 788 fi nal.

mint egyes a végrehajtási feladatok kiszervezését (outsourcing) magánjogi jogalanyokra.

Az előbbi esetben a Költségvetési rendelet fogalmaival³³⁷ a végrehajtási fel-adatokattagállami vagy nemzetközi közszektorbeli szervek, illetve a magánjog hatálya alá tartozó, közfeladatot ellátó szervek látják el, amelyek megfelelő pénzügyi garanciákat nyújtanak. A végrehajtási feladatok ellátására e szerveket objektív szempontok alapján és átlátható módon kell kiválasztani, feltéve, ha bevonásuk a végrehajtási feladatok ellátásába megfelel a költséghatékonysági követelményeknek. E nemzeti ügynökségeknek nevezett szervek partnerként vesznek részt a közösségi politikák végrehajtásában, de tevékenységükért a felelősség a Bizottságot terheli. Általános korlátozás, hogy a Bizottság nem ruházhatja át az őt megillető végrehajtási hatásköröket, amennyiben azok nagymértékű, politikai döntéssel járó mérlegelést igényelnek. Amint arra a korábbiakban már utaltam, a végrehajtási feladatok átruházásának eleget kell tennie a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás követelményének, biztosí-tania kell a diszkrimináció-tilalom érvényesülését és a közösségi fellépés lát-hatóságát. Az ily módon átruházott végrehajtási feladatok nem idézhetnek elő összeférhetetlenséget. A nemzeti ügynökségek önálló mozgástere a végrehajtás során meglehetősen szűk, nincs lehetőségük a nagymértékű, politikai döntéssel járó végrehajtási feladatok ellátásra. E tekintetben jelentősen különböznek a végrehajtó hivatalok helyzetétől.

A tisztán magánjogi jogalanyok részvétele a végrehajtási feladatok ellátásában még a közfeladatot ellátó szervekénél is korlátozottabb. A Bizottság nem bízhat rájuk pénzeszközök felhasználására vonatkozó – a kifi zetést és a beszedést is magukban foglaló – intézkedéseket, kivéve, ha megfelelő pénzügyi garanciát nyújtottak, vagy ha a szóban forgó kifi zetéseket a Bizottság által meghatározott feltételek és összegek szerint, meghatározott kedvezményezettek részére kell teljesíteni, és amelyek nem igénylik a kifi zetéseket végző szervek vagy szerve-zetek általi mérlegelést. A magánjogi jogalanyokra bízható feladatok tipikusan: a műszaki szakértői feladatok, valamint az adminisztratív, előkészítői és kiegészítő feladatok, amelyek sem hatósági, sem mérlegelési jogkör gyakorlását nem foglal-ják magukban.

A nemzeti ügynökségek tevékenysége nem keverendő össze a megosztott végrehajtás során eljáró tagállami szervek, intézmények helyzetével és tevé-kenységével. Míg a nemzeti ügynökségek egyfajta technikai lebonyolító sze-repet játszanak és tevékenységükért a felelősség teljes egészében a Bizottságot

337 54. cikk (2) c) pont.

terheli, addig a megosztott végrehajtás során a tagállami intézmények tevékeny-ségéért elsősorban a tagállam felel, és a Bizottságot e téren ‘csak’ a költségvetés végrehajtására vonatkozó általános felelőssége terheli. A nemzeti ügynökségek alkalmazásának előnye, hogy egyrészt képesek az adott közösségi politikát közelebb hozni a kedvezményezettekhez, másrészt gyakran jelentős tapaszta-latokkal rendelkeznek egy adott politika terén, harmadrészt pedig a végrehajtó hivataloknál sokkal könnyebben alkalmazkodnak a helyi körülményekhez.

Tekintettel arra, hogy rendkívül nehéz lenne a nemzeti ügynökségek tevékeny-ségére minden lehetséges helyzetet fi gyelembe vevő szabályozást megalkotni, a Bizottság tartózkodott ilyen irányú általános szabályozás megalkotásától. A nemzeti ügynökségekre vonatkozó, a tagállami, valamint bizottsági feladatokat és felelősségi kérdéseket rendező szabályokat az ekként végrehajtott közösségi programokra vonatkozó bizottsági határozatok esetről-esetre határozzák meg.³³⁸