A kötelező és a nem kötelező kiadások szerepe

A Parlament és Tanács egyes költségvetési előirányzatokra vonatkozó mó-dosítási lehetőségeit, hatáskörét – mint az előzőekben láthattuk – egészen a Lisszaboni Szerződés hatályba lépéséig alapvetően befolyásolta, hogy milyen jellegű kiadásokat érintett a módosítás. E körben az EK Szerződés [272. cikk (4) bekezdés második mondata] különbséget tett a kiadásokon belül az ún. kötelező és a nem kötelező kiadások között abból a szempontból, hogy a módosításra a Parlamentnek vagy a Tanácsnak van-e hatásköre. A Parlament saját hatáskörben a költségvetési tervezet nem kötelező kiadásai vonatkozásában hajthatott végre módosításokat, a kötelező kiadások tekintetében azonban csak – változtatási javaslatok alapján – javaslattételi joga volt, ezekről a javaslatokról a Tanács dönthetett.

A költségvetési eljárás során tehát a Parlament módosítási jogkörét alapvető-en befolyásolta, hogy kötelező vagy nem kötelező kiadásokat érint-e az általa kezdeményezett módosítás. Azt, hogy mi minősül kötelező vagy nem kötelező kiadásnak a Római Szerződés vagy más jogszabály nem, csak az intézményközi megállapodás határozta meg. A 2006-os intézményközi megállapodás III.

melléklete a következőképpen osztályozza – a pénzügyi terv fejezetrendjének megfelelő bontásban – a kiadásokat:

1. fejezet – Fenntartható növekedés

1A. Versenyképesség a növekedésért és a foglalkoztatásért (nem kötelező kiadás)

1B. Kohézió a növekedésért és a foglalkoztatásért (nem kötelező kiadás) 2. fejezet – A természeti erőforrások megőrzése és kezelése

(nem kötelező kiadás)

Kivételt képeznek a közös agrárpolitika piaci intézkedéseket és közvetlen támogatásokat érintő kiadásai, ideértve a halászatra vonatkozó piaci in-tézkedéseket és a harmadik felekkel kötött halászati megállapodásokat is, amelyek kötelező kiadások.

3. fejezet – Állampolgárság, szabadság, biztonság és a jog érvényesülése 3A. Szabadság, biztonság és a jog érvényesülése (nem kötelező kiadás) 3B. Állampolgárság (nem kötelező kiadás)

4. fejezet – Az EU mint globális szereplő (nem kötelező kiadás) Kivételt képeznek:

– az Európai Unió harmadik felekkel kötött nemzetközi megállapodása-iból eredő kiadások (kötelező kiadás)

– a nemzetközi szervezeteknek és intézményeknek nyújtott hozzájárulá-sok (kötelező kiadás)

– a hitelgarancia-alapot feltöltő hozzájárulások (kötelező kiadás) 5. fejezet – Igazgatás (nem kötelező kiadás)

Kivételt képeznek:

– nyugdíjak és végkielégítések (kötelező kiadás)

– juttatások és a szolgálat megszűnésekor fi zetett egyéb hozzájárulások (kötelező kiadás)

– jogi költségek (kötelező kiadás) – kártérítések (kötelező kiadás) 6. fejezet – Ellentételezések (kötelező kiadás)

E felosztás többé-kevésbé világos képet adott arról, hogy mely kiadások tekintendők kötelező és melyek nem kötelező kiadásnak. A költségvetés kiadá-sai tekintetében ugyanakkor találhattunk példát olyan kiadásokra is, amelyek ugyan az egyik kategóriába tartoztak, de valójában a másikba kellett volna sorolni azokat. Ilyen volt például a közösségi intézmények tisztségviselőinek és egyéb munkatársainak javadalmazása, amely a fenti felosztás szerint ugyan nem kötelező kiadás (pontosabban nem volt egyik kategóriába sem besorol-va), de – a személyzeti szabályzatnak²⁷⁶ a szolgálati jogviszonyok egyoldalú megszüntetésére vonatkozó rendkívül szigorú rendelkezéseire fi gyelemmel – egyértelműen kötelező kiadásnak kellett volna tekinteni.

A kiadások rögzített felosztása nem történt mindig e gyakorlat szerint, különösen abban az időszakban nem, amikor intézményközi megállapodások még nem szabályozták a költségvetési kérdéseket. Ebből adódóan bizonyos költségvetési támogatásokkal összefüggésben jogviták is keletkeztek, amelyek alapvetően nem abból indultak ki, hogy valamely támogatás (kiadás) kötelező vagy nem kötelező jellegű, de közvetett módon a jogvita eldöntésében ez – is – fontos szerepet kapott.

Ilyen jogvitát eredményezett a Görög Köztársaság keresete, amelyet 1986-ban a Tanács azon aktusa ellen nyújtott be, amellyel jóváhagyta a Törökországnak nyújtott különleges segély összegének átcsoportosítására vonatkozó bizottsági

276 Az Európai Közösségek tisztviselőinek személyzeti szabályzata és az Európai Közösségek egyéb alkalmazottainak alkalmazási feltételei az 1968. február 29-i 259/68/EGK, Euratom, ESZAK tanácsi rendelet, HL L 56, 1968.3.4., 2. és 3. cikkében megállapítottak szerint

javaslatot és ezzel annak kifi zetését.²⁷⁷ Az ügy hátterében az állt, hogy a Görög Köztársaság – vélhetően politikai okokból – megpróbálta megakadályozni egy Törökországnak nyújtott különleges segély kifi zetését. Keresetében a Görög Köztársaság azt vitatta, hogy e különleges segély összegének átcsoportosítása során egy kötelező kiadás körébe tartozó előirányzatról történt az átcsopor-tosítás egy nem kötelező kiadásnak tekintendő előirányzatra, ezért a döntés meghozatalára más eljárást kellett volna alkalmazni – az Európai Parlamentet is be kellett volna vonni a döntéshozatalba. Mivel a vonatkozó eljárási szabályok megsértésével került sor a döntés meghozatalára, a Görög Köztársaság kérte a Tanács döntésének megsemmisítését.

Az akkor hatályos Költségvetési rendelet²⁷⁸ 21. cikke szerint amennyiben olyan átcsoportosításra vonatkozó javaslatokról van szó, amikor az átcsopor-tosítás egyszerre érint kötelező kiadásokat és nem kötelező kiadásokat, ezeket a javaslatokat akkor kell elfogadottnak tekinteni, ha sem a Tanács, sem pedig a Parlament nem hozott ellentétes döntést attól az időponttól számított hat héten belül, amikor a két intézmény a javaslatokat megkapta.

A Bíróság ítéletében rámutatott, hogy az Európai Parlament és a Tanács költségvetési kérdésekben fennálló hatásköreinek meghatározása érdekében a Szerződés 203. cikke és a Költségvetési rendelet is, különbséget tesz a Szerződésből vagy az ennek megfelelően elfogadott jogi aktusokból kötelezően eredő kiadások és a Szerződésből vagy az ennek megfelelően elfogadott jogi aktusokból nem kötelezően eredő kiadások között. Egyebek mellett e fogal-mak meghatározásának nehézségei miatt az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság az 1982. június 30-i közös nyilatkozatukban rögzítették, hogy

„kötelező kiadások azok a kiadások, amelyeket a költségvetési hatóságnak a költségvetésbe fel kell vennie annak érdekében, hogy a Közösség a belső vagy külső kötelezettségeit teljesíthesse, ahogyan azok a Szerződésekből vagy az ezeknek megfelelően elfogadott jogi aktusokból erednek”. A Bíróság utalt egy korábbi ítéletének²⁷⁹ indokolására is, amelyben kimondta, hogy

„a kötelező és nem kötelező kiadások elhatárolásával kapcsolatos prob-lémák az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság 1982. június 30-i

277 C-204/86. Görög Köztársaság v Európai Közösségek Tanácsa, ECLI:EU:C:1988:450.

278 Az Európai Közösségek általános költségvetésére vonatkozó 1977. december 21-i pénzügyi rendelet, HL L 356, 1977.12.31.

279 34/86. Európai Közösségek Tanácsa v Európai Parlament, ECLI:EU:C:1986:291.

Közös Nyilatkozatával²⁸⁰ bevezetett intézményközi egyeztető eljárás tárgyát képezik, és ezek a problémák megoldhatók ezen eljárás kere-tében. A költségvetési eljárás megfelelő működése ugyanis – ahogyan azt a Szerződés pénzügyi rendelkezései előirányozzák – lényegében az intézmények közötti párbeszéden alapul. […] [A] kiadások osztá-lyozásának kérdésében a közösségi intézmények mérlegelési jogkörrel rendelkeznek, amelyet azonban korlátoz a Szerződésben előirányzott, intézmények közötti hatáskörmegosztás.”

Defi níciószerűen maga a Közös Nyilatkozat sem határozta meg, hogy mely ki-adásokat kell kötelezőnek tekinteni, csupán annyit mondott – az 1. pontban –, hogy

„[e]zen megállapodás és a Bizottság által az 1982. évi költségvetés tekintetében javasolt klasszifi káció fényében a három intézmény azon kiadásokat tekinti kötelezőnek, amelyeket a költségvetési hatóság köte-les a költségvetésbe felvenni annak érdekében, hogy a Közösség telje-síteni tudja a Szerződésből és azzal összhangban elfogadott aktusokból fakadó belső és külső kötelezettségeit”.