A Bizottság és más intézmények végrehajtási hatáskörei

A költségvetési szabályozás fejlődése során lényeges kérdésként merült fel, hogy – noha a végrehajtásért való felelősség végső során a Bizottságot terheli – a Bizottság költségvetés végrehajtásával kapcsolatos jogköre – más intézmény által – mennyiben korlátozható. Az EK-Szerződés 202. (korábban 145.) cikke – jelenleg pedig az EUMSz 290. cikke – alapján a Tanács jogi ak-tusaiban a Bizottságra ruházza az általa megállapított szabályok végrehajtását.

Ugyanakkor e cikk rendelkezései alapján ugyanakkor a Tanács meghatároz-hatja a végrehajtási hatáskör gyakorlásának bizonyos szabályait is, különleges esetekben pedig akár fenn is tarthatja magának a végrehajtási jogkör közvetlen gyakorlását. A költségvetés végrehajtását szabályozó szerződési rendelkezések (EK-Szerződés 274. cikk, EUMSz 317. cikk) szerint azonban a költségvetést a Bizottság hajtja végre, saját felelősségre és a hatékony és eredményes pénz-gazdálkodás elvét követve. E rendelkezésekkel összefüggésben merült fel több esetben a kérdés, hogy sérti-e a Bizottságnak a költségvetés végrehajtásával összefüggő hatáskörét az olyan tanácsi aktus, amely a végrehajtás tekintetében konkrét alkalmazási szabályokat határoz meg.³⁰⁵

Az első, e kérdéskört érintő jogvita 1988-ban került az Európai Bíróság elé.³⁰⁶ Ebben az ügyben a Bizottság megsemmisítési keresetet nyújtott be a Tanács ellen a halászati ágazatban végzett kutatás összehangolásáról szóló tanácsi ren-delet (3252/87/EGK) egyes szabályainak megsemmisítése iránt, amely szerint a Tanács (a Bizottság helyett) fenntartotta magának a döntési jogot a kutatási programok végrehajtásával összefüggésben azokra az esetekre, ha a Halászati Állandó Bizottság negatív véleményt fogalmaz meg az [Európai] Bizottság által tervezett intézkedésekről. A Bizottság ennek az eljárásnak az alkalmazását vitatta, mert szerinte a Tanács megsértette a Bizottság költségvetés végre-hajtásával kapcsolatos hatáskörét azzal, hogy az EK-Szerződés 145. (később:

202.) cikkére hivatkozva speciális – a Bizottság hatáskörét érintő – végrehajtási szabályokat határozott meg.

305 E kérdéskör szorosan összefügg a komitológia általános problémakörével, amely az intéz-mények közötti számos vita tárgyát képezte. Cipriani e rendszert felügyelt végrehajtásnak (management ’under scrutiny’) nevezi. Vö. C (2006) i. m. 5–6.

306 16/88. Európai Közösségek Bizottsága v Európai Közösségek Tanácsa, ECLI:EU:C:1989:397.

A Bíróság ítéletében – visszautalva egy korábbi ügyben³⁰⁷ hozott ítéletére – rámutatott, hogy a Szerződés Egységes Európai Okmány előtti változata szerint abból következően, hogy a Szerződés 145. (202.) cikke értelmében a Tanács végrehajtási jogkörrel ruházhatja fel a Bizottságot, ennek gyakorlását egy olyan irányítóbizottság illetékességi körébe is utalhatja, amely lehetővé teszi a hatás-kör megvonásának gyakorlását, és az irányítóbizottsági eljárás legitimitását a Közösség intézményi struktúrájával kapcsolatban nem lehet kétségbe vonni. A Tanács hatáskörét arra, hogy a Bizottságnak átadandó hatáskörök gyakorlásá-ban egyes feltételeket meghatározzon, az Egységes Európai Okmány által az EK Szerződés 145. cikkét érintő módosítások kifejezetten megerősítették.

A Bíróság azt is vizsgálta, hogy a Tanács azzal, hogy az irányítóbizottsági eljárás elé utalta a döntések elfogadását, megsértette-e a Bizottságnak a költ-ségvetés saját felelősségi körében való végrehajtására vonatkozó hatáskörét. A Bíróság álláspontja szerint

„a Bizottságnak a költségvetés végrehajtására vonatkozó hatásköre nem olyan természetű, hogy módosítaná a Szerződés azon különböző rendelkezéseiből származó hatáskörök megosztását, amelyek felha-talmazzák a Tanácsot és a Bizottságot általános vagy egyedi érvényű határozatok meghozatalára meghatározott területeken. Még akkor is, ha egy egyedi jogi aktus szinte szükségszerűen kiadási kötelezettségválla-lást von maga után, meg kell attól különböztetni annyiban, amennyiben a közigazgatási határozati és a kiadási kötelezettségvállalási hatáskör, az egyes intézmények belső szervezeti keretei között különböző jogo-sultakra bízhatók”.

Ebből az következik a Bíróság szerint, hogy a Bizottság tévesen álltja: a Tanács nem ruházhatja az irányító bizottságra – a 145. cikk harmadik francia-bekezdésben foglaltaknak megfelelően – egyedi jogi aktusok meghozatalának hatáskörét, hogyha azoknak pénzügyi vonzatuk is van.

Egy másik ügyben e kérdés nem az intézmények közötti jogvitában, hanem a Német Szövetségi Köztársaság által a juhhús-termelőknek juttatott jövedelem-támogatás és az átmeneti mezőgazdasági jövedelem-támogatás részletes szabályait rende-ző bizottsági rendeletek (3007/84/EGK, illetve 3813/89/EGK) ellen benyújtott

307 25/70. a Hessischer Verwaltungsgerichtshof előzetes döntéshozatal iránti kérelme az Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel v Köster és Berodt & Co. ügyben, ECLI:EU:C:1970:115.

megsemmisítés iránti keresetével függött össze.³⁰⁸ A támadott a rendelkezések olyan szankciókat vezetnek be, amelyeket a nemzeti hatóságok alkalmazhat-nak azon piaci szereplőkkel szemben, akik a rendeletek által meghatározott pénzügyi támogatások megszerzésére irányuló kérelem előterjesztésekor szabálytalanságokat követtek el. A felperes német kormány megkérdőjelezte mind – általánosságban – a Közösség, mind a Bizottság hatáskörét. Az első vitatott kérdésre, miszerint a Közösség szankcionálási hatásköre nem terjed ki a támogatásokból való kizárásra, a Bíróság elutasító választ adott, mert álláspont-ja szerint a Közösség hatásköre kiterjed olyan szankciók – speciális igazgatási eszközök – bevezetésére, amelyek célja a jelentős számú szabálytalanság elleni fellépés, és amelyek túllépnek a jogosulatlanul kifi zetett támogatások egyszerű visszafi zetésén. A Bíróság kiemelte, hogy

„kizárólag a közösségi jogalkotó hatáskörébe tartozik azon megoldások meghatározása, amelyek a legmegfelelőbbek a közös agrárpolitika (KAP) célkitűzéseinek megvalósításához. Következésképpen a közös-ségi jogalkotó nem lépte túl a hatásköre korlátait azzal, hogy a piaci szereplők által a támogatási rendszerek keretében elkövetett szabály-talanságok megbüntetése érdekében szabályozta az e kereset tárgyát képező kizárásokat”.

Témánk szempontjából azonban ennél lényegesebb kérdés a második, a Bizottság hatáskörének kétségbe vonása. A német kormány keresete szerint csak a Tanácsnak van hatásköre szankciók bevezetésére, és ezt a hatáskörét semmi-lyen esetben nem ruházhatja át a Bizottságra, így a Bizottság nem jogosult a kizárások meghatározására sem. A Bíróság ezzel kapcsolatban kiemelte, hogy a Szerződés (145., később 202. cikke) lehetővé teszi a Tanács számára, hogy az általa elfogadott jogi aktusokban hatáskörrel ruházza fel a Bizottságot az általa megállapított szabályok végrehajtására. A Szerződés rendelkezései különbséget tesznek egyrészt azon szabályok között, amelyek az érintett tárgykörben lénye-gesek és a Tanács hatáskörébe tartoznak, másrészt azon szabályok között, ame-lyek csak végrehajtási jellegűek és ameame-lyeket át lehet ruházni a Bizottság hatás-körébe is. A Bíróság szerint lényegesnek azon szabályok tekintendők, amelyek a közösségi politika alapvető irányvonalait ültetik át. Nem minősíthetők ilyennek a szankciók, amelyek biztosítják a közösségi alapok végrehajtását szolgáló

ha-308 C-240/90. Németországi Szövetségi Köztársaság v Európai Közösségek Bizottsága, ECLI:EU:C:1992:408.

tékony és eredményes pénzgazdálkodást. Amikor a Tanács egy alaprendeletben rögzíti egy terület lényeges szabályait, akkor – ezt követően – a Bizottságra ruházhatja az alkalmazás részletes szabályai meghatározásának jogát. A Tanácsnak nem kell pontosítania az átruházott hatáskörök lényeges elemeit, és erre egy általános fordulatokkal megszövegezett rendelkezés megfelelő alapul szolgál. A Bíróság tehát – a Köster–ügyben hozott ítéletével összhangban – elfogadta a szankcionálási jogkör végrehajtási hatáskörökbe tartozását.