Az állami és a civil jogvédelem napi tapasztalata – mind hazai, mind a nemzetközi porondon – hogy évtizedes jogállami működés mellett is a jogalkotás termékei közé bizony „becsúsznak” a rendőrállami múltra emlékeztető, adott estben alapjogokat sértő visszásságok. Tárgyunkra vetítve mindezt a következő „selejtlistát” lehet felállítani:
A jogalkotó
1. Olyan magatartásokat rendel a közrendsértés valamely alakváltozata címén büntetni, melyek nem a nyilvánosság előtt zajlanak, illetve következményeik nem lépik túl a magánrend határait.
Példa: a 2004. évi CXXXIX. törvény módosította a garázdaság szabálysértési tényállását, mivel - közterület és a nyilvános hely kiiktatásával - bárhol elkövethetővé tette a cselekményt (aki olyan kihívóan
- 74 -
közösségellenes magatartást tanúsít, amely alkalmas arra, hogy másokban megbotránkozást vagy riadalmat keltsen, elzárással vagy százötvenezer forintig terjedő pénzbírsággal sújtható.). Éppen a garázdaság jellegzetesen köznyugalom-sértő volta miatt és a tényállással való jogalkalmazói visszaélések korlátozása érdekében lokalizáltuk 1999-ben az elkövetés helyét a közterületre és a nyilvános helyre, de sajnálatos módon képviselői módosító indítvány révén 2005. januárjától visszaállt az itt idézett tényállás.
Álláspontom szerint a jogalkotó megtehette volna, hogy a tényállás specialitásaihoz igazítja a közterület fogalmát, vagy tételesen kiterjeszti azt.
Így viszont – szemben a bírói gyakorlattal – adott esetben a szűk családi körben megvalósuló garázda megnyilvánulások is üldözhetővé válnak.
Van ellenkező példa is, amikor a közterület „szűkül be” a jogalkotói újraértékelés okán: hosszú évekig bizonytalankodott a gyakorlat a közterületen álló gépjármű jogi státuszát illetően, abban az értelemben, hogy vajon a járműben tárolt közbiztonságra veszélyes eszköz révén megvalósul-e a birtoklási tilalom megszegéséből álló szabálysértés.
A közbiztonságra különösen veszélyes eszközökről szóló 175/2003. (X. 28.) Korm. rendelet adott – tíz év után! – végre egyértelmű eligazítást, amikor kimondta, hogy nem vonatkozik a tilalom azokra a rendeltetésszerűen munkavégzési, sport és a szokásos életvitel körében használt eszközökre, melyeknek közterületen, nyilvános helyen – ideértve az ott lévő járművek belső tereit is –, valamint közforgalmi közlekedési eszközön való birtoklása indokolt, feltéve, ha a tényleges munkavégzésen (tevékenységen) vagy az igazolható munkavégzéshez (tevékenységhez) szükséges szállításon kívül a birtoklás (szállítás) rejtve vagy a szokásos módon becsomagolva, szétszedve vagy zárt tárolóeszközben, illetőleg egyéb biztonságos módon történik;
- 75 -
2. A közjog határait értelmezi tévesen, amikor a magánrend körébe tartozó kötelmet „közjogiasít”, tehát megsértését pl. szabálysértésként rendeli büntetni,
Példa: néhány éve az ún. bliccelést az egyik városi önkormányzat szabálysértéssé nyilvánította, mondván, hogy ,,Aki jegy nélkül utazik, vagy érvénytelen utazási igazolvánnyal kísérli meg az utazást és a pótdíjat nyolc napon belül nem fizeti meg, szabálysértést követ el, és 10. 000 Ft-ig terjedő pénzbírsággal sújtható.”
Az ügy az Alkotmánybíróságon kötött ki, ahol indítványozó álláspontja az volt, hogy a képviselőtestület e szabálysértési tényállás meghatározásával túllépte jogalkotó hatáskörének törvényi kereteit. Az indítvány kifejti, hogy a közlekedési vállalat és az utas között polgári jogviszony létesül, amelynek tartalmát, a szerződésszegés jogkövetkezményeit a Magyar Köztársaság Polgári Törvénykönyvéről szóló 1959. évi IV. törvény szabályozza. A polgári jogi jogviszonyban bekövetkezett szerződésszegés nem tekinthető olyan magatartásnak, amely szabálysértéssé nyilvánítható. A szerződésszegést elkövető személyekkel szemben csak a polgári jog általános szabályai szerint van joga a személyszállítást végző vállalatnak eljárni.
Az AB egyetértett az indítványozóval, amikor kimondta, hogy e rendelkezés megalkotásával az önkormányzat túllépte az Ártv. felhatalmazásának kereteit, hatósági ármegállapítás körébe nem tartozó szabályt állapított meg.
Az önkormányzati rendelet a szerződésszegés jogkövetkezményét
- 76 -
szabályozta, a polgári jogi jogkövetkezményeken túlmenő közjogi szankciót fűzött a polgárok szerződésszegő magatartásához.
Az AB szerint a szabálysértés intézményének e rendeltetésével összeegyeztethetetlen az, hogy a jogalkotó – valamely közjogi védelmet igénylő közérdek nélkül – önmagában a polgár jogi szerződésből eredő kötelezettség nem teljesítését szabálysértéssé nyilvánítsa.
3. A közrendi klauzulát használja fel arra, hogy neki nem tetsző magatartást, vagy életmódot „veszélyesnek” minősítsen.100
100 Sátoraljaújhely Város Önkormányzatának Képviselőtestülete 1997. június 20-án a Sátoraljaújhelyi Cigány Kisebbségi Önkormányzat kezdeményezésére rendkívüli ülést tartott, amelyen megtárgyalta a város közrendjének és közbiztonságának alakulását, különös tekintettel egyes, a közbiztonságot veszélyeztető cselekményekre. Az ülés eredményeképpen a képviselőtestület 129/1997./7756. (VI. 20.) számmal határozatot hozott, amelyben elhatározta, hogy a város életébe beilleszkedni nem tudó, a közbiztonságot megsértő és veszélyeztető személyeket nemkívánatos személyeknek nyilvánítja, és a jövőben megtesz mindent annak érdekében, hogy ezeknek a személyeknek a városból való elköltözését törvényes eszközökkel elérje, valamint megakadályozza az ilyen személyek városba való beköltözését.
Az ügyben vizsgálatot indító kisebbségi ombudsman meggyőződése szerint a közrend biztosításának nem az a helyesen igénybevett eszköze, hogy az önkormányzat megpróbálja a településen jogszerűen tartózkodó állampolgárokat eltávolítani a településről, hanem az ügyben hatáskörrel rendelkező szervek tevékenységének elősegítésével, a velük való együttműködés erősítésével próbálja előmozdítani, hogy az egyes meghatározott cselekményeket elkövető személyek büntetőjogi felelősségét az arra hatáskörrel rendelkező hatóság megállapítsa. A rendőrségnek pedig az a feladata, hogy a hatáskörét megállapító rendelkezések által megszabott kereteke belül eljárjon a közrend és a közbiztonság védelme érdekében. Beszámoló a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Jogok Országgyűlési Biztosának tevékenységéről. 1997. OBH, Bp., 1998.
- 77 -
Példa: az államszocializmusban iskolapélda volt erre a közveszélyes munkakerülés bűncselekményi és szabálysértési alakzata, ráadásul annak idején a két jogellenességi kör között az elhatárolás – az eset összes körülményeinek figyelembevételével – bírói megítélés kérdése volt. Azt azonban meg kell mondani, hogy soha nem az egyszerű munkavégzés hiánya, vagy az állástalanság állapota volt a jogellenesség alapja, hanem az önhibából eredő munkakerülő életmód, amely – az akkori ügyészi, bírói gyakorlat szerint – általában három hónapon túli munkakerülés esetén valósította meg a bűncselekményi alakzatot. De sajnos nem kell a példákért ennyire hátra menni az időben, hiszen még emlékszünk arra az önkormányzatra, amely 1997-ben hozott határozatával a város életébe beilleszkedni nem tudó, úgymond a közbiztonságot sértő személyeket nyilvánított nemkívánatosnak, és kötelezettséget vállalt arra, hogy e személyek elköltözését a városból törvényes eszközökkel elérje. Evvel a döntéssel az önkormányzat lényegében – a közbiztonság érdekekére hivatkozással – „potenciális bűnözővé” avatott embereket, akiknek büntetőjogi felelősségét senki sem állapította meg, s ehhez még egy új jogellenességi kategóriát (nemkívánatos személy) is teremtett.
4. A helyi közérdek valamely szeletére hivatkozással (köztisztaság, közrend, közbiztonság) a közvetett diszkrimináció egy esetét valósítja meg.
Példa: egy köztisztaságról szóló rendeletben az önkormányzat szabálysértésként tiltotta meg a szemétgyűjtőbe elhelyezett hulladék elvitelét, miközben köztudott volt a településen, hogy kizárólag a lakosság egy bizonyos csoportja, a szociálisan legrászorultabb helyzetben lévő cigány népesség kényszerül rendszeresen a tilalom megszegésére. E tényállás alapján sorozatban születtek a bírságoló határozatok, melyek többségét – a
- 78 -
fizetésképtelenség okán – elzárásra kellett átváltoztatni. Az ügyben a kisebbségi biztos avval a kezdeményezéssel fordult a képviselőtestülethez, hogy helyezze hatályon kívül a tényállást, továbbá – a jegyzőhöz címezve – a már elindított eljárásokat szüntesse meg.
A testület megtárgyalta a biztosi kezdeményezést és - a település tisztaságának védelme érdekében úgy döntött, hogy rendelete nem sérti az Alkotmány diszkriminációtilalmi rendelkezését, de semmilyen más jogszabályba sem ütközik.
Az ügyben az ügyészség is lefolytatott egy törvényességi vizsgálatot, és ennek eredményeképp álláspontjuk a következő volt: abban a pillanatban, amikor a tulajdonos a hulladékot a konténerbe helyezte, az annak a cégnek a birtokába került, amelyik kizárólagos jogot szerzett a szemétszállításra, így a szemét nem tekinthető uratlan dolognak. E véleményhez csatlakozott a megyei közigazgatási hivatal vezetője is. Azonban a rendelet törvényességi vizsgálatát – a kisebbségi biztos kezdeményezésére – a Legfőbb Ügyészség is elvégezte, és a legfőbb ügyész osztotta a biztos alkotmányos aggályait, ezért indítványozta az AB-nál a rendelet alkotmányellenességének utólagos vizsgálatát.
5. A potenciális jogsértés megelőzésére használja a klauzulát, ahol – elkövetési magatartás nélkül – az előélet válik közrendsértővé, a jogkorlátozás alapjává.
Példa: 2002 őszén Németkér polgármestere szabályosan végigjárta az eladó házak tulajdonosait, és megpróbálta lebeszélni őket arról, hogy házaikat a földönfutóvá lett paksi romák számára eladják, akik szerinte rosszhírű, úgy
- 79 -
mind bűnöző életmódot folytató családok. Ennek eredményeként aztán mindössze egy roma család vásárolt Németkéren ingatlant, ekkor viszont tömegdemonstráció tört ki a faluban – élén a polgármesterrel és az önkormányzati képviselőkkel – amely az érintett lakóház bontásától sem riadt vissza.101
Létezik ilyen típusú korlátozás a nemzetközi porondom is, például az olasz ún. anti-maffia törvényekben, ahol a jogkorlátozást igazoló klauzula a teljesen határozatlan közbiztonságra, közerkölcsre veszélyesség.102
Itt emlékeztetnék az Rtv.-ben szereplő bűnmegelőzési ellenőrzés intézményét megsemmisítő 47/2003. (X. 27.) AB határozatra, ahol az AB osztotta az indítványozók álláspontját, miszerint a támadott rendelkezések több szempontból is alkotmányossági kifogás alá esnek. Az indokolás rámutatott, hogy az Rtv. ugyan formálisan meghatározta a bűnmegelőzési ellenőrzés fogalmát, ám ez a definíció csak látszólagos annak relatíve határozatlan tartalma miatt. Mindezt súlyosbította, hogy az intézkedés elrendelésének szempontjai között határozatlan és bizonytalan jogfogalmak is nagy számban fordulnak elő. Ugyanakkor az Rtv. rendelkezései bűnmegelőzési ellenőrzés címén a rendőrség számára indokolatlanul biztosítják a törvény V. fejezetében szabályozott összes intézkedés igénybevételének lehetőségét (köztük azokat is, amelyek elvben fogalmilag kizártak). Ugyanakkor a bűnmegelőzési ellenőrzéssel érintett személy jogai
101 Beszámoló a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Jogok Országgyűlési Biztosának tevékenységéről.
Bp., 2003. 146-147. o.
102 Szabó András: A büntetőjog reformja. Bp., 1992. 144. o.
- 80 -
és kötelezettségei a törvényben nem kerültek meghatározásra. Az ennek következtében kialakult helyzet pedig sértette a szükségesség és arányosság alkotmányos követelményét.
6. Megsérti a jogforrási hierarchiát a „helyi közügy” (közrend), illetve a település lakosságának „rendérzetére” hivatkozással.
Példa: a szabálysértésekről szóló kormányrendeletben főszabályként . nincs az ebek számára pórázkötelezettség előírva közterületen (kivéve a tömegközlekedési eszközt, vadászterületet, természetvédelmi területet), így a kutyát csupán felügyelet nélkül nem szabad hagyni. Számos önkormányzat ennek ellenére előír pórázkötelmet közterületen, tehát szigorúbb, mint az ugyanazt a szabályozási kört tárgyaló kormányrendelet.103
5. A tartalmi meghatározás elutasítása: közbiztonság és közrend