1
A közigazgatási reformok az államszerep változásainak tükrében PhD. Értekezés tervezet
dr. Gellén Márton
Témavezető: Prof. Verebélyi Imre, DSc.
2012. augusztus
2 TARTALOM
Tartalom
I. Bevezetés ... 7
1. Kutatási hipotézis ... 10
2. A kutatás módszere ... 10
3. A kutatási téma aktualitása: a közigazgatás előtt álló kihívások és az állam szerepének alakulása ... 12
II. Elméleti alapvetés: a közigazgatás fogalma és az állam szerepe ... 14
1. A közigazgatás fogalmának meghatározása, különös tekintettel az állam és a közigazgatás viszonyára ... 14
2. A közigazgatási reform fogalmának meghatározása, típusai ... 19
3. A közigazgatási reformok sajátosságai ... 25
4. A közigazgatási reform hajtóerői: a közigazgatás előtt álló kihívások csoportosítása és jelentősége ... 26
a) A társadalmi kihívások ... 28
b) Gazdasági kihívások ... 31
c) Környezeti kihívások ... 35
d) A technológiai kihívás ... 37
e) A komplexitás kihívása ... 42
III. A közigazgatási reformok elemzésének lehetséges elméleti keretei ... 45
1. A pályafüggőség elmélete ... 45
a) A pályafüggőség általános állításai ... 45
b) A pályaelmélet mint lineáris összefüggés ... 48
c) A pályaelmélet mint nemlineáris összefüggés ... 49
a) A közigazgatási reformpálya és az államszerep változásának kapcsolata ... 51
2. Az államszerep és a közigazgatás kapcsolatának modellje ... 56
a) Modellalkotás a közigazgatási reformok tanulmányozása során ... 56
b) Az alkalmazott modell tulajdonságai ... 56
IV. A közigazgatási reform irányzatok fejlődése az államhoz való viszony szempontjából 60 1. A wilsoni-weberi közigazgatási modell mint az állambarát közigazgatás előzménye és kiindulópontja ... 60
2. A közigazgatás tudomány egyéb irányzatainak rövid áttekintése az államhoz való viszony szempontjából ... 63
a) Támogató irányzatok ... 63
b) New Public Administration mint közvetítő irányzat ... 65
c) Kritikai irányzatok ... 67
3
V. A közigazgatási reform tartalmak piacbarát felfogása ... 72
1. A New Public Management mint a közigazgatási reform piacbarát felfogása ... 72
3. A New Public Management mint univerzálisan bevethető megoldás-együttes ... 74
4. A New Public Management iskola tiszta formája ... 75
5. A New Public Management továbbfejlesztése ... 86
6. A New Public Management fogalmának sokrétű meghatározása ... 88
7. A New Public Management iskolával szemben megfogalmazott kritikák ... 90
VI. Az Új Weberiánus koncepció mint a közigazgatási reformok állambarát irányzata . 96 1. Az Új Weberiánus koncepció fő jellemzői ... 96
2. A NWS és az NPM összehasonlítása a rendszerváltó országok reformtörekvéseinek tapasztalatai alapján... 101
3. Az elektronikus közigazgatás és a közigazgatási reformtartalmak viszonya ... 107
4. A közigazgatás piacbarát és állambarát irányzatainak összefoglalása ... 110
VII. A közigazgatási reform tartalmak társadalombarát irányzatai... 112
1. Az NPM társadalombarát irányzata ... 112
2. A Good Governance mint a közigazgatási reformok társadalombarát irányzata . 116 VIII. A közigazgatási reformok vertikális iránya. A reformtartalmak nemzetközi szervezetek és integrációk által támogatott irányzatai ... 122
1. A főbb donor szervezetek és közigazgatás-fejlesztési megközelítésük bemutatása 122 a) Világbank ... 122
b) IMF ... 124
c) ENSz ... 124
d) Európa Tanács ... 127
e) OECD ... 128
f) Bilaterális kooperációk ... 129
2. A donor szervezetek eltérő megközelítése a közigazgatás kívánatos fejlesztését illetően ... 130
3. Donor szervezetek Közép- és Kelet Európában ... 132
4. A donor szervezetek által követett közigazgatási megközelítés és a Közép-Európai közigazgatási realitás kölcsönhatása ... 135
5. Az Európai Unió államképe, az Unió és a tagállamok közigazgatásainak viszonya 137 a) Európai Közösségek közigazgatás-fejlesztési koncepciója ... 137
b) Az EU által követett közigazgatási modell ... 138
c) A nemzeti közigazgatások konvergenciája az Európai Unióban ... 139
d) Az EUPAN által azonosított kihívások ... 145
e) A nemzetek feletti Európa és a nemzetek Európája a közigazgatásban ... 147
6. Államépítés: kortárs kísérlet a gyenge nemzetállamok megerősítésére ... 150
4 7. Összefoglalás: a közigazgatási reformok vertikális iránya: nemzetközi szervezetek és
integrációk ... 152
IX. Közigazgatási reformok Magyarországon (1989-2010) ... 154
1. A rendszerváltás közigazgatási reformjának fő jellemzői (1989-94)... 154
2. A rendszerváltás közigazgatásának hatékonysági korrekciója (1995-1998)... 159
3. A közigazgatási reform eredményeinek stabilizásása (1998-2002) ... 163
4. Mérsékelt NPM reformjavaslat: a decentralizációs és deregulációs programot vezető kormánybiztos javaslatai 2002-2005 ... 168
5. Tiszta NPM reformjavaslat Magyarországon ... 170
6. Neo-Weberiánus reformjavaslat ... 173
7. Közigazgatási reformok Magyarországon, 2006: államtalanítás, minimalizálás 177 a) A 2006-os reform szakirodalmi fogadtatása: empirikus vizsgálatok ... 181
b) A 2006-os reform szakirodalmi fogadtatása: elméleti szintézis ... 185
c) A rendszerváltás évtizedének magyar közigazgatási fejlődése a külföldi elemzők szemével ... 186
8. A magyar közigazgatás reformjainak empirikus elemzése a fő mennyiségi paraméterek alapján ... 188
a) Az eredményesség és a hatékonyság viszonya... 188
b) A joganyag mennyisége és a közigazgatás adaptációs képessége közötti kapcsolat ... 193
11. Az elektronikus közigazgatás hatása a magyar közigazgatás fejlődési pályájára 196 12. A magyar közigazgatás rendszerváltás utáni két évtizede az államszerep változásainak tükrében ... 200
X. Közigazgatási reformok 2010 után ... 203
1. A Magyary Program kiindulópontja ... 203
2. A Magyary Program közigazgatási rendszere ... 205
a) Közpolitikai koordináció és tervezés ... 206
b) A közpolitikai eredményesség fejlesztése ... 211
c) A döntéseket megalapozó adatok kérdése ... 213
d) „Institucionális” integráció ... 216
e) A dekoncentrált szervek re-integrációjának első tapasztalatai ... 220
f) Szervezeti átalakítás a helyi közigazgatásban ... 221
g) Innovációk lehetősége a Magyary Program rendszerében ... 224
h) A Magyary Program rendszere: esély az integrált döntéstámogatásra ... 225
i) A Magyary Program fő jellemzőinek összefoglalása ... 226
3. A Magyary Program mint közigazgatási folyamatok „kézben tartásának” lehetséges rendszere ... 228
a) Az erősebb kontroll mint a menedzsment szakirodalom által javasolt eszköz a válság körülményei között ... 228
5
b) A Magyary Program rendszerének kontrollomechanizmusai ... 229
4. A Magyary Program közigazgatási rendszerének fő kihívásai ... 233
a) Pénzügyi kihívás a Magyary Program rendszerében ... 233
b) Politikai kihívás a Magyary Program rendszerében ... 235
c) Humán erőforrás kihívás a központi közigazgatásban ... 238
d) Az időtényező kihívása a Magyary Program számára ... 240
5. Összefoglalás, közigazgatási reformok az államszerep változásainak tükrében . 241 Hivatkozások jegyzéke ... 248
1. számú Függelék ... 267
2. számú Függelék ... 269
6 Mottó: „A kis állam vágya illuzórikus”
Lőrincz Lajos, 2009.
7 I. Bevezetés
A közigazgatási reformok tanulmányozása hozzásegít ahhoz, hogy megismerjük a modern állam fejlődésének mechanizmusait, és közelebb kerülnünk egy olyan közigazgatásnak a megalkotásához, amely a lehető legalkalmasabb arra, hogy korunk sokasodó kihívásaival megbirkózzon.
Különösen élénk érdeklődés mutatkozik a közigazgatási reformok iránt mind a döntéshozók, mind a tudomány képviselői részéről különböző válságok idején. A válság kiélezi a meglévő konfliktusokat, és felerősíti az állammal szembeni várakozásokat a társadalom és a gazdaság szereplői irányából. Ma már sokak számára „a kérdés nem az, hogy az állam kicsi vagy nagy, hanem, hogy képes-e sikeresen megoldani a rábízott társadalmi feladatokat”.1 Az állam – amennyiben meg kíván felelni a válság által támasztott kihívásoknak – reformokra kényszerül, amelyek útján saját szervezetét, szerepét, tevékenységét átformálja abból a célból, hogy a közösségi érdekeket és értékeket megóvja, egyben megteremtse a feltételeit a válságból való kilábalásnak, és közreműködjön a válság utáni korszak rendszerének kialakításában. Amellett, hogy a mindenkori kormányváltások a közigazgatási reformok állandó hajtóerejét képezik, hiszen minden kormány természetes vágya, hogy elődjének teljesítményét meghaladja, meg kell különböztetni a modellváltó reformokat. A közigazgatási reformok egyes modelljeivel részletesen foglalkozunk e tanulmány keretei között. A gazdasági válságok olykor arra sarkallják a kormányokat, hogy a közigazgatási reformokat az állam szerepének csökkentése irányába mozdítsák el, ezáltal megrendeléshez juttatva a piaci szereplőket. Más esetekben azonban, amikor a piaci szereplők a válság következtében nem látszanak alkalmasnak egyes közfeladatok ellátására, a piaci szereplőktől az államhoz való feladatátcsoportosítás történik a reformok keretei között. A gazdasági válságokat jellemző fiskális kényszerhelyzetek általánosságban nem kedveznek a komplex reformoknak, így a rövid távú fiskális szempontok és a közép-hosszú távú válságkezelési szempontok olykor összeütközésbe kerülnek.
1 JÓZSA Zoltán: Az államigazgatás feladatai a nemzetközi kihívások tükrében. Magyar Közigazgatás LVI.
évfolyam 9. szám, 2006. 518. oldal.
8 Abban a kérdésben, hogy a kortárs államnak jelentős, korábban nem tapasztalt mértékű és jellegű kihívásokat kell elviselnie, megoldania, viszonylagos egyetértés mutatkozik a hazai és a nemzetközi elemzői körökben. Abban azonban már igen jelentős eltérések mutatkoznak, hogy e szerepet hogyan, mi módon, milyen közigazgatással kellene betölteni. A legjelentősebb különbség a közigazgatási rendszereket formáló szakemberek között abban áll, hogy mi legyen az állam szerepe a problémák megoldásában. Egyes esetekben az állambarát, másutt a piacbarát vagy egyéb (például a civil önszerveződést támogató) teoretikusok voltak túlsúlyban. Mivel a közigazgatás-tudomány maga is értelmezhető időben változó folyamatként, amely követi, magyarázza, ugyanakkor formálja is a valós fejlődést, az államhoz való viszony változásai a közigazgatás-tudományra is jelentős hatást gyakoroltak. A közigazgatás-tudomány előtt álló intellektuális feladat az, hogy megfogalmazza azt az elméleti konstrukciót, amely alkalmas az államszereppel kapcsolatos tudományos viták és az időközben összegyűjtött, rendszerezett gyakorlati tapasztalatok szintetizálására. Az új szintézis keresése a közigazgatás-tudomány természetes törekvése, és ez a jelen tanulmány végső ambíciója is.
A közigazgatási reformok hullámai, irányzatai nemzetközi folyamatokba illeszkednek,2 így kutatásuk felkínálja az összehasonlítás lehetőségét abban a tekintetben, hogy a hazánkban tapasztalható jelenségeket összevetjük a reformirányzatok centrum országaiban tapasztalható jelenségekkel, mind régiónk, a közép- és kelet-európai térség államainak jelenségeivel. Az összehasonlító kutatások az utóbbi évtizedben a közigazgatási összehasonlítás – szintén igen értékes – leíró, történelmi modelljeivel szemben a fejlődési pályák kialakításának ambíciójával is megfogalmazódtak. A fejlődési pálya elméletek alapjául szolgált, hogy a globalizáció különféle megjelenési formáinak előre törésével, valamint a határokon átnyúló kihívások erősödésével az egyes államok reformtörekvései között egyre szignifikánsabb konvergencia mutatható ki. A nemzeti közigazgatási rendszerek közötti konvergencia közvetlen hajtóerejét képezik a nemzetközi integrációk, közöttük az Európai Unió, melyek közigazgatási mintákat közvetítenek, saját közigazgatási apparátust építenek ki, és a globális kihívásokat igyekeznek egységes megközelítéssel, eszközökkel kezelni. A különböző szintű, jellegű nemzetközi integrációk és együttműködések azonban gyakran eltérően fogalmazzák
2 BOUCKAERT, Geert – POLLITT, Christopher: Public management reform. A comparative analysis. Oxford University Press, Oxford 2001, 2004, 2011. 75-125. oldal. illetve: JENEI György: Komparatív közpolitika.
(Elméleti megközelítések és nemzetközi esettanulmányok a közpolitika körében) Akadémiai doktori értekezés, 2007. szeptember, MTA Kézirattára. 47-51. oldal.
9 meg az általuk relevánsnak tartott külső körülményeket és az ezekre adandó válaszokat – ez nem meglepő, hiszen e szervezetek céljai egymástól olykor igen eltérőek lehetnek. A közigazgatási reformoknak az állam szerepéből kiinduló elemzése egy bizonyos aspektusból tekinti át a közigazgatás fejlődését az elmúlt két évtizedben, így bizonyos mértékig más megvilágításba helyezi a fejlődési pálya elmélet eredményeit valamint a történeti vagy földrajzi összehasonlítás eredményeit is.
A válság körülményei között fellépő állami kihívások jellege, azok megközelítése és a kiválasztott kezelési mód közvetlen kapcsolatban van azzal, hogy az adott társadalom irányítóinak mi az elképzelésük az állam szerepéről: indokoltnak, ésszerűnek tartják-e az állam szervezeteinek, erőforrásainak bevonását az adott kihívás kezelésébe vagy sem, amennyiben más eszközt választanak, akkor a civil vagy a piaci szféra erőforrásait hívják-e segítségül, avagy – mint többnyire – a rendelkezésre álló aktorok koalíciójában képzelik-e el a megoldást.
A 2008-as gazdasági válság felerősítette a társadalmi, gazdasági koordináció változtatásának, változásának kérdését. Mind az Egyesült Államokban, mind Európában sorozatosan megtörtént egyes – a gazdaság egésze szempontjából fontos szereplőnek tekintett – bankok állami forrásokból való megmentése, ami korábban egyértelműen a versenyszabályok megsértésének minősült volna, továbbá felmerült a szabályozó intézmények jogi és szervezeti megerősítésének szükségessége. Különösen azért fogalmazódott meg az állam szerepének újraértékelése olyan élesen, mert a gazdasági válság lényegesen kisebb károkat okozott azokban az országokban, ahol a gazdaság feletti (olykor a társadalom feletti) állami irányítás (ösztönzés és kontroll) lényegesen nagyobb, mint az euroatlanti modellben.
A közigazgatási reformok szempontjából alapvető jelentőséggel bír mind a társadalmak hálózatosodása, közösségképző és közösségeket működtető képességének felerősödése, mind az államszereppel kapcsolatos változás.
A közigazgatásról alkotott elképzelések és az állam szerepéről alkotott elméletek egymással kölcsönhatásban vannak. E kölcsönhatást az átfogó társadalmi, gazdasági, technológiai, környezeti tényezők befolyásolják, képesek valamely irányba elmozdítani.
A kutatás célja annak felvázolása, hogy az adott kor körülményei között hogyan
10 magyarázhatók a közigazgatási változások az állam szerepéről alkotott elképzelések függvényében.
1. Kutatási hipotézis
A közigazgatási reformok elmúlt bő két évtizedének fejlődése értelmezhető az állam szerepének változása mentén. Ez az értelmezés alkalmas arra, hogy kellően megalapozott módon elméleti keretbe ágyazza a fejlődés eddig tapasztalt állomásait. Ezt a nézőpontot alkalmazza a közigazgatási reformok fejlődési pálya elméletének egyik markáns irányzata is.3 Feltételezésünk szerint ez a megállapítás kiegészíthető a következőkkel:
H1. Az állam szerepének növekedése esetén a modellbe bevont többi szereplő feladatai csökkennek, ellenkező esetben pedig nőnek. Az állam szerepének esetleges csökkenése nem önmagában áll, hanem feladat átcsoportosítást tartalmaz, az állam szerepének növekedése szintén feladat átadást jelent, csak ellenkező irányban.
H2. A mély válság körülményei között a közigazgatási reformok iránya inkább államot erősítő, míg a fellendülés időszakában inkább az állam szerepét csökkentő. Kisebb mértékű gazdasági válság esetén azonban az állam olykor átad feladatokat az azok ellátására képes piaci szereplőknek abból a célból, hogy a gazdaságot ezúton is (állami megrendelésekkel) dinamizálja.
H3. Az állam szerepének változása összefügg az állam mint rendszer adaptációs képességének változásával. Az állam szerepének esetleges növekedése a közigazgatási reformok szintjén a koordináció és a kontroll jelentőségének növekedését idézi elő.
2. A kutatás módszere
3 JENEI György: A közintézményi menedzsment reformjainak torz magyar folyamatai az EU tagállamok mércéjén: hiányok, okok, megoldási javaslatok. Új Magyar Közigazgatás 2009. évi 6-7. szám. 4-11. oldal.
11 A kutatás során a közigazgatási reformok hazai és nemzetközi eredményeit elemezzük abból a szempontból, hogy az állam szerepét hogyan állapítják meg. Az elemzés során előbb röviden összefoglaljuk a nyugati közigazgatás-tudomány fejlődésének főbb állomásait, majd a közigazgatási reformok és az állam szerepe kapcsolatát elemezzük.
A kutatás során a modellalkotás módszerét alkalmazzuk. A modellben az állam, a társadalom, a piac és a nemzetközi integrációk kapcsolatát tekintjük át abból a szempontból, hogy a közigazgatási reformok során ez a viszonyrendszer hogyan módosult. A modellben az adaptív komplex rendszerekre jellemző tulajdonságokat feltételezünk. Ennek kiindulópontja szerint az állam szerepét a közigazgatási reformok olyan módon alakítják, hogy képes legyen a külső változások között is megőrizni azt a képességét, hogy feladatait teljesítse. Ebben jelentős változást idézett elő a nemzetközi szervezetek és integrációk szerepe, melyet részletesen elemzünk. Külön vizsgáljuk a közigazgatási reformok és az Európai Unió által javasolt változások viszonyát. A nemzetközi integrációk és a nemzeti közigazgatások viszonyát az elemzéshez igénybe vett modellben is szerepeltetjük.
Elemzésünk során megvizsgáljuk a közigazgatási reformok fejlődésipálya-elméletének fő állításait, és ahhoz tudományos szempontból releváns kiegészítést teszünk az államszerep és a közigazgatási reformok viszonya szempontjából. A közigazgatási reformok nemzetközi áramlatainak bemutatását követően elemezzük, hogy az egyes nemzetközi szereplők milyen álláspontot foglaltak el a közigazgatási reformokat illetően, és ez hogyan függ össze az állam szerepéről alkotott nézeteikkel.
A hazai reformok bemutatása során a rendszerváltás utáni évtizedek egyes fő reformjait ismertetjük hazai és nemzetközi szerzők munkásságának figyelembe vételével, egyúttal a magyarországi folyamatokat a régió közigazgatási folyamataival is összevetjük. Arra keressük a választ, hogy az állam előtt álló, erősödő hazai és nemzetközi kihívások között milyen jellegzetességekkel bíró közigazgatási reformokat indokolt és célszerű végrehajtani. A hazai közigazgatási reformok elemzése kapcsán empirikus eszközöket is alkalmazunk, így empirikus úton elemezzük a hatékonyság és az eredményesség fokozására tett lépések közigazgatási szervek számára és a közigazgatási személyi állomány létszámára gyakorolt hatásait. Ezen kívül eredeti elemzésben mutatjuk be, hogy a közigazgatás számára milyen mértékű feladatnövekedést jelent a joganyag mennyiségének és differenciáltságának változása.
12 Külön fejezetben elemezzük a közelmúltban nyilvánosságra hozott Magyary Programot és az azt övező közigazgatási rendszert. Elemzésünk középpontjában az a kérdés áll, hogy a Magyary Program által tartalmazott eszközrendszer igazolhatóan alkalmas-e a válság körülményeinek ellenállni képes állam kiépítésére. E körben elemezzük a Magyary Program hatékonyságnövelő intézkedéseinek előfeltevéseit, és kiemeljük a válság körülményei között felértékelődő koordináció, rugalmasság és stabilitás lehetőségeit valamint esetleges gátló tényezőit.
3. A kutatási téma aktualitása: a közigazgatás előtt álló kihívások és az állam szerepének alakulása
A 2008-ban kirobbanó pénzügyi és gazdasági világválság ismételten, mélyebb dimenzióban hozta felszínre az állam szerepéről, valamint ennek keretében az állam és a piac, továbbá az állam és a társadalom viszonyáról szóló tudományos vitákat. E viták egy jelentős része kimondottan közigazgatás-szakmai kérdéseket feszeget, nevezetesen olyan alapvető kérdéseket, hogy mi a közigazgatás feladata, melyek legyenek a közigazgatás reformjának további irányai, és mikor állíthatjuk megalapozottan, hogy egy állam közigazgatása megérett a reformra.
E gondolatok olyan környezetben fogalmazódtak meg, amikor korábban elképzelhetetlen folyamatok játszódtak le Európában, például: a Holland Királyság kormánya részben államosította a Fortis Bankot vagy a Magyar Köztársaság Országgyűlése megalkotta a pénzügyi közvetítő rendszer stabilitásának erősítéséről szóló 2008. évi CIV. törvényt, amely megteremtette a lehetőségét annak, hogy a Magyar Állam felülírja a természetes piaci folyamatokat, és a megmentés céljából tőkét emeljen valamely hitelintézetben [5. § (1) bek. b) pont], amennyiben azt a pénzügyi rendszer stabilitása megkívánja. Ezen intézkedések mögött az a koncepció áll, hogy válság idején az állam marad a stabilitás hordozója, míg a prosperitás korszakában a dinamikus értékteremtés élvez elsőbbséget. Fontos államelméleti kérdés, hogy a konszolidáció szerepköre, mely az államra hárul, mennyiben jár együtt a konszolidációt követő új rend szabályainak és intézményeinek kialakításával, illetőleg az új rendben mi lesz az állam szerepe, az újra csökkenni fog-e vagy pedig a korábbinál magasabb szinten stabilizálódik. Az állam és a közösségek viszonya szempontjából felvethető az a kérdés, hogy
13 a közigazgatási reform a válság körülményei között támaszkodjon-e a közösségek hálózatos szervezeti rendszerére, amely ugyan közvetlenebb kapcsolatban van az állami intézkedésekkel megcélzott valósággal, azonban áttekinthetőségük, irányíthatóságuk adott esetben kérdéses lehet.
A közigazgatás előtt álló fő kihívás – amely a válság körülményei között csak fokozódott, de már a korábbi évtizedekben is jelentősen formálta a nemzeti közigazgatásokat: a jólétigény és a valós jólét közötti feszültség. Ez önmagában irányt szabott a közigazgatás fejlesztésének, amennyiben az 1980-as évektől fokozatosan előtérbe került a hatékonyság fokozásának problematikája, vagyis a közigazgatás által előállított közjó mennyiségének és minőségének fokozása a ráfordítások arányos növelése nélkül. Ennek egyik eszköze volt a hatékonyabb vagy hatékonyabbnak vélt eljárások meghonosítása a közigazgatás és a közszolgáltatások területén, valamint a közjavak előállítása kapcsán jelentkező terhek egy részének közigazgatáson kívülre helyezése különböző kiszervezési technikák útján.
Az emberi közösség előtt álló kihívások minden korban eltérőek, kortól, kultúrától függőek a kihívások interpretációi és a kidolgozott válaszok is.4 A közigazgatás eszközeivel kidolgozott és végrehajtott közösségi válaszreakciók sokszor maguk is közre játszanak az újabb kihívások kialakulásában5. A közigazgatási szakirodalomban a piaci kihívások kérdésköre igen jelentős elméleti kidolgozást nyert a múltban, ezen elméleti erőfeszítéseknek hajtóerejéül szolgáltak a piaci kudarcok, válságok hullámai.6 Ezek mellett a környezeti, a társadalmi a technológiai kihívások is figyelmet kaptak az elemzői közösség részéről, hiszen ezek is hatással voltak a közigazgatás fejlődésére. Az elmélettörténet sajátos, belső kihívásrendszert is kidolgozott, amelyek – noha nem mentesek a szerzők szubjektív megítélésétől – szignifikánsan jellemzik egy-egy periódus közigazgatás-tudományának önmagáról alkotott képét.
4 WALDO, Dwight: Public Administration in a Time of Revolutions. Public Administration Review. July-August 1968. 362-368. oldal.
5 CAMILLUS, John C.: Stratégia mint rosszindulatú probléma. Harvard Business Review 2008. (magyar kiadás);
Strategy as a Wicked Problem. Harvard Business Review 2008. 98-106. oldal, Volume 86, Issue 5. Harvard Business School Publishing Corporation (USA kiadás).
6PETERS, B. Guy – ROSE, Richard: Can Government Go Bankrupt? Basic Books, New York, 1978 7-9. oldal.
14 II. Elméleti alapvetés: a közigazgatás fogalma és az állam szerepe
1. A közigazgatás fogalmának meghatározása, különös tekintettel az állam és a közigazgatás viszonyára
A közigazgatási reformok elemzése és az állam szerepével való összekapcsolása előtt szükséges a közigazgatás fogalmának meghatározása, ilyen módon tisztázható a közigazgatási reform fogalmának értelmezési tartománya.
Mind a közigazgatás, mid pedig a közigazgatási reformok meghatározására több lehetőség van, aszerint, hogy milyen szempontot tekintünk centrálisnak. Az alábbi tudományos meghatározások csoportosításában arra törekedtünk, hogy a közigazgatás általános (társadalmi-közösségi) megközelítése felől az államcentrikus meghatározások irányába haladjunk.
WALDO szerint a közigazgatás fogalmának meghatározása korántsem egyszerű feladat, az egymondatos vagy egybekezdéses definícióktól pedig kimondottan tartózkodni kell.7 Meghatározása szerint a közigazgatás valamely emberi közösség rendszeres, racionális cselekvésre való törekvése, azonban elválasztandó a magánigazgatástól. A „köz”, a „közjó” és a racionalitás fogalma, amelyekre – WALDO szerint is – szükséges alapozni a közigazgatás fogalmát, igen messzire vezetnek.8 WALDO szerint tehát a közigazgatás az emberi közösség attribútuma, nem pedig az emberi közösség valamely elkülönült entitással bíró szervezetrendszerének, (például) az államnak az alkotórésze.
Az erős végrehajtó hatalom (strong executive) mellett állást foglaló MAGYARY Zoltán szerint a közigazgatás és a kormányzás egymással „perszonálunióban” van, „a kormány főnöke a közigazgatási apparátusnak… a kormány egyúttal főnöke a nemzetnek is. Az elsőt adminisztratív, a másodikat politikai feladatkörnek nevezzük.”9 A kormányzás része tehát az adminisztráció működtetése is, ilyenkor adminisztratív szerepkörben működik a kormányzat,
7 WALDO, Dwight: Mi a közigazgatás? In. LŐRINCZ Lajos (Szerk.): Közigazgatás-tudományi antológia. HVG- Orac Lap- és Könyvkiadó Kft. Budapest, 2007. 131. oldal.
8 GELLÉN Márton: Közszolgálati ethosz a jó közigazgatásért. Új Magyar Közigazgatás. 2010. március, 3.
évfolyam, 3. szám 2-16. oldal.
9MAGYARY Zoltán: Magyar közigazgatás. A közigazgatás szerepe a XX. sz. államában. A magyar közigazgatás szervezete működése és jogi rendje. Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, Budapest, 1942. 519. oldal.
15 egyebekben pedig politikai szerepkörben tevékenykedik. Ilyen értelemben állítja MAGYARY, hogy „A parlamentáris rendszerben a közigazgatás legfőbb szerve a kormány…”10. MAGYARY
esetében az erős végrehajtó hatalom koncepciója az erős közösségi felhatalmazáson alapuló
„executive”-hoz kapcsolódik, amely lényegében inkorporálja az államot, amely a definícióban nem jelenik meg önállóan. Magyary a közigazgatás fogalmát az „adminisztráció”, vagyis az általános igazgatás fogalma alá rendelte. „Az adminisztráció intézést, ügyek végzését, dolgok megcsinálását, kérdések megoldását, célszerű cselekvést jelent”11 E fogalmat továbbgondolva rögzítette: „A közigazgatás az állam adminisztrációja”12 Ezt a meghatározást MAGYARY abból kiindulva tette, hogy az állam társadalmi képződmény: „az állam különleges társadalmi alakulat”13, tehát nem elsősorban jogi vagy gazdasági rendszer. Megállapítása szerint a közigazgatási tevékenységek jelentős részben jogi jellegűek, de nem kizárólagosan, bizonyos részben a puszta képességen alapulnak (pl. állami építkezések).14
TAMÁS András WALDO „definíció nélküli definíciójából” indul ki, kiegészítve azzal, hogy az ésszerű, szervezett cselekvésnek jogszerűnek is kell lennie, egyúttal kiemeli, hogy az európai és amerikai közigazgatás-tudományi szakirodalomnak épp a jogszerűség és a célszerűség eltérő hangsúlyozása a fő megkülönböztető eleme.15 TAMÁS András a közigazgatás fogalmának meghatározását elfogadhatónak tartja a domináns tulajdonságok felsorolása útján (közfeladat ellátása, közérdekből, közigazgatási szervek útján, politikai, jogi, gazdasági, szervezési és egyéb eszközökkel, stb.), emellett a jogi szempontú meghatározást és a funkciók útján való meghatározást is lehetségesnek tartja. Hangsúlyozza a közigazgatásnak mint jelenségnek multidiszciplináris jellegét azzal, hogy a közigazgatás meghatározásának vagy egy tágabb, ismeretelméleti állításra alapozva kell megtörténnie, vagy pedig valamelyik domináns diszciplína irányából történhet a meghatározás, így lehet jogtudományi, politikatudományi vagy közgazdaságtani megközelítést alkalmazni a fogalom-meghatározás során16. A közigazgatás rendszerszerű megközelítését javasolja BERÉNYI Sándor, külön
10 Uo. 531. oldal
11 MAGYARY Zoltán: Magyar közigazgatás. A közigazgatás szerepe a XX. sz. államában. A magyar közigazgatás szervezete működése és jogi rendje. Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, Budapest, 1942. 1. oldal.
12 Uo. 39. oldal.
13 Uo. 39. oldal.
14 Uo. 39. oldal.
15TAMÁS András: A közigazgatási jog elmélete. Második, átdolgozott kiadás, Szent István Társulat, 2001. 14-16.
oldal.
16 TAMÁS András: A közigazgatási jog elmélete. Második, átdolgozott kiadás, Szent István Társulat, 2001. 14-16.
16 kiemelve, hogy a közigazgatás jogtudományi szemlélete pusztán egy a számos más, nem kevésbé releváns perspektíva közül17.
KILÉNYI Géza szerint „Szervezeti oldalról közelítve a közigazgatás nem egyéb, mint az állam közhatalmi szervezetrendszerének egyik fontos alrendszere”.18 A közhatalom gyakorlásának képessége, az arra való feljogosítottság e meghatározásban definícióképző elem, amely egyben el is választja a közigazgatás fogalmát a magánigazgatástól, valamint az egyéb hatalmi (de nem közhatalmi) struktúráktól, mint a média vagy a demokratikus pártok.19 Kilényi meghatározása szerint a közigazgatás az állam egyik, de nem kizárólagos eszköze annak érdekében, hogy céljait elérje, feladatait ellássa.
TOMCSÁNYI Móric 1926-ban a közigazgatás fogalmát két értelemben határozta meg. „A közügyeknek ez a valóságos, konkrét és legkülönbözőbb irányú elintézése jelenti a közigazgatást szoros értelemben véve. (Az adó kivetése, beszedése, betegnek közkórházba való felvétele, ragályos betegségben szenvedő állatok hatósági kiírtása stb.) Tágabb értelemben azonban közigazgatás – mindig az objektív jogalkotás kivételével – a végrehajtó hatalom főszerveinek s nevezetesen a királyi kormánynak a közigazgatási szerveket irányító, vezető, felügyelő, szervező munkája is, melyet közigazgatási kormányzás, vagy ha úgy tetszik, kormányzó-közigazgatás névvel jelölhetünk meg s mely szintén a végrehajtó hatalom nagy funkcióköréhez tartozik.”20 TOMCSÁNYI tehát külön választja a szűk értelmű, adminisztratív közigazgatás fogalmát a „felülről” tágan értelmezett kormányzó- közigazgatástól úgy hogy a kettőt együttesen sorolja a végrehajtó hatalom körébe. A két meghatározással lényegében hidat képez a közigazgatás közösségi jellegét hangsúlyozó, és államcentrikus felfogásai között.
A közigazgatás állami és dinamikus jellegét hangsúlyozza LŐRINCZ Lajos, aki úgy fogalmaz, hogy „A közigazgatás sajátos állami tevékenység, amelyet sajátosan felépített szervezetben
oldal.
17 BERÉNYI Sándor: Közigazgatás a modern társadalmakban. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1990. 22. oldal.
18 KILÉNYI Géza: A közigazgatás fogalma, közigazgatási alapfogalmak. In. KILÉNYI Géza (Szerk.): A közigazgatási jog nagy kézikönyve. Complex Kiadó Kft. 2008. 13. oldal.
19 Uo. 13-14. oldal.
20TOMCSÁNYI Móric, Dr.: A magyar közigazgatási jog alapintézményei. A szerző kiadása. Budapest, 1926. 18- 19. oldal.
17 dolgozó, sajátos karakterű szakember állomány lát el. A közigazgatás tehát egyfelől tevékenység, amelynek eredeti tartalmát az ügyintézés, az ügyek intézése adja… másfelől olyan szervezetrendszer, amely egymással pontosan meghatározott viszonyban álló elemekből épül fel.”21
FÁBIÁN szerint a közigazgatás elsősorban igazgatási tevékenység azzal a sajátossággal, hogy állami jelleggel bír, azaz „a közhatalom gyakorlásában való részvételéből ered”22, alanya a közigazgatás szervezeti és intézményi rendszere, tárgya az államilag szervezett társadalom, tartalma szerint szervező tevékenység. A közigazgatás további sajátossága, hogy demokratikus és jogállami kontroll alatt áll, a reá rótt állami autoritás birtokában jogot alkot és jogot alkalmaz.23
A közigazgatás és az állam végrehajtó hatalmi tevékenysége viszonyának kérdésében két eltérő szemlélet alakult ki az utóbbi években. A közigazgatás végrehajtó hatalmon belüli elhelyezése a fentieknél „államközpontúbb” megközelítést tükröz. A közigazgatási jogi indíttatású meghatározás szerint a végrehajtó hatalom nem azonos a közigazgatással, annál tágabb fogalmat takar, mivel a közigazgatás és a kormányzat két különböző minőség, amelyből a közigazgatás a döntések végrehajtást, a kormányzat a döntést mint demokratikusan ellenőrzött akaratképzést végzi.24 Ezzel szemben GAJDUSCHEK a végrehajtó hatalmat lényegében azonosítja a közigazgatással, arra alapozva, hogy a közigazgatás döntés- előkészítő szerepe tulajdonképpen determinálja a közpolitikai döntéseket, a kormányzat lényegében csupán a közigazgatás által előkészített döntések autoritás birtokában történő jóváhagyását végzi.25 GAJDUSCHEK megfogalmazását közpolitikai nézőpontja befolyásolja, a jogi szakirodalomban inkább a közigazgatási és a kormányzati tevékenység elkülönítése jellemző.
A Jogi lexikon szerint a „közigazgatás: az államhatalmi ágak megosztásának alapján a
21 LŐRINCZ Lajos: A közigazgatás alapintézményei. HVG-Orac Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest, 2005. 19.
oldal.
22 FÁBIÁN Adrián: Közigazgatás-elmélet. Dialóg Campus. Budapest, Pécs, 2010. 24. oldal.
23 FÁBIÁN Adrián: Közigazgatás-elmélet. Dialóg Campus. Budapest, Pécs, 2010. 24-26. oldal.
24 Uo. 14-16. oldal.
25 GAJDUSCHEK György: A közigazgatás szervezeti jellemzői – összehasonlító aspektusból. 37-58. oldal. In.
SZAMEL Katalin – BALÁZS István – GAJDUSCHEK György – KOI Gyula (Szerk.): Az Európai Unió tagállamainak közigazgatása. Complex Kiadó, Budapest, 2011. 39. oldal.
18 végrehajtó hatalmi ágba tartozó állami szervek, működés, és funkciók együttese.”26 A következő gondolat rögtön a közigazgatás és a végrehajtó hatalom kapcsolatára vonatkozó tudományos vitára utal: „Vitatott, hogy a közigazgatás és a végrehajtó hatalmi ág lényegében azonos entitást jelöl-e, vagy a közigazgatás egy szűkebb fogalom.”27 A kérdést az dönti el, hogy egy-egy szerző tulajdonít-e politikai tartalmat a közigazgatásnak, vagy a közigazgatás végrehajtó szerepét pusztán az adminisztratív feladatokra korlátozza.28
A GAJDUSCHEK által alkalmazott közpolitikai modellben a közigazgatás feladata a döntés- előkészítés és végrehajtás, a kormányzat feladata pedig a felkínált döntési alternatívák közötti választás, tehát maga a döntés. GAJDUSCHEK azért sorolja a közigazgatást a végrehajtó hatalmi ágon belülre, mert véleménye szerint a döntés-előkészítés szinte teljes mértékben meghatározza a döntést, a végrehajtást pedig szintén a közigazgatás végzi, így a kormányzás- közigazgatás fogalompár elméleti szétválasztásának nincs különösebb jelentősége.
A fenti, döntően államtudományi megközelítésektől meg kell különböztetni a jogtudományi ihletésű meghatározásokat.
Jogi értelemben „a közigazgatás az állami igazgatás egyik speciális fajtája, amely az egész társadalomra kiterjedő állami közhatalom birtokában végzett igazgatási tevékenységet jelenti”.29 Jogpozitivista megfogalmazás szerint „a legfelsőbb képviseletei (törvényhozói) szerv által elfogadott törvényeknek alárendelt szervek közhatalom birtokában, jogszabályi keretek között végzett végrehajtó-rendelkező tevékenysége.”30 E definíció tükrözi, hogy az adott szerző milyen közigazgatási tevékenységeket azonosít: jogalkotás és törvény- előkészítés, hatósági jogalkalmazás, irányítás, felügyelet, közvetlen tulajdonosi tevékenység kifejtése, valamint materiális tevékenység.31
26 LAMM Vanda (Főszerkesztő): Jogi lexikon. Complex Kiadó, Budapest, 2009., átdolgozott és bővített kiadás.
414. oldal.
27 Uo. 414. oldal.
28 Uo. 414. oldal.
29KALAS Tibor: Közigazgatási jog, Bíbor kiadó, Miskolc, 1998. 16. oldal.
30 Uo. 34. oldal.
31 KALAS Tibor (szerk.): Közigazgatási jog 1., Magyar közigazgatás általános rész. Virtuóz Kiadó, Miskolc, 2006. 18. oldal.
19 Nem szigorúan jogias definíciót alkalmaz PATYI András és VARGA Zs. András: „A közigazgatás a végrehajtó hatalomnak az a tevékenysége, melynek eredményeként a társadalom tagjai és szervezetei magatartását ténylegesen befolyásolja, mégpedig az állami közhatalom (impérium) birtokában végzett döntés-előkészítés, döntés, végrehajtás és ellenőrzés során, elkülönült állami szervezet által végzett jogalkalmazás (jogérvényesítés), szervezés és a jogalkotásban való közreműködés által..”32. E meghatározás állásfoglalást tartalmaz a végrehajtó hatalom és a közigazgatás fogalmának meghatározásában, továbbá inkorporálja az igazgatás (irányítás) általános vezetéselméleti fogalmát is.
A közigazgatás jogi meghatározása továbbra is támaszkodik az „állam” jogilag jól kidolgozott fogalmára, amely a közigazgatás által közvetített autoritás birtokosa.
A definíciók elemzése hozzájárul ahhoz, hogy meghatározzuk, hogy a közigazgatástól milyen szerepet várunk el, és hogyan alakítjuk át, reformáljuk meg. A közigazgatási reformok jellegét, tartalmát meghatározza, hogy az államnak mint entitásnak, közösségszervező erőnek és az autoritás birtokosának milyen szerepet szánunk.
2. A közigazgatási reform fogalmának meghatározása, típusai
A közigazgatási reformok kutatóinak nem mindegyike alkalmazza a „közigazgatási reform”
kifejezést, és nem minden teoretikus vállalkozik arra, hogy definíciós tömörségű meghatározást adjon e fogalomra. Abban azonban kétségkívül egyetértés mutatkozik, hogy közigazgatási reformok léteznek, sőt, azokra szükség van. MAGYARY Zoltán szerint a közigazgatási reformok elkerülhetetlenek, azonban nem spontán folyamatokról van szó. A közigazgatási reformokat tervezett módon, felülről lefelé kell végrehajtani annak érdekében, hogy a közigazgatás megfeleljen az adott kor ipari (preindusztriális helyett posztindusztriális), technikai és gazdasági követelményeinek, szem előtt tartva a materiális eredményesség szempontját.33
A közigazgatási reform fogalmának meghatározása előtt meg kell különböztetni a közigazgatás működtető, fenntartó funkcióját a közigazgatás fejlesztő funkciójától. A
32PATYI András – VARGA Zs. András: Általános közigazgatási jog. Dialóg Campus Kiadó, Pécs-Budapest, 2009.
56. oldal.
33 MAGYARY Zoltán: Magyar közigazgatás. A közigazgatás szerepe a XX. sz. államában. A magyar közigazgatás szervezete működése és jogi rendje. Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, Budapest, 1942. 638-639. oldal.
20 működtetés-fenntartás a korábban felismert társadalmi közös szükségletek kielégítését szolgáló tevékenység, amelyen belül lehetőség van a hatékonyság fokozására, a jogállami vagy demokratikus értékek gyarapítására, azonban a fenntartás folyamatosságának követelménye gyökeres változtatásokat nem enged. A közigazgatás fejlesztő funkciója irányulhat a létező működtető funkciók javítására, továbbá az új, vagy új formában jelentkező társadalmi közös szükségletek, kihívások kezelését, megoldását is szolgálhatja olyan módon, hogy a közigazgatást mint szervezetet, személyi állományt, mint gondolkodó organizmust vagy a közigazgatás eszközrendszerét alakítja át az új követelményeknek megfelelően. A közigazgatás fejlesztő funkciója alkalmas a nagy léptékű, átfogó, tartós reformok megtervezésére és kivitelezésére.
A következő, filozófiai léptékű kérdés, hogy bármely rendszer alkalmas lehet-e arra, hogy önmagát megreformálja. A közigazgatási reformok esetében a kérdés könnyen megválaszolható, amennyiben a végrehajtó hatalmat nem egy egységes rendszernek tekintjük, és nem azonosítjuk a közigazgatással. Amennyiben a közigazgatás szűkebb definícióját fogadjuk el, és külön elméleti kategóriának tekintjük a kormányzatot, akkor a válasz az, hogy a közigazgatási reformokat a kormányzatnak kell elhatároznia és felügyelnie, a közigazgatás mint rendszer szerepe a reformok végrehajtása és a tanulságok összegyűjtése a kormányzat számára abból a célból, hogy az esetleges korrekciókról a kormányzat ismételten dönthessen.
E felfogástól különbözik az a megközelítés, hogy a közigazgatás eleve képtelen a megújulásra, és a józan ésszel is ellenkezik az, hogy a közigazgatás saját érdekei ellen tegyen, ezért a közigazgatás reformjának kidolgozását és egyes esetekben felügyeletét is külső tanácsadó cégekre kell bízni. Ez a felfogás államelméleti szempontból szélsőségesnek tekinthető, de a gyakorlatban erre is található példa.
A közigazgatási reformok történetében a „Ki reformálhatja a közigazgatást?” kérdésre jól elemezhető példát kínálnak brit közigazgatási (Next Steps) reformok, amelyek esetében a többszöri kezdeményezés különböző irányokból érkezett. Az első hullámban, 1979-ben Sir Derek Ryant, az egyik – azóta Magyarországon is jelen lévő – áruházlánc vezetőjét kérte fel a brit konzervatív kormány a közigazgatás rendbetételére. A javaslatok lényege a hatékonyság fokozása volt a működési mód változatlanul hagyása mellett. Ezt követően, 1986-ban a reformok kijavítása vált szükségessé. Ezt a feladatot már Peter Kemp, a Pénzügyminisztérium tisztviselője koordinálta úgy, hogy az előkészítő munkába köztisztviselők százait vonta be.
21 Munkájának eredménye egy olyan javaslat lett,34 melyet később a kormányzat vezetett be.35 A definíciók megalkotása nem veszélytelen, mivel a vizsgált jelenség leírását túlzottan leszűkítheti, esetleg hamar elavulttá válhat, amennyiben a vizsgált jelenségről új ismeretek bukkannak fel. A másik véglet az, hogy a definíció olyan mértékben általános, hogy gyakorlatilag értelmetlen, alkalmazhatatlan. Így tehát általános definíció viszonylag kevés van, a szerzők inkább egy-egy részéletkérdés kidolgozásában merülnek el, például: milyen hatások váltják ki a reformot, mi a helyes reform, mik a reformok sajátosságai.
Az általános meghatározásra kínál egy bizonyos változatot Caiden, azonban hangsúlyozza, hogy a helyes meghatározás iránti igény művében többször is felbukkan. „Közigazgatási reform az elvekben, szervezésben, szerkezetben, módszerekben vagy eljárásokban végbevitt olyan változtatás, amelynek célja a közigazgatási folyamat javítása. … Ez egy folyamatos, olykor alig érzékelhető evolúciós folyamat, nem pedig revolúció”36 E meghatározásból kitűnik, hogy a közigazgatási reform egy tudatos, jobbító szándékú változtatás, nem pedig valamiféle spontán folyamat. Ugyanakkor a közigazgatási-rendszer cseréket (mint például az osztrák közigazgatás bevezetése Magyarországon, a Bach korszakban) nem sorolja ide. A
„közigazgatási reform” mint elemzésre méltó társadalmi jelenség létének elfogadásával az elemzés tárgyát fogalmilag ugyan ki kell emelni az egyéb társadalmi jelenségek kategóriái közül, de úgy, hogy azt egyéb társadalmi kontextualitásában értelmezzük.
A közigazgatási reform meghatározásában benne rejlik a jobbítás ambíciója. Ennek előfeltétele annak elfogadása, hogy a követendő helyes irány felismerhető, megragadható és a közigazgatás annak szolgálatába állítható. Egyes elemzők ezt cáfolják, mivel elvetik a tervszerű, racionális cselekvés elvi lehetőségét (lásd a későbbiekben a posztmodern kihívás kifejtésénél), azonban a közigazgatás megváltoztathatósága, megjobbíthatósága alapfeltételezésként a szerzők túlnyomó többségére jellemző. Az, hogy ki mennyiben, milyen területeken látja a közigazgatás megreformálását szükségesnek, összefügg azzal, hogy mi az
34 A javaslat címe: Improving Management in Government: The Next Steps.
35 JENEI György: A közintézményi menedzsment reformjainak torz magyar folyamatai az EU- tagállamok mércéjén: hiányok, okok, megoldási javaslatok. Előadás a Magyar Közigazgatási Kar konferenciáján. Debrecen, 2009. április 3. Kézirat, 6-7. oldal.
36 CAIDEN, Gerald E.: Administrative reform. Aldine Transaction Publisher, Chicago, USA, 1969, 2007. 67.
oldal.
22 elemző preferenciarendszere, és mik az általa észlelt problémák.37
Különböző elemzők természetesen különféleképpen értelmezik, elemzik a közigazgatási reformot övező fogalmi teret. Hajnal György például a közigazgatási reform fogalmát egy konkrét reformtartalomra, az új közmenedzsment reformelképzeléseire vetíti rá, mondván, hogy az új közmenedzsment irányzat „a közigazgatási modernizációval kapcsolatos tényleges kormányzati cselekvés (közpolitikák/szakpolitikák) egyik vezérfonala.”38 Elemzésében az új közmenedzsment mellett és ellen ható tényezők történeteként értelmezi, elemzi a rendszerváltást követő két évtized fejlődését.39 Ez a megközelítés a reformok tartalma szerinti megközelítést viszi végig a történeti fejlődés közelmúltján, egy bizonyos reformtartalom szempontjából.
BOUCKAERT a közigazgatási reformok típusainak kategorizálását a reformok sajátos minőségével is összeköti, és öt reformszintet állapít meg.
1. Szervezeti szintű reformok, melyek tipikus tartalma menedzsment szemléletű elemek alkalmazása egyes közigazgatási szervek esetében. E reformok abból indulnak ki, hogy amennyiben egyetlen szervezet működése jobb, akkor azzal a közigazgatás egésze is jobbá válik.
2. A valódi közigazgatási reformok ennél tágabbak, és legalább szervezetcsoportokra irányulnak. E szervezetek láncolatot vagy hálózatot képeznek, egymással alá- fölérendeltségi vagy mellérendeltségi viszonyban vannak. A reformnak a szervezetcsoport egészét kell kezelnie, a reformereknek anticipálniuk kell az együttes működést a reform kivitelezését követően.
3. A következő reformszint kilép a szorosan vett hivatali rendszerből és a társadalom- közigazgatás-állam kapcsolat fejlesztését tűzi célul. Ilyen értelemben a reform
37 CAIDEN, Gerald E.: Administrative reform. Aldine Transaction Publisher, Chicago, USA, 1969, 2007. 25.
oldal.
38 HAJNAL György: Igazgatási kultúra és New Public Management reformok egy összehasonlító esettanulmány tükrében. PhD értekezés, Budapest, 2004. 8. oldal.
39 HAJNAL György: Public Management Reforms: Hungary. In: BOUCKAERT, Geert– Juraj NEMEC – Vitalis NAKROSIS – György HAJNAL – Kristina TONNISSON (szerk): Public Management Reforms in Central an Eastern Europe. NISPA CEE Bratislava, 2008, 121-150. oldal.
23 valójában a közigazgatás és a társadalom szereplői közötti rendezett, építő párbeszéd, semmi esetre sem egy korábban megtervezett reform mechanikus megvalósítása. Ilyen értelemben számos nem tervezhető mozzanatot tartalmaz, hiszen a társadalmi szereplők magatartását legfeljebb csak valószínűsíteni lehet. Orientálni, segíteni, ösztönözni azonban lehet e szereplőket. Az állam-társadalom viszonyrendszerre irányuló reformokat segíthetik előzetes kutatások, kérdőívek, modellkísérletek, amelyek arra hivatottak, hogy a reform elemeinek finomhangolását elősegítsék.
4. Ennél magasabb reformszintet képez a közigazgatás szuprastruktúrájának reformja, amely képes arra, hogy a közigazgatással kapcsolatos alapvető elgondolásokat, beidegződéseket, beállítódásokat, elvárásokat, hiteket, meggyőződéseket átformálja.
Annak érdekében, hogy a közigazgatási reform eredmények tartósak és mélyrehatóak legyenek, szükséges ezeknek a szubjektív szempontoknak a fokozatos, célzott átalakítása.
5. Az ötödik reformszint a közigazgatást mint a társadalom egyik olyan eszközét tételezi, amellyel képes koordinálni a társadalom és a piac közötti elosztási igényeket. Ilyen módon tehát a közigazgatás feladata a társadalmi érdekek szolgálata a piaccal és a környezeti hatásokkal szemben, valamint a belső stabilitás és fenntarthatóság biztosítása. E legfelsőbb, legátfogóbb reformszint tehát túllép a közigazgatás határán, és össztársadalom-kormányzást érintő lépéseket tartalmaz.40
A közigazgatási reform kiterjedhet a közigazgatás egyes alrendszereire, ezek alapján a reform irányulhat szakfeladatokra, tevékenységekre vagy erőforrásokra, így a reform lehet átfogó vagy tematikus típusú. A közigazgatási reformok a közigazgatás egyes elveit (demokrácia, jogállam, hatékonyság) is érintik. Olyan reform, amely minden elvet minden területen érintene, a gyakorlatban aligha képzelhető el, hiszen a közigazgatási reformok fontos sajátossága, hogy a reformokkal járó átalakításokat működés közben kell kivitelezni. A közigazgatási reformok tanulmányozásához alkalmazott amerikai és európai példák alkalmazása sokszor nehéz, mivel érett demokratikus jogállamok esetében többnyire csak
40 BOUCKAERT, Geert: Public Sector Reform in CEE Countries. An Introduction. In: Geert BOUCAERT – Juraj NEMEC – Vitalis NAKROSIS – György HAJNAL – Kristina TONNISSON (szerk.): Public Management Reforms in Central an Eastern Europe. NISPA CEE Bratislava, 2008. 16-17. oldal.
24 hatékonyságot javító reformok fordulnak elő. Ez a megkülönböztetés nem jelent értékítéletet, hiszen az átfogó reform nem szükségszerűen jó és az evolutív reform sem szükségszerűen rossz vagy helytelen. Mindkét reformtípusnak megvan a maga helye és perspektívája. A tematikus reformok a közigazgatás bármely területét érinthetik, de terjedelmükben korlátozottak. A sikeres tematikus reformok a későbbiekben alapul szolgálhatnak további reformok kivitelezéséhez vagy akár a reformok átfogó reformmá való fejlesztéséhez is, amennyiben ennek szükségessége és lehetősége idővel bekövetkezik.
A közigazgatási reformok elemzésekor meg kell említeni a reformok történelmi kontextusát.
A történelmi örökség lehet segítő, hasznos vagy hátráltató egyaránt. Ez alapján a magyar közigazgatás fejlesztés tervezésekor mindenképpen figyelembe kell venni az Osztrák-Magyar Monarchia hajdani közigazgatási kultúrájának mai országait, például Ausztria vagy Szlovénia példáját, valamint fontos figyelemmel kísérni a német fejlődést is. Az államépítés szempontjából külön tanulsággal szolgálhatnak a kulturálisan közeli országok fejlődésének tanulságai, ide sorolhatók például a volt Jugoszlávia utódállamai.41 A történelmi kontextuson kívüli területekről, különösen az angolszász területekről érkező elképzelések is illeszthetők lehetnek a helyi történelmi kontextushoz, de azokat aligha lehet átfogó reformok mintáinak tekinteni, inkább egy-egy jó megoldás adaptációja lehet reális. Különösen az angolszász példák esetében jellemző, hogy az állammal kapcsolatos felfogás eltérő a kontinentális európai modellországokhoz képest. A történelmi közigazgatási kontextus nem minden eleme szükségszerűen helyes vagy előre vivő, egyes elemeket meg kell haladni, de a helyes elemekre célszerű építeni a soron következő reformot annak érdekében, hogy a történelmi örökség és az adott változtatási szükséglet egymást erősítő viszonyba kerüljön. A közigazgatási történelmi örökség említésekor nem elsősorban egy-egy jogintézmény vagy közszervezési megoldás történetét fontos kiemelni (bár például a megye intézménye történeti perspektívájánál fogva kiemelkedik az intézményrendszerből is), hanem bizonyos kulturális elemeket: a közigazgatás ügyfelekkel, ügyekkel szembeni attitűdjeit, az ügyfelek széles tömegeinek előítéleteit, a politikum és a közigazgatás viszonyában uralkodó beállítódásokat, várakozásokat.42
41 STUBBS, Paul – ZRINSCAK, Sinisa: Croatian Social Policy: The Legacies of War, State-building and Late Europeanization. Social Policy & Administration. 43. évf. 2. szám, 2009. április. 121-135. oldal.
42 Ilyen attitűdbeli örökség lehet például akár a korrupcióval szembeni társadalmi elutasítás vagy elfogadás kérdése.
25 3. A közigazgatási reformok sajátosságai
A közigazgatási reformok egyes formai paraméterei szempontjából a szakirodalom a következő kategóriákat állította fel.
HAJNAL György az 1989 és 2008 közötti időszakot empirikus alapon vizsgálva a következő tartalmi kategóriákat állítja fel: általános, szervezeti, személyzeti, pénzügyi területek reformjai.43 Ilyen értelemben a reform elsődleges hatóterülete alapján kategorizálja a reformokat. E megközelítés magán viseli a közpolitikai gondolkodás sajátosságát, vonzereje egyszerű gyakorlati alkalmazhatóságában van.
A közigazgatási reformokat terjedelmük szempontjából is érdemes megkülönböztetni. Ezek alapján megkülönböztethetők: projekt szintű, intézményi szintű, ágazati szintű és országos szintű reformok.44 E szintek egyben kijelölik az adott reform ambícióját és időtávját is. Az átfogó és mély (országos szintű) reformok sajátossága, hogy ezek „átfutási ideje minimum 8 év, de gyakran 12, sőt 16 év is..”45 JENEI György szerint „A reformok kidolgozásának önmagában – ha az széles körű kérdőíves felmeréseken is alapul – 1-2 eves időigénye van.”46 Ezen időtáv természetesen rendkívül hosszúnak tűnik a politikai ciklus négy éves periódusához képest, ezért a gyakorlatban igen ritkák, bár előfordulnak az azonos logika mentén kivitelezett, politikai mezőkre tekintet nélkül végigvitt reformok.
A politikai ciklus és a közigazgatási reformciklus aszinkronitásából fakadó egymásra torlódásról ad képet ágazati gyakorlati nézőpontból a kutatóként is elismert Szócska Miklós, aki szerint az egészségügyi ágazatra a torz reformok, reformtöredékek egymásra rakódása, valamint az egymást szaporán váltó ágazati vezetők kezdeményezései nyomán maradó
„vákuum és zavarodottság” a valódi rendszerképző erő.47 Hasonló megfigyeléssel él Sajó András is.48 Ilyen módon tehát a félbe szakadó kezdeményezések strukturálatlan egymásra
43HAJNAL György: Adalékok a magyarországi közpolitika kudarcaihoz 2008, Budapest, KSZK, ROP 42. oldal.
44 BOVENS, Mark – T’ HART, Paul – PETERS, B. Guy: Success and Failure in Public Governance 2002. Edward Elgar, Cheltenham, UK. 20-25. oldal.
45 JENEI György: A közintézményi menedzsment reformjainak torz magyar folyamatai az EU tagállamok mércéjén: hiányok, okok, megoldási javaslatok. Új Magyar Közigazgatás 2009. évi 6-7. szám. 9. oldal.
46 Uo.
47SZÓCSKA Miklós: Változásvezetési kihívások az egészségügyben. Harvard Business Review, 2010. június, 26- 34. oldal.
48 SAJÓ András: A társadalom működési zavarai és az államgépezet. Állam- és Jogtudomány. XLIX. évfolyam
26 rétegződését külön meg kell említeni, mint a magyar közigazgatási és közintézményi reformokra jellemző, a szakirodalom által is feltárt jelenséget. Ilyen értelemben beszélhetünk folyamatos vagy töredezett reformról.
A torz reformelemek egymásra rétegzettsége egy olyan elméleti kérdést is felvet, miszerint a rendszerváltás óta eltelt bő két évtizedben sok vagy kevés volt-e a közigazgatási reformok száma. A közigazgatási reformok léptékének, terjedelmének helyes elkülönítése közös nevezőre hozhatja a közigazgatási reformok számosságát illetően eltérő nézeteket vallókat is, hiszen csekély léptékű reformok sokasága mellett az átfogó jellegű ténylegesen végrehajtott reformok igen ritkának tekinthetők – nem utolsó sorban azok időigénye miatt.
4. A közigazgatási reform hajtóerői: a közigazgatás előtt álló kihívások csoportosítása és jelentősége
A közigazgatás fogalmának és a közigazgatási reform fogalmának elemzését, meghatározását követően szükséges kitérni arra, hogy melyek azok a tényezők, amelyek a közigazgatási reformokat kiváltják, és befolyásolják. E tényezők elemzése abból a szempontból fontos, hogy a külső tényezők milyen mértékben, hogyan, milyen irányban befolyásolják az állam és a közigazgatási reformok viszonyát.
A külső kihívások a közigazgatási reformok szempontjából is jelentős magyarázó erővel bírnak, hiszen fogalmilag megragadhatóvá teszik a közigazgatási reformfolyamatokat.
Magyarázó keretet kínálnak arra, hogy egy-egy sikeres fejlődési periódus megoldásai miért adták át a helyüket új szakmai megoldásoknak. A külső kihívásokat tehát a következőkben mint a változó államszerepet előhívó tényezőket, ilyen módon mint a közigazgatás reformját kikényszerítő tényezőket vizsgáljuk és csoportosítjuk. A reformok ebben a szemléletben azt az erőfeszítést tükrözik, amellyel az államalkotó közösség igyekszik életfeltételeit megóvni, ha lehet, akkor javítani a változó és sokszor barátságtalan külső környezet ellenére is. „Az állammal kapcsolatos kihívásokra a turbulens környezetben még mindig stabilitási és legitimációs tartalékkal bíró kormányzati kapacitás növelése kínálkozik megfelelő
2008, 233-280. oldal
27 válasznak.”49 A továbbiakban természetesen nincs mód a társadalom, a gazdaság, a technológiai fejlődés, környezeti-globális változások, a komplexitás élménye vagy a posztmodernizmus minden olyan aspektusának feltárására, amely összefüggésbe hozható a közigazgatási reformokkal. A következőkben a legjellemzőbb aspektusokra kívánjuk ráirányítani a figyelmet abból a célból, hogy érzékeltessük, hogy mik az alapvető jellemzői a közigazgatási reformok mai külső környezetének, egyben melyek azok a fő kihívás-források, amelyek alapján a közvélemény is megítéli a közigazgatási reformok sikerességét. A közigazgatási reformok sikeressége, illetőleg a sikerességről szóló visszajelzés kulcskérdés a közigazgatási reformerek számára, hiszen kellő mértékű pozitív visszajelzés nélkül a közigazgatási reform legitimációja csakhamar lecsökken, a negatív és pozitív visszajelzések szisztematikus gyűjtése viszont alapjául szolgálhat a hosszú távú közigazgatási reformprogramok sikerességének az esetleges hibák korrekciója és a sikeres elemek felerősítése révén.
Az alábbiakban bemutatott, a közigazgatási reformok és az államszerep viszonyát befolyásoló kihívások két kategóriára bonthatók. A társadalmi, gazdasági, környezeti és technológiai kihívások lényegében „bevett”, a szakirodalom által régen felismert kategóriák. A komplexitás kihívása valamint a posztmodern kihívás önállóan említhető meta-kategóriák, amelyek a kihívások, az állam és a közigazgatás kontextualitását határozzák meg.
49 STUMPF István – GELLÉN Márton: A jó kormányzás felé. In. VEREBÉLYI Imre – IMRE Miklós (szerk.): Jobb közigazgatás helyben járás és visszafejlődés helyett. Századvég Kiadó, Budapest, 2009. 16. oldal.
