Konfl iktuskezelés és kisebbségvédelem:
az EBESZ Nemzeti Kisebbségi Főbiztosa és legfrissebb ajánlásai
Az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet (EBESZ) Nemzeti Kisebbségi Főbiztosa sok szempontból különleges helyet foglal el a kisebbségekkel foglalkozó nemzetközi intézmények között. A főbiztosi intézmény létrehozásakor, az 1990-es évek első felében az európai nemzetközi szervezetek nagy fi gyelmet szenteltek a ki-sebbségek ügyeinek. A nemzeti, etnikai kiki-sebbségek helyzete miatti biztonságpoli-tikai aggodalmakra elsősorban a kisebbségi jogok nemzetközi megerősítését látták garanciának. Az emberi jogok védelmének 1945 után kialakult nemzetközi rend-szerében az 1990-es évek első felében számos dokumentum született a kisebbségi jogokról, egyebek mellett az ENSZ Közgyűlés 1992-es nyilatkozata,2 az EBESZ 1990-es Koppenhágai Okmánya, vagy az Európa Tanácsban elfogadott Nemzeti kisebbsé-gek védelméről szóló keretegyezmény (1995) és a Regionális vagy kisebbségi nyelvek európai chartája (1992).
Jelentős részben a közép- és kelet-európai államok demokratikus átalakulásával együtt jelentkező etnikai konfl iktusokra adott válaszként születtek meg ezek a nem-zetközi standardok. Könnyen elfogadhatjuk, hogy a 20. század utolsó évtizedében teljesen átalakult nemzetközi környezet dacára a nemzetállami logikát nem sikerült meghaladni Európában. Szarka László munkái történelmi perspektívában is igazol-ják, hogy sem az európai integráció folyamata, sem az új közép- és kelet-európai de-mokráciák kialakulása nem változtatott azon, hogy Európa keleti felén az egymással
1 MTA Társadalomtudományi Kutatóközpont Kisebbségkutató Intézete (Budapest).
2 Az ENSZ Közgyűlés 1992. december 18-i nyilatkozata a nemzeti vagy etnikai, vallási és nyelvi kisebbségekhez tartozó személyek jogairól. UN GA A/RES/47/135.
Szarka_12 aug 2013.indd 75
Szarka_12 aug 2013.indd 75 2013.08.12. 21:04:362013.08.12. 21:04:36
76
versengő állam- és nemzetépítési törekvések, újrafogalmazott nemzeti identitások komoly feszültségforrásokat takarnak.3
Sokan a nemzetközi jog fejlődésétől várták, hogy az államok hajlandóbbak legye-nek a kisebbségek tényleges jogegyenlőségélegye-nek megteremtésére. A politikai jellegű elkötelezettségek (jellemzően a nemzetközi soft -law normák formájában) azonban nem váltak az európai államok számára nemzetközi fórumok által szankcionálha-tó, hatékonyan ellenőrizhető normatív kisebbségvédelmi kötelezettséggé. Az 1990-es évek első felét jellemző „kodifi kációs lelk1990-esedés” is eltűnt, napjainkban inkább a meglévő nemzetközi normák alkalmazása van napirenden, nem új kisebbségvé-delmi eszközök kialakítása. A Nemzeti Kisebbségi Főbiztosnak ebben a tekintetben továbbra is különös szerepe van: rugalmas diplomáciai mandátumával nemcsak konfl iktusmegelőző feladata, közvetítői tevékenysége, hanem normaértelmező sze-repe is fontos. Ez a tanulmány a főbiztos intézményi helyét és a kisebbségi jogok ér-telmezésében betöltött változó szerepét kívánja áttekinteni.
Az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet
Az Európai Biztonsági és Együttműködési Értekezletet (EBEÉ)4 1972-es megalaku-lásakor, a hidegháború enyhülését jelezte, mivel ez a kezdeményezés lett a kommu-nista tömb és a Nyugat közötti párbeszéd első komoly intézményesített fóruma.
A Közép- és Kelet-Európában 1989–1990-ben bekövetkező politikai földcsu-szamlás, az államszocialista rezsimek összeomlása, majd különösen a Szovjetunió felbomlása, alapvetően változtatta meg az EBEÉ helyzetét is. Az 1990-es évekre meg-szűnt a ’Kelet’ és ’Nyugat’ közötti ideológiai szembenállás Európában, a nemzetközi együttműködés alapja – legalábbis elvben – a liberális demokrácia, a békés együtt-működés és az emberi jogok védelme iránti közös elkötelezettség lett.5 Az Értekezlet így egyre inkább az emberi jogok és a biztonságpolitikai viták fóruma lett és egyre komolyabb szerepet vállalt az EBEÉ-térségben a konfl iktuskezelésben és -megelő-zésben.6 Jól jelzi ezt az átalakulást, hogy 1992 júliusában az EBEÉ-tagállamok az
3 Egyebek között lásd Szarka László: Kisebbségi léthelyzetek, közösségi alternatívák. Az etnikai cso-portok helye a kelet-közép-európai nemzetállamokban. Budapest, Lucidus Kiadó, 2004.
4 1994-ben az EBEÉ budapesti csúcsértekezletén döntöttek a tagállamok vezetői az Értekezlet in-tézményesítéséről, amely azóta Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezetként (EBESZ) működik. CSCE Budapest Document 1994: Towards a Genuine Partnership in a New Era. (Az itt hivatkozott EBESZ-dokumentumok szövege megtalálható a szervezet honlapján: www.osce.
org.) Az alábbiakban, az egyszerűség kedvéért az EBESZ rövidítése az EBEÉ-re is vonatkozik!
5 Lásd pl. az 1990-es Párizsi Chartát egy új Európáért (Charter of Paris for a New Europe).
6 Ld. erről: Arie Bloed (szerk.): Th e Challenges of Change: the Helsinki Summit of the CSCE and its Aft ermath. Dordrecht, Kluwer, 1994.
Szarka_12 aug 2013.indd 76
Szarka_12 aug 2013.indd 76 2013.08.12. 21:04:362013.08.12. 21:04:36
77
ENSZ alapokmány VIII. fejezete értelmében vett regionális szervezetnek nyilvání-tották az Értekezletet,7 amely 1994-ben ténylegesen is szervezeti formát vett fel. Az 1990-es évek elején az emberi jogok védelmében is megerősödött az EBESZ szerep-vállalása, 1989-ben fogadták el a tagállamok az ún. bécsi mechanizmust.8 1992-ben hozták létre a varsói székhelyű Emberi Jogok és Demokratikus Intézmények Irodáját (Offi ce for Democratic Institutions and Human Rights). Az EBESZ biztonságpoli-tikai felelősségét pedig leginkább a helyi missziók létrehozása erősítette, jelenleg is tizenhét országban vállal szerepet a szervezet külön misszióval vagy kapcsolattartó irodával.9
Az EBESZ tevékenységében átfogó, tág megközelítést alkalmaz a biztonságpoli-tika és a nemzetközi együttműködés kérdéseiben, így polibiztonságpoli-tikai állásfoglalásaiban és politikai irányelvekben a demokrácia és az emberi jogok kérdéseivel is foglalkozik.
Az EBESZ-tagállamok egyetértenek abban, hogy ezek a kérdések mind a nemzetkö-zi érdeklődés és felelősség körébe tartoznak. Ugyan az EBESZ keretében megfogal-mazott politikai dokumentumoknak nincs kötelező erejük, a szervezet tagállamai általában politikai kötelezettségként ismerik el ezeket és így hivatkoznak rájuk. Az EBESZ elsősorban nem kényszerítő eszközökkel, hanem inkább a tagállamok közös politikai nyomásgyakorlásával tud fellépni. Ezt mutatja az EBESZ szervezeti felépí-tése is. A szervezet elnökségét a rotációs rendszer szerint elnöklő tagállam külügy-minisztere látja el (az elnökség évente változik) és az EBESZ különböző fórumai és intézményei általános közmegegyezés szerint is a bővebb értelemben vett biztonsági kérdések, akár kétoldalú problémák megvitatását szolgálják. A legfontosabb opera-tív szerv a nagyköveti szinten, bécsi székhellyel folyamatosan ülésező Állandó Kép-viselők Tanácsa.10 A tagállamok így a szervezet keretein belül is állandó kapcsolat-ban vannak egymással, a folyamatos párbeszéd és döntés-előkészítés biztosított. Az EBESZ hidegháborús öröksége azonban ma is felveti a szervezet életképességének és hatékonyságának problémáját. Az elmúlt húsz évben a biztonságpolitikai kérdések-ben a folyamatosan bővülő NATO, az emberi jogok terén az Európa Tanács, a
7 Ld. a második helsinki csúcstalálkozó (1992. július 10.) záródokumentumának 25. bekezdését.
8 Az EBESZ-dokumentumokban megjelenő ún. emberi dimenzió minden, az alapvető emberi jogokkal és szabadságokkal, emberi kapcsolatokkal, a demokratikus intézmények működésével és a demokráciával, joguralommal összefüggő kérdéseket magában foglalja. Az 1989. januári bécsi utótalálkozó legfontosabb eredménye az ún. emberi dimenzió mechanizmusmának elfo-gadása volt. A mechanizmus lehetővé tette, hogy a tagállamok két- és többoldalú kapcsolataik-ban folyamatosan napirendre tűzhessék az emberi jogokhoz kapcsolódó kérdéseket.
9 Ezekről részletesen lásd: Survey of OSCE Field Operations. 25 October 2012. SEC.
GAL/207/12.
10 A Miniszterek Tanácsa évente csak egyszer ül össze. Ld. erről bővebben: Arie Bloed: Th e OSCE Political Bodies and Th eir Role in Confl ict Prevention and Resolution. In: M. Bothe et al.
(szerk.): Th e OSCE in the Maintenance of Peace and Security: Confl ict Prevention, Crisis Ma-nagement, and Peaceful Settlement of Disputes. Th e Hague, Kluwer Law International, 1997.
Szarka_12 aug 2013.indd 77
Szarka_12 aug 2013.indd 77 2013.08.12. 21:04:362013.08.12. 21:04:36
78
nális stabilitás erősítésében pedig az EU sokkal meghatározóbb szerepet játszik. Az emberi jogok, a demokrácia értelmezésében és a nemzetközi konfl iktusok kezelés-ében az EBESZ 57 tagállama között igen nehézkes a hatékony fellépéshez szükséges konszenzus megteremtése.
A nemzeti kisebbségek védelme és az EBESZ
Az EBEÉ/EBESZ keretében már az 1975-ös Helsinki Záróokmányban felmerült a ki-sebbségvédelem kérdése.11 Ezt követően az 1990-es Párizsi Charta egy Új Európáért c. dokumentum, valamint az 1990-es koppenhágai találkozó dokumentuma foglal-kozott mélyebben a kisebbségek jogainak kérdésével. A kisebbségi jogok megfogal-mazására, különösen a bécsi utótalálkozót (1986–1989) követően, az EBESZ emberi dimenziót érintő dokumentumaiban került sor. A kisebbségi jogok meghatározásá-ban az 1990-es koppenhágai okmány ment a legmesszebb, a dokumentum IV. feje-zete részletesen foglalkozik a kisebbségek jogaival.12 Ugyan a koppenhágai okmány jogilag nem kötelező, de elfogadása idején ez volt az első komoly nemzetközi doku-mentum, amely a kisebbségek jogaival részletesebben foglalkozott, egyes szakértők egyenesen a „Kisebbségek európai chartájaként” aposztrofálták.13
Az EBESZ gyakran fogadott el kimondottan előremutató kisebbségvédelmi nor-mákat, amelyek később más nemzetközi szervezetek számára is például szolgáltak.
A koppenhágai dokumentum, akárcsak az 1991-ben elfogadott genfi szakértői jelen-tés kétségtelenül ihlető forrásként szolgált az Európa Tanács számára is a Regionális
11 A Záróokmány megfogalmazásában „azon részes államok, amelyek területén nemzeti kisebb-ségek élnek tiszteletben tartják az ilyen kisebbkisebb-ségekhez tartozó személyek jogát a törvény előtti egyenlőségre, lehetővé teszik számukra az emberi és alapvető szabadságjogok tényleges élveze-tét és eképpen megvédik jogos érdekeiket ezen a téren”. Helsinki Záróokmány, a „Részes Álla-mok közötti kapcsolatok vezérlő elveiről szóló nyilatkozat” VII. alapelve.
12 Document of the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE, 1990. június 29. 30–40. bek. A dokumentum egyebek mellett kimondja, hogy a nemzeti ki-sebbségekhez kapcsolódó kérdések csak demokratikus politikai keretek között és a jogállami-ság követelményének megfelelően kezelhetők, ezenfelül deklarálja a szabad identitásválasztás alapelvét, így azt, hogy senkinek nem származhat sem előnye, sem hátránya abból, hogy vala-mely nemzeti kisebbséghez tartozónak vallja magát. A koppenhágai dokumentum először szó-lítja fel az államokat arra, hogy folyamatosan külön intézkedéseket tegyenek annak érdekében, hogy a nemzeti kisebbségek tagjai a lakosság többi részével egyenlő helyzetbe kerüljenek (31.
bek.), amivel lényegében a pozitív diszkrimináció szükségét is elismeri, és részletesen taglalja a kisebbségek nyelvhasználati, oktatási és közéleti jogait is. A dokumentum utalt arra is, hogy amennyiben erre lehetőség van, a tagállamok autonóm, önkormányzati szervek létrehozásával is erősíthetik a kisebbségek védelmét (35. bek.).
13 Florence Benoit-Rohmer: Th e Minority Question in Europe: Towards a Coherent System of Pro-tection for National Minorities. Strasbourg, Council of Europe, 1996. 25.
Szarka_12 aug 2013.indd 78
Szarka_12 aug 2013.indd 78 2013.08.12. 21:04:362013.08.12. 21:04:36
79
vagy kisebbségi nyelvek európai chartája (1992) és a Nemzeti kisebbségek védelméről szóló keretegyezmény (1995) megszövegezésében.14
Mindazonáltal a kisebbségeket érintő ügyekben mégsem az emberi dimenzió-hoz kapcsolódó eljárások váltak a legfontosabb eszközzé az EBESZ keretében. Az 1990-es években az EBESZ hatékonyan próbált közvetítőként vagy független harma-dik félként fellépni számos olyan esetben, amikor a tagállamok között nemzetközi konfl iktus kirobbanása vagy az emberi jogok veszélybe kerülése fenyegetett.15 Ebbe a stratégiába illeszkedett a kisebbségi problémák megközelítése is.
A Nemzeti Kisebbségi Főbiztos
Ez a biztonságpolitikai hozzáállás különösen a nemzeti kisebbségeket érintő ké-nyes politikai kérdésekkel foglalkozó kisebbségi főbiztos esetében lett nyilvánvaló.
Az 1990-es években a jugoszláv és a kaukázusi etnikai konfl iktusok kezelésében az EBESZ látványosan kudarcot vallott. A tagállamok között, felismerve az államokon belüli nemzeti-etnikai konfl iktusok veszélyének súlyát, egy új intézmény felállításá-nak a kérdése is felmerült. A holland külügyminiszter, Hans van den Broek tett elő-ször javaslatot a Nemzeti Kisebbségi Főbiztos tisztségének létrehozására 1992-ben, a helsinki utótalálkozón. A tagállamok örömmel vették a kezdeményezést, hiszen reményt láttak arra, hogy a nemzeti kisebbségeket érintő nemzetközi konfl iktusokra egy rugalmas, egyszemélyi intézmény felállításával az EBESZ jobban fel tud készül-ni. Ennek különösen nagy súlya volt a boszniai háború kitörésének árnyékában.
Ugyanakkor a főbiztosi mandátum kialakítását komoly viták kísérték.16 Egyfelől a kisebbségi jogok körének meghatározásában semmilyen egyetértés nem alakult ki a tagállamok között, ezért óvakodtak attól, hogy pontosan behatárolható jogok szá-monkérésében bármilyen szerepe legyen a főbiztosnak. Másfelől pedig, mivel egyes tagállamok nem ismerik el, hogy területükön kisebbségek élnek, attól tartottak, hogy a főbiztosi intézmény létrehozása a kisebbségi különjogok iránti követeléseket is fel-erősítheti. További ellenvetések merültek fel a főbiztos konfl iktusmegoldó szerepével szemben azokban az államokban, ahol egyes csoportok erőszakos eszközöket is
beve-14 Report of the CSCE Meeting of Experts on National Minorities (Geneva, 19 July 1991). A jelentést 1991 szeptemberében a moszkvai értekezlet záródokumentumával fogadták el.
15 Lásd erről Diana Chigas (Elizabeth McClintock és Christophe Kamp közreműködésével): Pre-ventive Diplomacy and the Organization for Security and Cooperation in Europe: Creating In-centives for Dialogue and Cooperation. In: Abram Chayes – Antonia Handler Chayes (szerk.):
Preventing Confl ict in the Post-Communist World. Mobilizing International and Regional Orga-nizations. Washington D. C., Th e Brookings Institution, 1996. 25–97.
16 Erről lásd bővebben Rob Zaagman – Hanie Zaal: Th e CSCE High Commissioner on National Minorities: Prehistory and Negotiations. In: Th e Challenges of Change… (1994) i. m. 95–111.
Szarka_12 aug 2013.indd 79
Szarka_12 aug 2013.indd 79 2013.08.12. 21:04:362013.08.12. 21:04:36
80
tettek nemzeti követeléseik érdekében (így különösen Nagy-Britanniában az északír, vagy Spanyolországban a baszk szeparatisták). Ezek az országok semmiképp nem kí-vánták belső konfl iktusaikat nemzetközi szintre emelni. A főbiztosi mandátum kiala-kításánál végül igyekeztek mindezekre az aggodalmakra is tekintettel lenni.
Az új poszt jól illeszkedett az EBESZ új stratégiájába, amely az államokon belüli és nemzetközi konfl iktus-megelőzésre és -kezelésre helyezte a hangsúlyt. Logikusnak tűnt, hogy a nemzetközi közösség a diplomáciai eszközök intézményesítésével tud a legjobban fellépni a kisebbségeket is érintő kérdésekben.
Bár az EBESZ Nemzeti Kisebbségi Főbiztosának intézményét hangsúlyosan nem az emberi dimenzió, hanem a biztonságpolitika és a konfl iktus-megelőzés keretében hívták életre, a főbiztos munkája nagyban hozzájárult az EBESZ-dokumentumok kisebbségvédelmi rendelkezéseinek pontosabb értelmezéséhez és hatékonyabb al-kalmazásához is. Itt is fontos kiemelni, hogy a főbiztos intézménye és tevékenysége egyáltalán nem tekinthető klasszikus értelemben vett monitoring-eljárásnak, felada-ta ugyanis nem egy nemzetközi dokumentum alkalmazásának ellenőrzése, nem is a kisebbségek helyzetének általános felülvizsgálata, hanem egy olyan egyedülálló, különleges eljárás, amely kizárólag a konfl iktussal fenyegető, nemzeti kisebbségeket érintő ügyekre terjed ki.
Mivel a Nemzeti Kisebbségi Főbiztos közvetítő, feltáró tevékenységet végez és az intézményét alapvetően személyes fellépésére építették, a posztot betöltő személy egyénisége is meghatározó. A mandátum kialakításában oroszlánrészt vállaló Hol-landia javaslatára a tagállamok első alkalommal a veterán diplomatának számító korábbi holland külügyminisztert, Max van der Stoelt választották, akit hivatalosan 1992. december 15-i stockholmi ülésén nevezett ki három évre a tisztségre a Mi-niszteri Tanács. Van der Stoel 1995-ben újabb három évre kapott megbízást, amit – rendkívüli felhatalmazással – még egy évvel meghosszabbítottak, majd, miután 1999-ben sem sikerült a tagállamok képviselőinek utódjában megegyezniük, újabb fél évvel megtoldottak. Max van der Stoel végül 2001. június 30-án adta át tisztségét a svéd diplomatának, Rolf Ekeusnak, akit mandátuma lejárta után újabb három évre neveztek ki, akitől végül 2007 júliusában az egykori norvég külügyminiszter Knut Vollebaek vette át – és 2010-es újraválasztása óta is betölti – a főbiztosi hivatalt.
Természetesen a főbiztos mindig az éppen aktuális kihívásokra igyekszik választ adni, de a mandátum alapjait és értelmezésének kereteit Max van der Stoel alakította ki, amit utódai is meghatározónak tartottak.17
17 Van der Stoel tevékenységéről lásd bővebben: Walter Kemp: Quiet Diplomacy in Action: Th e OSCE High Commissioner on National Minorities (Th e Hague, Kluwer Law International, 2001) és a Max van der Stoel-díjról: http://www.osce.org/hcnm/29652.html (2013-02-09) Az intéz-mény profi lját meghatározó személyiségét emelte ki a Főbiztos intézintéz-ményének 20 éves fennál-lást ünneplő konferencián Lamberto Zannier EBESZ főtitkár is beszédében. http://www.osce.
org/sg/100053 (2013-03-20)
Szarka_12 aug 2013.indd 80
Szarka_12 aug 2013.indd 80 2013.08.12. 21:04:362013.08.12. 21:04:36
81
A főbiztosi mandátum a Helsinki Okmány alapján
Az EBESZ kisebbségi főbiztosának posztját az 1992-es helsinki utótalálkozó A vál-tozás kihívásai c. dokumentumában hozták létre. A főbiztos a tagállamoktól függet-len személyként, az EBESZ nagyköveti szintű Állandó Tanácsa (korábban Vezető Tisztviselők Bizottsága) védnöksége alatt működik, személyét a Miniszteri Tanács nevezi ki konszenzusos alapon, három éves, többször is meghosszabbítható mandá-tummal.18
A főbiztos hatáskörét csak a konfl iktusveszéllyel fenyegető helyzetekben gyako-rolhatja. „A Főbiztos a lehető leghamarabb ’gyors riasztást’ [early warning] ad és ha szükséges, ’sürgős intézkedést’ [early action] kezdeményez, amennyiben a nemzeti kisebbségek problémáihoz kapcsolódó feszültségek még nem haladták túl a ’gyors riasztás’ stádiumát, de amennyiben a Főbiztos megítélése szerint alkalmasak arra, hogy az EBEÉ övezetébe eső konfl iktussá fajuljanak, fenyegetve a békét, a stabili-tást vagy a részt vevő államok közötti kapcsolatokat és amelyek igénylik az EBEÉ Miniszteri Tanácsa vagy a Vezető Tisztviselők Bizottsága [ma: Állandó Képviselők Tanácsa – VB] fi gyelmét és fellépését.”19 Ennek keretében, kapcsolatokat tarthat fenn az adott ország kormányával éppúgy, mint a kisebbségek képviselőivel, vagy egyéb civil, nem kormányzati szervezetekkel. A főbiztos mandátumának fontos eleme, hogy az érintett ország területén is szabadon tájékozódhat és az eddigi gyakorlat azt mutatja, hogy a főbiztos ezzel a lehetősséggel szinte minden esetben élt is. A főbiztos feladata, hogy a konfl iktussal fenyegető helyzetek kialakulását igyekezzen megaka-dályozni és segítse a feleket a megoldás keresésében mindenképp a békés eszközök felé visszaterelni. Ennek érdekében a főbiztos ajánlásokat tesz az érintett országok kormányainak, illetve általános témákban jelentéseket készít.
A mandátumban természetesen bizonyos korlátozások is megjelennek: így a fő-biztos nem járhat el olyan ügyekben, amelyek az állampolgársága vagy lakóhelye szerinti országot, vagy azt a nemzeti kisebbséget érintik, amelyhez esetleg a főbiz-tos tartozik. A legfonfőbiz-tosabb korlátozás azonban, hogy egyáltalán nem foglalkozhat olyan kisebbségi ügyekkel, amelyek terrorcselekményekkel járnak. Emellett egyéni panaszok vagy ügyek kivizsgálása céljából sem léphet fel.20
A főbiztos mandátuma ugyan tágabb területi korlátozásokat nem tartalmaz, a gya-korlat mégis azt erősítette meg, hogy a főbiztos kizárólag Közép- és Kelet-Európa területén gyakorolja a ráruházott hatásköröket.21 Ez azt is jelenti, hogy általában az EU-tagállamokban felmerülő konfl iktus-veszélyeket kerüli a főbiztos. Az EU keleti
18 Helsinki Dokumentum, II. fejezet.
19 Főbiztosi alapítóokmány, 3. cikk.
20 Uo. 5. bek. 1993-ban ez az eset állt fenn pl. a baszk, a korzikai és akkor még az északír kisebbsé-gek esetében.
21 Vö.: Kovács Péter: Nemzetközi jog és kisebbségvédelem. Budapest, Osiris, 1996. 121.
Szarka_12 aug 2013.indd 81
Szarka_12 aug 2013.indd 81 2013.08.12. 21:04:362013.08.12. 21:04:36
82
bővítésével együtt érzékelhető egy ilyen elmozdulás. Például, amíg az 1990-es évek-ben a főbiztos kifejezetten aktív volt a magyar kisebbségeket érintő szlovák–magyar, román–magyar vitákban vagy a balti oroszok állampolgárságának ügyében, addig a 2004-es és 2007-es EU-bővítések után az új EU-tagállamokat érintő fellépése na-gyon kivételesnek tekinthető.22
A főbiztos mandátumának másik fontos kérdése a hatáskörébe tartozó kisebb-ségek meghatározása. Az EBESZ-dokumentumok általános szóhasználatával össz-hangban, a főbiztos mandátuma, amint azt elnevezése is mutatja, a „nemzeti ki-sebbségekre” terjed ki. Ez azonban nem jelenti hatáskörének korlátozását a pusztán nemzeti identitásuk alapján meghatározható kisebbségekre. Az EBESZ gyakorlatá-ban a nemzeti kisebbség fogalma kiterjed más identitáselemekre is, így az etnikai, vallási, kulturális vagy nyelvi kisebbségekre is. Ez a főbiztos számára is lehetővé teszi, hogy ne pusztán a nemzeti identitáshoz (így pl. az önrendelkezési jog követeléséhez) köthető kisebbségeket érintő ügyekben lépjen fel. Ahogy a konfl iktus-megelőzést is tágan értelmezi, úgy a „nemzeti kisebbség” fogalmát is, ezt mutatja például a romák helyzetével foglalkozó több ajánlása is.23 Arra is volt példa, hogy a főbiztos az állam-polgársággal nem rendelkező személyek jogi státusa ügyében is a kisebbségeket érin-tő konfl iktuskezelés keretében lépett fel például Észtország és Lettország esetében.24 De az „új kisebbségek” – a bevándorlók helyzetével általában nem foglalkozik.
A főbiztosi mandátum kialakításakor a tagállamok arra törekedtek, hogy egy olyan intézményt hozzanak létre, amely hatékonyan és rugalmasan tud fellépni, ugyanak-kor hatásköre nem lép túl a fi gyelemfelkeltésen és a konfl iktus-megelőzésen, így el akarták kerülni, hogy egyfajta európai ’kisebbségi szószóló’ szerepét vállalja fel. Nem véletlen, hogy angol elnevezése markánsan tükrözi ezt a különbséget (High Com-missioner on National Minorities, és nem „for”). Ennek megfelelően a főbiztos széles körű jogosítványokat kapott a független tájékozódás és a közvetlen kapcsolatfelvétel terén, míg – egyfajta biztosítékként – a tagállamokkal szemben egyedül semmilyen közvetlen intézkedésre nem jogosult.
Ami a főbiztos tényleges tevékenységét illeti, sem az 1992-es Helsinki Dokumen-tum, sem egyéb EBESZ-dokumentumok nem határozzák meg, mit is takar a „gyors riasztás” és a „sürgős intézkedés” közötti különbség.25 A főbiztos maga mindezt úgy
22 Ilyen ritka kivétel volt éldául a 2009-es szlovák államnyelvtörvény elfogadása után kialakult helyzet.
23 Lásd pl. Jelentés a romák és szintik helyzetéről az EBESZ térségében, 2000. március 10. Magya-rul szemelvények in: Majtényi Balázs – Vizi Balázs (szerk.): Európa kisebbsége – a roma kisebb-ség a nemzetközi dokumentumokban. Budapest, Gondolat Kiadó, 2005. 204.; Vizi Balázs: A világ vigyázó tekintete… – megfi gyelő és ellenőrző mechanizmusok a nemzetközi kisebbségvéde-lemben: a cigányság helyzete. In: Majtényi Balázs (szerk.): Merre visz az út? A romák politikai és emberi jogai a változó világban. Budapest, Lucidus Kiadó, 2003. 63–70.
24 Vö.: http://www.osce.org/hcnm/reports (2013-05-03)
25 A gyakorlat és a Helsinki Dokumentumban foglaltak alapján azt lehet mondani, hogy a „gyors
Szarka_12 aug 2013.indd 82
Szarka_12 aug 2013.indd 82 2013.08.12. 21:04:362013.08.12. 21:04:36
83
fogalmazta meg, hogy kétrétű feladatról van szó: „először is meg kell próbálni a ki-sebbségi ügyeket érintő feszültségeket keretek közé szorítani és lecsillapítani, má-sodszor pedig, riasztani kell az EBESZ-t minden esetben, amikor ezek a feszültségek azzal fenyegetnek, hogy olyan szintet érhetnek el, amelyet a rendelkezésemre álló eszközökkel már nem lennék képes keretek között tartani”.26
A főbiztos tevékenységének leglényegibb korlátja, hogy kizárólag olyan esetek-ben léphet fel, amelyek még nem érték el az államközi konfl iktus szintjét. A man-dátum leírásából azonnal kiderül, hogy a főbiztos tevékenysége lényegében a sza-bad mozgásra és diplomáciai közvetítésre, a független fellépésre és bizalmas kap-csolatok kialakítására épül. Ez mindenképp újdonságot jelentett az EBESZ koráb-bi tevékenységéhez képest és a kisebbségekkel foglalkozó nemzetközi intézmények eszközrendszeréhez képest is, mert 1992-ben példa nélküli volt, hogy egyetlen sze-mélyt olyan kényes területen, mint a nemzeti kisebbségeket érintő ügyek, ilyen nagy szabadsággal ruházzanak fel. Tény, hogy a főbiztos csak közvetítő szerepet vállalhat, a tagállamokkal szemben önálló intézkedésre vagy a kisebbségi jogok ellenőrzésé-re semmilyen felhatalmazása nincsen, mégis a független közvetítő szeellenőrzésé-repe jelentős mozgásteret ad számára.
Az is világosan látszik a Helsinki Dokumentum alapján, hogy a tagállamok dip-lomáciai feladatot szántak a főbiztosnak és nem tekintették „kisebbségi jogvédő”
intézménynek. Sem a nemzetközi normák fejlesztéséről, sem ezek értelmezéséről nem szól a főbiztosi mandátum. A hitelesség és a pártatlanság igénye a főbiztossal szemben azonban felveti, hogy valamilyen objektív mércét is fel kell állítania te-vékenységében, amelyre munkáját alapozhatja. A nemzetközi jogban a kisebbségi jogok adhatnak ilyen mércét, ám ezek megfogalmazása és értelmezése korántsem tekinthető minden szereplő számára egyértelműnek.
A kisebbségi főbiztos saját mandátum-értelmezése
Bár a Helsinki Okmány sok tekintetben pontosan írja körül a főbiztos feladatait, egyes kérdésekben mégis nagy teret ad, hogy a főbiztos saját szerepfelfogása érvényesül-jön. Walter Kemp, az első főbiztos, Max van der Stoel közeli munkatársa, a főbiztos tevékenységét elemző könyvében ezt így fogalmazta meg: Van der Stoel „nem egy
riasztás” és a „sürgős intézkedés” között nincs feltétlen időrendi sorrend (nem szükségszerű, hogy egyik a másikat megelőzze), és tulajdonképpen mindkét tevékenység az információgyűj-tésre és a kapcsolatfelvétel különböző formáira épül. Martin Maria Amor Estébanez: Minority Protection and the OSCE. In: Peter Cumper – Steven Wheatley (szerk.): Minority Rights in the
’New’ Europe. Th e Hague, Martinus Nijhoff , 1999. 35–36.
26 Max van der Stoel: Preventing Confl ict and Building Peace: a Challenge for the CSCE. NATO Review No. 4 (42), 1994. 11.
Szarka_12 aug 2013.indd 83
Szarka_12 aug 2013.indd 83 2013.08.12. 21:04:362013.08.12. 21:04:36
84
’nagy eszmével’ látott munkájához, hozzáállását kezdetektől fogva néhány jellemző vonás alakította ki: a függetlenség, az együttműködés, a pártatlanság, a fokozatos-ság, a kitartás, a bizalmasfokozatos-ság, a bizalom és a hitelesség. Szerepét politikai eszköznek tekintette, amely a nemzetközi standardokra (beleértve a jogi dokumentumokat), különösen az emberi jogokat érintőekre épül.”27
A hivatalát elfogadó beszédében maga Van der Stoel is azt hangsúlyozta, hogy
„a megelőző diplomácia új elemet ad a klasszikus diplomáciai módszerekhez; új le-hetőségeket nyit a kreativitásnak és a képzelőerőnek, ám másfelől, mivel viszonylag kevés tapasztalat van ezen a téren, a csapdák elkerüléséhez óvatosságra is szükség van. […] Elsőként ezen az újonnan létrehozott poszton, nem lesz alkalmam elődeim tapasztalataiból tanulni. Sok tekintetben nekem kell egy járatlan, sokszor csuszam-lós utat feltérképeznem.”28
Tulajdonképpen a főbiztos feladata, hogy pártatlan harmadik félként közelítsen a nemzeti kisebbségeket is érintő kényes politikai kérdésekhez. Ennek fényében nagy jelentősége van annak, hogy az érintett országok számára ajánlásokat fogalmaz meg, amely sok esetben konkrét jogalkotási kérdéseket is felvet. Egyértelmű, hogy a főbiztos tevékenysége alapvetően bizalmas jellegű, úgy kell az érintett kormányok-kal és kisebbségek képviselőivel tárgyalnia, hogy a szembenálló felek számára vé-gig egyformán hiteles és elfogadható maradjon. Ehhez igazodik, hogy a tagállamok kormányainak semmilyen tájékoztatási privilégiuma nincsen: a főbiztos szabadon, bárhonnan informálódhat és a kormány álláspontja vagy tájékoztatása csak egy a többi információforrás között. A kisebbségekhez tartozó személyek és szerveze-tek csakúgy, mint a civil szervezeszerveze-tek, politikai pártok így közvetlenül kapcsolatba léphetnek a főbiztossal, ami őt is segíti, hogy a helyzetről és minden érintett fél állás-pontjáról naprakész információi legyenek.29 Az évek során a főbiztos egyre jobban támaszkodott a civil társadalomból érkező információkra.30
Természetesen az információ gyűjtése és elemzése meghatározó abban is, hogy mikor találja a főbiztos indokoltnak saját fellépését. Alapvetően Van der Stoel, Ekeus és Vollebaek is közbelépése legfontosabb kritériumának a nemzetközi feszültségek lehetőségét tartotta. A beszerzett információkat is erre tekintettel elemzik, nem el-sősorban a kisebbségeket érintő problémák az érdekesek a főbiztos számára, hanem az, hogy milyen esélye van egy nemzetközi konfl iktus kialakulásának.
27 Walter Kemp (szerk.): Quiet Diplomacy in Action: the OSCE High Commissioner on National Minorities. Th e Hague, Kluwer Law International, 2001. 21.
28 Max van der Stoel: Peace and Stability through Human and Minority Rights. Baden-Baden, No-mos, 1999. 31. Acceptance Speech to the Stockholm Meeting of the Council of Ministers of Foreign Aff airs of the CSCE, 15 December 1992, Stockholm.
29 Ld. a mandátum 23. és 25. bekezdését.
30 Charlotte Altenhoener – Francesco Palermo: Civil Society Contributions to the Work of the OSCE High Commissioner on National Minorities. International Journal on Minority and Group Rights No. 18, 2011. 201–218.
Szarka_12 aug 2013.indd 84
Szarka_12 aug 2013.indd 84 2013.08.12. 21:04:362013.08.12. 21:04:36