7. A nemzetiségek parlamenti képviseletének kérdése a választójog egyenlőségének
7.2. A magyar szabályozással összefüggésben felmerülő szabályozási és alkotmányossági
7.2.1. A választójog tartalmi egyenlőségének vizsgálata a nemzetiségi választópolgárok
A fentiek alapján a Vjt. által kialakított rendszer két oldalról megközelítve is felveti a választójog egyenlősége elvének lehetséges sérelmét. Egyfelől vizsgálni kell a választójog egyenlőségének tartalmi oldalát, azaz a szavazatok egyenlő súlyának a követelményét. A nemzetiségi listák szabályozásával összefüggésben a hazai jogalkotó ugyanis – a nemzetközi iránymutatásokkal összhangban – egy pozitív diszkriminációs szabályt hozott létre, amely alapján a nemzetiségi képviselő mandátumszerzéséhez kevesebb szavazat szükséges, mint egy pártlistáról bejutó képviselő esetében. Ezért a Vjt. jelenlegi megoldása látszólag sérti a
416 Uo. 423.
417 Mellette érvel többek között: SZIGETI Péter: A magyar választási rendszer átalakítása – összehasonlító perspektívában, Jogtudományi Közlöny 2014/2. szám, 89. Álláspontja szerint a Vjt. rendszerét afféle maradványprobléma megoldásának tekinthetjük, amely tulajdonképpen pótolja a törvényhozó alkotmányos mulasztását megállapító ősrégi, 35/1992. (VI. 10.) AB-határozatot.
418 SZIGETI 2014. i. m. 89.
419 Fontos hangsúlyozni, hogy minden választópolgár csak egy nemzetiség tagjaként szerepelhet a központi névjegyzékben, többes kötődés feltüntetésére nincs lehetőség. Így ha egy, már valamely nemzetiség tagjaként nyilvántartott választópolgár más nemzetiséghez tatozását is feljegyzésre kéri, azt a kérelmet a Ve. 86. §-a alapján el kell utasítani. CSERNY –PÉTERI i. m. 224-225.
109
választójog egyenlőségének elvét420, mivel a nemzetiségi választópolgárok szavazata ránézésre nagyobb súllyal esik számításba a listás mandátum tekintetében. A kedvezményes mandátumszerzés lehetősége által ugyanis az országos pártlistákról való mandátumszerzéshez szükséges szavazatszám töredékének megszerzésével már teljes jogú képviselővé válhat, az országos nemzetiségi önkormányzat által állított nemzetiségi listavezetője. Így pedig minden kétséget kizáróan jelentősebb súllyal esik latba egy nemzetiségi választópolgár szavazata, mint egy nem nemzetiségű társáé.421 Amennyiben azonban figyelembe vesszük a nemzetközi egyezmények ajánlásait, így különösen a Lundi Ajánlásokban megfogalmazottakat, akkor láthatjuk, hogy a nemzetiségek számára kifejezetten lehetőséget kell biztosítani a kedvezményes mandátumszerzésre, azaz megengedettnek kell tekinteni az irányukba létrejövő pozitív diszkriminációs szabályozást. Emellett figyelembe kell venni azt is, hogy valójában éppen a kitűzött cél, azaz az alkotmányos értékek megvalósítása érdekében szükséges, hogy a többség önkorlátozásával, konszenzus alapján szülessenek meg az általános elvektől eltérő szabályok.422 SZENTE Zoltán szerint azonban e képviselet nehezen egyeztethető össze az általános választójog elvével, s kérdéses az is, hogy az vajon a pozitív megkülönböztetés megfelelő és szükséges formája-e az elérendő célnak. SZENTE szerint – hasonlóan JAKAB
András álláspontjához – vitatható ugyanis, hogy miért épp a nemzetiség vagy az etnikum az a kisebbségi ismérv, amely önálló törvényhozási képviseletet nyerhet.423 Ezért álláspontja szerint a régi demokráciákban, ha van is ilyen irányú szándék, a kisebbség parlamenti képviseletét a pártlistákon keresztül kell biztosítani.424 Mindezen gondolatok ellenére, a nemzetközi sztenderdek alapján a választójog egyenlőségétől való ilyen eltérést szükségesnek és arányosnak, azaz végső soron elfogadhatónak kell tekintetünk. A mandátum szerzés megkönnyítése ugyanis a nemzetközi ajánlások alapján egyértelműen legitim célnak
420 Az Alkotmánybíróság (korábban már ismertetett) 809/B/1998. AB határozata szerint ugyanis, a választójog egyenlőségének alkotmányos elve két követelményt támaszt a választási törvény megalkotójával szemben:
egyrészt a választójog a választópolgárok szempontjából azonos értékű legyen, másrészt a szavazatoknak lehetőleg azonos súlyúaknak kell lenniük egy-egy képviselő megválasztásánál. A választójog egyenlősége ugyanakkor nem jelenti és nem is jelentheti a választáson kifejezett politikai akaratok csorbítatlanul egyenlő érvényesülését. Az Alkotmánybíróság 3/1991. (II. 7.) AB határozata szerint ugyanis az állampolgári politikai akarat képviselők útján való, azaz közvetett érvényesülése természetszerűleg aránytalanságot eredményez.
421 Természetesen azzal együtt, hogy ez az állítás csak akkor tekinthető maradéktalanul igaznak, ha az adott nemzetiségi lista eléri a kedvezményes mandátum megszerzéséhez szükséges szavazatszámot. Ellenkező esetben ugyanis a nemzetiségi választópolgár által leadott szavazat elveszik.
422 DEZSŐ 1998. i. m. 183.
Fontos továbbá megjegyezni, hogy az Alkotmánybíróság a 1040/B/1999. AB határozatában – a nemzetiségek államalkotó tényezőként való elismeréséből levezetve – megállapította, hogy „az Országgyűlés megteheti, hogy a nemzeti és etnikai pártokra az általánostól eltérő – kedvezőbb – szabályokat alkosson a parlamenti küszöb vonatkozásában”. Az Alkotmánybíróság 35/1992. (VI.10.) AB határozatban azt is megállapította: „a képviselet szükséges feltétele annak, hogy a nemzeti és etnikai kisebbségek államalkotó tényezői szerepüket betölthessék”.
423 SZENTE 2010. i. m. 96.
424 Uo.
110
tekinthető, különösen azon országokban (mint pl. hazánkban is), ahol a nemzetiségek sokszínűsége mindig is meghatározó volt, és ahol alkotmányos alapjai vannak a nemzetiségek államalkotó jellegének. Ezen legitim céllal összhangban pedig egyértelműen szükségesnek mutatkozik a kedvezményes szabályozás kialakítása, hiszen – ahogyan azt a későbbiekben is láthatjuk – a magyarországi nemzetiségek létszáma indokolja a mandátumszerzéshez szükséges szavazatszám kedvezményes meghatározását. Az arányosság kérdése tekintetében pedig szem előtt kell tartani, hogy az országos nemzetiségi önkormányzatok csak egy mandátumot szerezhetnek kedvezményes szabályok szerint, afelett csak az országos listákkal versengve nyerhetnek mandátumot. A fentieken túl a kedvezményes mandátumszerzés és a választójog egyenlőségének elve közötti összefüggés szempontjából érdemes megvizsgálni azt is, hogy hogyan alakul a nemzetiségek összlétszáma, és hogyan változott a 2014-es és 2018-as országgyűlési választásokon a nemzetiségi mandátum megszerzéséhez szükséges szavazatszám. Ezen adatok ugyanis az arányosság vizsgálata vonatkozásában szemléletes adatokat tárhatnak elénk.
Elsőként vizsgáljuk meg, hogy hogyan alakul a Magyarországon elismert 13 nemzetiség összlétszáma. A disszertáció elkészítésének időpontjában rendelkezésre álló legfrissebb hiteles adatnak a 2011-es népszámlálás adatai tekinthetőek. E szerint hét nemzetiség teljes létszáma még a 8000 főt sem éri el.
Roma
(Cigány) Német Szlovák Horvát Román Ruszin Lengyel
Fő 315 853 185 696 35 208 26 774 35 641 3 882 7 001
Szerb Örmény Görög Bolgár Ukrán Szlovén Összesen
Fő 10 038 3 571 4 642 6 272 7 396 2 820 644 524
1. táblázat
A 2011-es népszámlás adatai alapján425
A fenti létszámok természetesen önmagukban még nem alkalmasak érdemi következtetések levonására, ezért ezeket az adatokat össze kell vetni a nemzetiségeknek az egyes választásokon való aktivitásával. E tekintetben két indikátort érdemes megvizsgálni: egyfelől a 2010-es és a 2014-es nemzetiségi önkormányzati választásokon résztvevő nemzetiségek létszámát, másfelől pedig a 2014-es és a 2018-as parlamenti választásokon magukat nemzetiségiként regisztráló választópolgárok számát.
425 http://www.ksh.hu/nepszamlalas/tablak_demografia
111
A 2010-es és a 2014-es nemzetiségi önkormányzati választásokon résztvevő nemzetiségi választópolgárok száma az alábbiak szerint alakult:
Roma
(Cigány) Német Szlovák Horvát Román Ruszin Lengyel
Fő 133 492 46 629 12 282 11 571 5 277 4 228 3 052
Szerb Örmény Görög Bolgár Ukrán Szlovén Összesen
Fő 2 432 2 357 2 267 2 088 1 338 1 025 228 038
2. táblázat
A 2010-es kisebbségi önkormányzati választásokon
országosan a kisebbségi névjegyzékbe felvett választópolgárok aránya426
Roma
(Cigány) Német Szlovák Horvát Román Ruszin Lengyel
Fő 157 902 40 906 12 211 10 637 5 088 3 107 2 246
Szerb Örmény Görög Bolgár Ukrán Szlovén Összesen
Fő 1 689 2 399 1 744 1 355 1 012 692 240 988
3. táblázat
A 2014-es nemzetiségi önkormányzati választásokon
országosan a nemzetiségi névjegyzékbe felvett választópolgárok aránya427
A fenti adatok alapján jól látható, hogy az országos nemzetiségi önkormányzati választásokon a nemzetiségek jelentős (mindegyik nemzetiség esetében több mint 50 %-os) arányban vettek részt a nemzetiségi önkormányzati választásokon.
Ezzel szemben a 2014-es és a 2018-as országgyűlési választásokon a nemzetiségi névjegyzékbe regisztrált választópolgárok száma a névjegyzék lezárásának időpontjában (azaz a szavazást megelőző 2. napon428) az alábbiak szerint alakult (zárójelben a szavazáson ténylegesen megjelentek száma szerepel):
426 http://www.valasztasirendszer.hu/?p=1940340
427 http://www.valasztas.hu/dyn/onk14/szavossz/hu/orsznemz.html
428 A regisztráció részletes időrendi alakulását és tendenciáit lásd később.
112
országosan a nemzetiségi névjegyzékbe felvettek választópolgárok aránya429
Roma
országosan a nemzetiségi névjegyzékbe felvettek választópolgárok aránya430
Mind a 2014-es, mind pedig a 2018-as adatok alapján látható, hogy az országgyűlési választásokra jóval kevesebb választópolgár vetette fel magát nemzetiségiként a névjegyzékbe, mint a nemzetiségi önkormányzati választásokon.431 A fenti adatok elemzéséhez azonban érdemes még egy adatot rögzíteni, ez pedig a 2014-es és a 2018-as parlamenti választásokon a kedvezményes mandátum megszerzéséhez szükséges szavazat száma. Ez a 2014-es országgyűlési képviselők választásán 22 022 db szavazat, a 2018-as parlamenti választásokon pedig (a magasabb részvételi arány miatt) 23 831 db szavazat volt.
A fentiek alapján jól látható, hogy nyolc nemzetiségnek a 2011-es népszámlálási adatok alapján a teljes összlétszáma sem éri el a kedvezményes mandátum megszerzéséhez szükséges számot, így az ő esetükben akkor sem lenne ezen határ elérhető, ha az összes, az adott
431 Ez egyértelműen összefüggésben áll azzal, hogy a nemzetiségi választópolgárok országos pártlistákra nem voksolhatnak. Ennek elemzésére a későbbiekben még visszatérek.
113
nemzetiséghez tartozó választópolgár, a nemzetiségi névjegyzékbe vetette volna fel magát. A szlovák és a horvát nemzetiség esetében is csak egy nagyon jelentős (már-már extrém) mértékű aktivitás esetében lenne elérhető ezen arányszám. Megállapítható tehát, hogy mindössze a roma és a német nemzetiségnek van valós esélye a kedvezményes kvóta elérésére, amely 2014-ben (az alacsony regisztrációs hajlandóság miatt) egyiküknek sem, 2018-ban pedig csupán a német nemzetiségnek sikerült.432
A kedvezményes kvóta szerzés miatt felmerült egyenlőség sérelem szükségességi-arányossági vizsgálata során tehát az arányosság igazolása tekintetében még erőteljesebb érvek szólnak amellett, hogy a kedvezményes mandátumszerzés lehetősége nem sérti aránytalan mértékben a választójog egyenlőségét, ugyanis a tényleges mandátumszerzésre csak igen jelentős aktivitás mellett kerülhetne sor, amely azonban sem 2014-ben, sem pedig 2018-ban (kivéve a német nemzetiséget) nem volt tapasztalható.
Jelen pontban vizsgált tartalmi egyenlőség kérdése indokolja a nemzetiségek parlamenti képviseletének biztosítása kapcsán annak bevezetése szükségességének továbbgondolását is.
A kedvezményes mandátum megszerzéséhez szükséges szavazatszámok alakulása, és a nemzetiségek összlétszáma alapján ugyanis joggal tehetjük fel a kérdést, hogy a jogalkotónak vajon valóban szándékában állt-e biztosítani a nemzetiségek valós parlamenti képviseltét, vagy csupán egy gesztus értékű, de a valóságban nem érvényesülő szabályt vezetett be. A fentiek alapján hajlanunk kell afelé, hogy a jogalkotónak csupán az utóbbi volt a célja.433 Amennyiben viszont ezt a feltevést elfogadjuk, érdemes továbbgondolni a képviselet megvalósulásának egyéb módjait is.434
432 Az egyes nemzetiségek létszáma közötti jelentős különbség, a Vjt. által kialakított rendszer vizsgálata tekintetében még egy további szempont mérlegelését is megkívánja: a nemzetiségek egymáshoz viszonyított egyenlőségét. Az egyes nemzetiségek ugyanis létszámuk tekintetében nem tudnak jelentős bővülést elérni (a fiktív identitások létrehozásán kívül), így a jelenlegi rendszerben a kis létszámú nemzetiségeknek elve kizárt a tényleges mandátumszerzés lehetősége, amely a nagyobb létszámú közösségeknek is csak igen jelentős erőfeszítések árán lehetséges. Így viszont a tartalmi egyenlőtlenség nemcsak a nemzetiségi és nem nemzetiségi választópolgárok, hanem az egyes, különböző nemzetiségekhez tartozó választópolgárok között is felmerülhet.
Erre azonban a jogalkotó nem tud választ adni, mivel az egyes nemzetiségekre, különböző mandátumszerzési szabályokat nem hozhat létre, tekintettel arra, hogy az összességében diszkriminatív rendszer létrehozását eredményezné.
433 Ha elfogadjuk ezen hipotézist, akkor különösen érdekes megjegyezni, hogy a Ve. a 147/A. §-ában, a politikai reklámok kampányidőszakban történő közzétehetőségének szabályozása során, úgy rendelkezik, hogy az egyes médiákban a pártlistát állító jelölő szervezetek politikai reklámjainak közzétételére rendelkezésre álló időtartam négyszázhetven perc, a nemzetiségi listát állító jelölő szervezetek politikai reklámjainak közzétételére rendelkezésre álló időtartam százharminc perc. Ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy a tizenhárom nemzetiségi önkormányzatnak, amennyiben országos nemzetiségi listát állít, fejenként tíz perc reklámidő jut, ezzel szemben a politikai pártoknak, azok számának korlátlansága miatt arányaiban nem sokkal több (vagy akár kevesebb is).
Így a nemzetiségi listák kis relevanciája ellenére, relatív jelentős reklámidőt kapnak.
434 Erről bővebben lásd az értekezés 7.3. alpontját.
114
7.2.2. A választójog formai egyenlőségének vizsgálata a nemzetiségi választópolgárok