A RÉGIÓÉPÍTÉS DILEMMÁI KELET-KÖZÉP-EURÓPÁBAN
2. A területi közigazgatás formai változása
Az I. világháború után létrejött kelet-közép-európai új nemzetállamok a majdani területi fejlődés szempontjából - általános elmaradottságuk mellett - két nehéz
séggel találták magukat szemben. Az egyik megoldandó kérdés az volt, hogy a korábban más-más nemzeti gazdasági terekben fejlődött új országrészeket mi
ként lehet egységes szerkezetté formálni, infrastrukturális rendszereiket össze
kötni. A másik kérdés a központi államhatalom új területi-szervezeti rendszeré
nek a megteremtése volt. Az erősen központosított államhatalmak részben a korábbi közigazgatás alapjaira építve hozták létre területi szerveiket. Az új ál
lamterület egységének megteremtését szolgáló feladatok megoldását a kevés számú közigazgatási egység szolgálta a leghatékonyabban. A II. világháború után a szovjet típusú területi közigazgatás másfajta hatalmi szempontok figye
lembevételével szerveződött meg. A kommunista hatalmak, politikai érdekeik
nek megfelelően, több alkalommal is jelentősen átalakítottá az országok területi közigazgatását, hol kisebb, hol nagyobb területi egységeket szerveztek. Ma
gyarország tekinthető kivételnek, a 2 0. században - néhány kis népességszámú megye összevonását nem számítva - az országban a szubnacionális egységek száma nem változott (7. táblázat).
Kelet-Közép-Európában a regionális fejlődés hajdani meghatározó szerve
zeti formája a hierarchikus tervezési apparátus - csúcsán a valamennyi ország
ban nagy hatalommal rendelkező központi tervhivatal - volt. A központi nagy beruházásokon és az állami szociális politikán nyugvó regionális fejlesztések nem igényeltek sokszereplős, horizontális együttműködésben tevékenykedő intézményrendszert. Az állami redisztribúció érdekeit, a központi akaratot a vertikálisan alárendelt szervezetek érvényesítették a leghatékonyabban. Ez az államszervezési logika határozta meg a területi-közigazgatási beosztást is.
75
7. táblázat
A területi-közigazgatási egységek számának változása a kelet-közép-európai országokban
Bulgária 9 13 28 28 9 281999
Csehország 2 13 8 8 8 142001
Magyarország 25 20 20 20 20 20
Lengyelország 14 22 22 49 49 161999
Románia 9 18 18 40 41 42
Szlovákia 2 6 4 4 4 g l 9 9 6
Forrás: A szerző szerkesztése.
Bár formailag és a működési alapelvek egy részét tekintve a szocialista köz- igazgatás nemigen különbözött a fejlett demokráciák közigazgatásától, a domi
náns szervezési elv, az úgynevezett „demokratikus centralizmus” és a kommu
nista párt mindenhatósága ennek ellenére különös közigazgatási működést eredményezett. A hatalom helyi szervei lényegében - különösen az extenzív iparosítás és településfejlesztés első három évtizedében - a központi akarat kí
méletlen megvalósítói voltak, figyelmen kívül hagyván a fejlesztések bármiféle területi adottságait. Ahogy a diktatúrák néhány országban. Lengyelországban és Magyarországon puhábbá váltak, a helyi kezdeményezések egyre nagyobb teret kaptak. Ennek is köszönhető, hogy ezekben az országokban az 1980-as évtized
ben, a településfejlesztésben polgári értékek (szolgáltatásfejlesztés, magánlakás
építés) is megjelenhettek.
A rendszerváltozást követően a kelet-közép-európai államépítés fontos tar
talmi változásokon ment keresztül. A hierarchikus, végrehajtó jellegű tanács- rendszer helyébe az önkormányzati struktúra lépett. Az önkormányzati törvé
nyek megteremtették az alkotmányos alapokat a hatalom decentralizált gyakor
lásához. A helyi önkormányzatok ma már rendelkeznek szervezeti és döntési önállóságuk alkotmányos garanciáival. Jelentős változások történtek az önkor
mányzatok finanszírozásában is. Formailag Románia és Magyarország köz- igazgatása változatlan maradt, Bulgáriában visszaállították a korábbi sokmegyés rendszert, Csehország és Szlovákia - az 1949-1960 közötti időszakhoz hason
lóan - viszonylag kis méretű megyéket szervezett. Egyedül Lengyelország ho
zott létre nagy méretű vajdaságokat, az ország közigazgatási reformja egyben az európai uniós csatlakozásra való felkészülés fontos állomása is volt.
A regionalizálás mellett elkötelezett másik, ország Magyarország. A több évszázados múltra visszatekintő magyar mezoszintű egységek - részben mére
tűk, részben pedig a tervgazdaságban játszott politikai szerepük ellenreakciója
ként a rendszerváltozás után lényegesen meggyengített funkcióik miatt - nem alkalmasak átfogó fejlesztési feladatok ellátására. Az egyközpontú országban a 20. században is több kísérlet történt a közigazgatás formai modernizálására. A tervek azonban a központi hatalom ellenállása és a területi politikai elitek egyetértésének hiánya miatt sorra kudarcot vallottak. 2006-ban a központi kor
mány -az államigazgatás általános reformja keretében - törvénytervezetet nyúj
tott be a parlamentnek területi közigazgatás regionális átszervezésére. Az ellen
zék azonban a törvénytervezett nem támogatta. (A magyar önkormányzati tör
vény módosításához a parlamenti szavazatok kétharmadára van szükség, a kor
mánypártoknak viszont ennél kevesebb mandátumuk van.)
Látható tehát, hogy továbbra is nyitott - és a regionális politika szempont
jából fontos - kérdést jelentenek a központi állam és a települések között elhe
lyezkedő közigazgatási egységek (a mezoszint). Általános jelenség Kelet- Közép-Európában, hogy ezek a szintek - jórészt a korábbi rendszerben játszott negatív szerepük, rendkívül erős politikai és újraelosztó funkcióik ellen- reakciójaként- igen csekély önkormányzati jogosítványokkal rendelkeznek.
Az elmúlt évtizedben a területi-közigazgatási rendszer működésében, funk
cióinak változásában Nyugat- és Kelet-Európa között lényeges különbségek figyelhetők meg. Az Európai Unió tagországaiban az Egységes Európai Ok
mány életbelépését követően a szubnacionális szint szerepe felértékelődött.
Egyrészt azért, mert az Európai Közösségek új, generális szervezési elve, a szubszidiaritás - az eredeti koncepció módosulása nyomán - a szubnacionális közigazgatási egységek döntési kompetenciájának a bővülését eredményezte.
Másrészt a nemzeti kormányzat alatti szint a közös európai regionális politika szempontjából is kulcsszerephez jutott. Az új strukturális és támogatási politika a szerkezetileg gyenge és a gazdaságilag hanyatló régiók önkormányzataival való együttműködést, valamint a regionális és a nemzeti gazdaságfejlesztési stratégiák koordinációját fontos alapelvként rögzítette.
A piacgazdaság kiépülése, a gazdaság szerkezeti átalakítása azonban vi
szonylag gyorsan nyilvánvalóvá tette, hogy sem a regionális feszültségeket nem lehet mérsékelni, sem pedig az országok többségében megfogalmazott regioná
lis politikai célkitűzéseket nem lehet végrehajtani, regionális programokat nem lehet kidolgozni a területi középszintek funkcióinak átfogó reformja nélkül.
Nem véletlen tehát, hogy a mezoszint funkcióinak felülvizsgálata valamennyi országban felvetette a regionalizáció intézményesítését, a nyugat-európai regio
nális és decentralizált államok területi középszintjeihez hasonló méretű és jogo
sítványokkal rendelkező, kis számú területi egység létrehozását.
Európa unitárius államai - a gazdaság globalizálódása, intemacionalizáló- dása, az európai integráció elmélyülése következtében is - új államszervezeti rend felé mozdulhatnak el a közeljövőben. A középszintű közigazgatás tovább
7 7
fejlesztését, újragondolását az alábbi tényezők indokolják Kelet-Közép-Európá- ban:
a) Az önkormányzati szférában tapasztalható dezintegrációs jelenségek arra utalnak, hogy a rendszer jogi és érdekeltségi kapcsolódási pontjai hiá
nyoznak, a kizárólag alulról és önkéntesen építkező modell eszménye tévesnek, irreálisnak bizonyult;
b) A lényegében egyszintű önkormányzati rendszer miatt a regionális fej
lesztési feladatok gazdátlanul maradtak, ezt az űrt az állam dekoncentrált szervei igyekeznek betölteni; a középszintű önkormányzati vákuumba behatoló dekoncentrált államigazgatás egy része szervezetidegen felada
tokat lát el, ágazatilag tagolt struktúrája koordinációs és információs, va
lamint érdekegyeztetési hiányt eredményezett;
c) Az önkormányzati rendszer dezintegráltsága, a dekoncentrált közigaz
gatás diszfunkciói felerősítették a kormányzati centralizációs törekvé
seket, s a területi közigazgatási egységekben egymással rivalizáló állami és önkormányzati modell körvonalai bontakoznak ki;
d) A középszint államosításának tendenciája ellentétben áll az európai in
tegrációs folyamatokkal, ez a visszásság csak az önkormányzati közép
szint létrehozásával számolható fel;
e) A területi közigazgatás fontos feladata lehetne a jövőben az inter- regionális együttműködés eszméjének képviselete és védelme a központi kormányzati szervek előtt. Gondolni kell arra, hogy a „Régiók Európá
ja”- mint az európai integráció egyik vezérgondolata - csak viszonylag hasonló kompetenciájú és komplexitású területi egységek együttműkö
dése esetén képzelhető el.