Német Szövetségi Köztársaság

A német szövetségi alkotmány (Dutsche Bundesakte – DBA) 1815. június 8-án került elfogadásra, amely német szuverén államok – fejedelmek és szabad városok – között létrejött nemzetközi szerződésnek minősült, keretet adva a belső államjogi berendezke-dés fejlőberendezke-désének. A BDA elősegítette ily módon a polgári fejlőberendezke-dést, amely egyebek között a községi önkormányzatok megerősödését is magával hozta. A községi önkor-mányzatok ilyen típusú fejlődésére hatott többek között a francia minta.⁴⁵⁹ A történelmi hagyományokat tekintve az önkormányzatiság a Német Szövetségi Köztársaságban stabil alapokon nyugszik, a generális felhatalmazáson alapuló kontinentális önkormány-zati modellt követi. E ponton elegendő csupán utalni a 19. század törvényhozási aktusai-ra, az 1808. porosz városi törvényre (Städteordnung), majd az ezt követő, különösen a városok jogállását megállapító törvényhozási aktusokra. Az önkormányzatiság érvényre jutásában meghatározó szerepet játszottak a városok, amelyek széles körben rendelkez-tek statútum-alkotási joggal, ezáltal a helyi társadalmi viszonyok szabályozásában alap-vető szerepet töltöttek be.⁴⁶⁰

Megjegyzésre érdemes ugyanakkor, hogy az önkormányzatokra vonatkozó jogalkotási hatáskör az idők folyamán mindig is a tartományokat illette meg. A II. világháborút követően valamennyi tartomány saját helyi önkormányzati jogállási törvényt fogadott el, majd a német Grundgesetz is meghagyta a tartományok hatáskörében a helyi önkor-mányzatok jogállásának szabályozását. A Grundgesetz által rögzített föderális rendszer-ben a tartományok (Länder) politikai és igazgatási szempontból kiemelkedő szerepet töltenek be. Területileg körülhatárolt politikai egységek, amelyek alkotmányban rögzí-tett feladatokat látnak el. A helyi önkormányzatok – területi (Kreise) és közösségi (Gemeinden) szinten szerveződött kétszintű önkormányzati rendszer részeként – ha-gyományosan erős politikai, jogalkotási és közszolgáltatási funkciók gyakorlásával játszanak szerepet a helyi kormányzásban. Az önkormányzás a Német Szövetségi Köz-társaságban is az általános felhatalmazás elvén alapul, amely az 1808. évi porosz ön-kormányzati törvényre vezethető vissza. Az 1949. évi Szövetségi Alkotmányban rögzí-tettek szerint a településeket, kisebb mértékben a megyéket megilleti az a jog, hogy saját felelősségükre valamennyi, a helyi közösségek számára meghatározó üggyel fog-lalkozzanak, jogszabályi keretek között.⁴⁶¹

A Német Szövetségi Köztársaságban az önkormányzati igazgatás rendszerének kiépíté-se a tartományok kizárólagos hatásköre, így egységes önkormányzati igazgatás nem jöhetett létre, minden tartomány maga alakítja ki az önkormányzati igazgatási szerveze-tét. A német Alaptörvény⁴⁶² a természetjogi megközelítést nélkülözi, az alapjogi szem-lélet helyett az intézményi garanciákra helyezi a hangsúlyt azzal, hogy az

458 Localism Act 2011 Chapter I. General powers of authorities Art. 1 Local authority’s general power of competence Par. (1) A local authority has power to do anything that individuals generally may do.

459 RUSZOLY (2005) 311-312. p.

460 A német városok statútum-alkotási jogáról l. ISENMANN (2001) 161-261. p.

461 Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland. II. Der Bund und die Länder. Artikel 28.

462 WOLLMAN (2004) 651. p.

130

zatok az államszervezet részei, az Alaptörvény által konstituált decentralizált közigazga-tási szervezetrendszerként.⁴⁶³

Az önkormányzati jogok védelmével kapcsolatban meghatározó, hogy nem csupán a tartományi alkotmányok biztosítják, hanem a német Alaptörvény is alkotmányosan védett hatásköri csoportokról rendelkezik, amennyiben az Alkotmánybírósághoz fordul-hatnak ezek sérelme esetén.⁴⁶⁴ Speciális jogvédelmi eszköz az önkormányzati alapjogi panasz, amelyet szintén az Alaptörvény nevesít.⁴⁶⁵

Az önkormányzatok generális felhatalmazása a feladat-és hatáskörök gyakorlására, valamint az állam által átruházott hatáskörökben való eljárás lehetősége és kötelezettsé-ge – nemzetközi összehasonlításban is – széleskörű autonómiát biztosítanak az önkor-mányzatok számára a helyi közügyek szabályozásában és igazgatásában. Bármilyen ügy helyi jellege megalapozza a helyi önkormányzatok hatáskörét, ily módon a helyi ön-kormányzatok hatásköre nem specifikálható. Korlátozás csak a jogalkotás útján delegált hatáskörök esetében érvényesül. A Szövetségi Alkotmány azt is rögzíti, hogy a föderális szervek nem létesíthetnek saját feladataik ellátására regionális vagy helyi szintű szerve-zeti egységeket, így állhat el az a helyzet, hogy a föderális és a tartományi szintű szer-vek összes feladat-és hatáskörének 70-80%-ban a helyi önkormányzatok látják el a végrehajtó funkciót.

Az 1960-as és 1970-es évek megyei és tartományi szinten végrehajtott területi reform-jai, az önkormányzatok számának drasztikus csökkentése a széles hatáskörrel felruhá-zott, politikailag elszámoltatható területi szint megerősödését eredményezték. A külön-böző szintű területi önkormányzatok szerves részei egy tárgyalásos, együttműködésen alapuló döntéshozatali rendszernek, amelyben nem a hierarchikus kapcsolatok és az ellenőrzés dominálnak.⁴⁶⁶ Azt is hozzá kell azonban tenni, hogy a területi önkormány-zatok elsődlegesen funkcionalitásukban élveznek autonómiát, hiszen a költségvetési forrásokról, valamint azok megosztásáról a föderális törvényhozás rendelkezik.

Az 1990-es évek modernizációs törekvései két irányban is jelentkeztek. Alapvetően a német újraegyesítés határozta meg ezeket a folyamatokat, hiszen az új tartományok igen erőteljes támogatást igényeltek. Emellett erősödött a részvételi demokrácia lehetősége, külön kiemelést érdemel a kötelező, ügydöntő helyi népszavazások bevezetése. Ezen túl a polgármesterek jogállása is megerősödött, mind politikai, mind pedig igazgatási szempontból.⁴⁶⁷

Ebben az időszakban az új közmenedzsment által inspirált reformintézkedések eredmé-nyeként szerkezeti változások következtek be. A New Public Management (a további-akban: NPM) irányzata Európa egyes országaiban az 1970-es, 1980-as években rendel-kezett érzékelhető hatással, Németországban azonban hosszú időn keresztül nem volt tapasztalható ilyen inspiráció a közszolgáltatások terén, hiszen már korábban gyakorlat-tá vált az önkormányzatok által nyújtott helyi közszolgáltagyakorlat-tásokban a piaci elemek meghonosítása, valamint a kiszervezés. Az új közmenedzsment irányzat egyes elemei-nek érvényesítése nem állt összhangban a Max Weber-i modell korábbi komponensei-vel, a bürokratikus szervezetet és annak személyzetét, irányítását jellemző sajátossá-gokkal. ⁴⁶⁸

463 FÁBIÁN (2012) 20-21. p.

464 Grundgesetz 28. (2).

465 Grundgesetz 93. (1) 4b).

466 BENZ –MEINCKE (2006) 63. p.

467 A kérdésről összefoglalóan l. WOLLMANN (2010) 251–270 .p.

468 JENEI (2016) 43., 52-53. p.

131 Az NPM közvetlen hatása kimutatható az önkormányzati tulajdonban lévő közszolgálta-tó szervezetek privatizációjában, valamint egyes teljesítmény-management elemek hangsúlyosabbá tételében. Ez a folyamat azonban Németországban elsődlegesen az önkormányzati tulajdon megszüntetésével, magántulajdonba adásával járt, hanem azzal, hogy a közepes és nagyobb városokban a korábban közjogi jogalanynak minősült köz-vállalatokat a kereskedelmi jog szerinti gazdasági társasággá szervezték át, így azok irányítását nem közjogi alapon, hanem magánjogi, tulajdonosi jogkörben látják el. Kü-lön figyelmet kapott többek között a folyamatban a nyereségorientált közjogi szervek működése, az innováció bevezetése, a hatékonyság kiterjesztése a verseny által, az erő-teljes fogyasztói orientáció a közszolgáltatások nyújtásában, a minőség középpontba állítása, valamint a gazdaság szereplőivel való együttműködések (public private partnership).⁴⁶⁹

Németországban, az 1990-es években az önkormányzati igazgatás terén a közigazgatási reformokkal azonos fogalommá vált a Neues Steuerungsmodell (NSM). Az önkormány-zati szervezetrendszer és igazgatási munka egységesítését célzó területközi együttmű-ködés koordinálására létrehozott szervezet, a Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachnung (KGSt) azonosította az önkormányzati rendszer működési elégtelenségeit, úgymint

(1) hatékonysági hiányosság;

(2) stratégiahiány;

(3) vezetésbeli hiányosságok;

(4) vonzerőhiány;

(5) legitimitáshiány.

A hiányosságok megszüntetésére a következő javaslatok születtek:

(1) a vállalkozásokéhoz hasonló decentralizált vezetési és szervezeti struktúra kialakítá-sa;

(2) output vezérlés meghonosítása; az új szervezeti struktúra aktiválása verseny révén.

A módszereket elsődlegesen az önkormányzatok alkalmazták, a közszolgáltatások ellá-tása terén.⁴⁷⁰

Az önkormányzati rendszerben a települési szint mellett egy második szint is működik, amely kerületi szintként (Kreise, Landkresise) azonosítható, emellett néhány tartomány-ban különböző formációtartomány-ban önkormányzati egyesülések, társulások képeznek külön szintet. Önkormányzati formációnként eltérő érdekszövetségek is alakultak, amelyek biztosítják az önkormányzatok befolyását a szövetségi törvényhozásban és európai uniós szinten is, különösen a Régiók Bizottságában.

A Német Szövetségi Köztársaság a Helyi Önkormányzatok Európai Chartáját az első-ként aláíró államok körében ratifikálta fenntartás nélkül, 1987 májusában. A Charta a szövetségi jog részévé 1988 szeptemberében vált, alapelveiben azóta alkalmazandó a jogalkotásban és a jogalkalmazásban. Ellentmondás abból származhat, hogy a Charta a szövetségi jog része, míg az önkormányzatokra vonatkozó jogalkotás tartományi hatás-kör.⁴⁷¹ A német Alaptörvény szabályozásán túl – a Charta kivételével – más szövetségi rendelkezés nem gyakorol befolyást a helyi önkormányzatiságra. Ugyanakkor az ön-kormányzatok végrehajtják a szövetségi rendelkezéseket – a tartomány jogalkotásában foglaltak alapján, mivel önálló hatáskör-telepítésre szövetségi szinten nincs lehetőség.

469 BENZ –MEINCKE (2006) 64-65. p.

470 ROZSNYAI (2010) 21-25. p.

471 SCHEFOLD (2012) 235. p.

132

Az önkormányzati hatásköröket illetően még egy fontos körülményre érdemes a figyel-met felhívni, az önkormányzati hatáskör származhat egyrészről az ügy önkormányzati karakteréből, másrészről pedig jogalkotási aktus eredményeként. Az állami felülvizsgá-lat terjedelme is ahhoz igazodóan kerül meghatározásra, hogy milyen felhatalmazás alapján gyakorolja a helyi önkormányzat hatáskörét. A helyi önkormányzat ugyanis az utóbbi esetben, tehát delegált hatáskör esetében alárendelt az államigazgatás szerveinek.

Az alárendeltség abban nyilvánul meg, hogy az államigazgatási szerv utasítást adhat a hatáskör gyakorlásához, meghatározhatja a tényleges intézkedés körét, az alkalmazható eszközöket.⁴⁷²

Sajátossága az önkormányzati rendszernek a széles körben érvényesülő jogvédelem, amennyiben az önkormányzat jogai sérülnek, úgy jogosult jogainak, érdekeinek védel-mére. Ezen belül pedig megilleti az önkormányzatokat az alkotmányos jogvédelem – attól függően, hogy milyen szintű jogalkotás okozza az önkormányzati jogok sérelmét – szövetségi, illetve tartományi szinten. A német helyi önkormányzatok részt vesznek az Európai Unió döntéshozatali eljárásaiban, befolyásukat elsődlegesen a tartományi, majd a szövetségi döntéshozatali eljárásokban képesek érvényesíteni. Érdekszövetségeik konzultatív joggal rendelkeznek az önkormányzatokat érintő jogalkotási kérdéseket illetően.

Annak ellenére, hogy tartományi hatáskör az önkormányzati igazgatás szervezetrend-szerének és funkcióinak meghatározása, általános tendenciák figyelhetőek meg az egyes tartományok helyi igazgatási működésében. Érzékelhetőek államosítási tendenciák az egyes közszolgáltatások ellátásában, ami egyértelműen a feladatok elvonását is eredmé-nyezi, ezzel párhuzamosan az önkormányzati szférában a döntéseket nagymértékben determinálják a központi jogszabályok. A generálklauzula alapján ugyan az önkor-mányzatok számos helyi érdekű ügy megoldását vállalhatnák fel, de a feladatellátást nagymértékben befolyásolják az önkormányzati bevételek, így a lehetséges feladatellá-tás és az általános hafeladatellá-táskör között áthidalhatatlannak tűnhet a távolság.⁴⁷³