V. Az önkormányzáshoz való jog védelmének egyes kérdései
2. A helyi önkormányzáshoz való jog bírósági védelmének dimenziói a
2.3. A jogvédelemre irányuló egyes eljárások
2.3.2. Az AB hatáskörébe tartozó jogvédelmi eszközök
Az Alaptörvény és az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. tv. rendelkezéseivel jelentősen szűkültek azok a lehetőségek, amelyek az önkormányzatok jogainak alkot-mánybírósági védelmét szolgálják. A fentiek alapján az önkormányzati jogok védelmére vonatkozó rendelkezések nem szerepelnek az Alaptörvényben, azokat a jogalkotó egy jogforrási szinttel alacsonyabban, az Mötv.-ben helyezte el mint kollektív jog védelmét.
A jogvédelem ezáltal csorbát szenvedett amiatt, hogy az Alaptörvény nem tartalmazza a helyi önkormányzáshoz való jogot.
2.3.2.1 Az absztrakt utólagos normakontroll
Az absztrakt utólagos normakontroll indítványozói körét az Alaptörvény határozza meg, a korábbi alkotmányi szabályozással ellentétben az önkormányzatok számára ez a jogvédelmi eszköz közvetlenül nem vehető igénybe. Az indítványozói kört vizsgálva potenciálisan az alapvető jogok biztosának indítványa alapján indítható eljárás nyújthat indirekt jogvédelmet az önkormányzatok számára. Erre példaként szolgál az alapvető jogok biztosának indítványa, amely alapján az AB a közösségi együttélés szabályozásá-val összefüggő helyi önkormányzati rendeletalkotási felhatalmazás Alaptörvény-ellenességét vizsgálta és 2015 októberében döntött az indítvány elutasításáról.595
2.3.2.2. Az alkotmányjogi panasz
A jogvédelem érvényesülése szempontjából szükséges kiemelten vizsgálni az alkot-mányjogi panasz intézményét. A 2012 előtti szabályozás szerint alkotalkot-mányjogi panasz indítványozójaként bárki felléphetett az AB előtt, akinek jogsérelme az alkotmányelle-nes jogszabály alkalmazása folytán következett be.596 Az alkotmányos jogvédelem esz-közeként szolgált alkotmányjogi panasz rendeltetésének meghatározásával az AB több döntésében is foglalkozott. Már az 1990-es évek elején leszögezte, hogy az alkotmány-jogi panasz alkotmányos jogsérelem esetén alkalmazható jogorvoslat, amely azonban nem tekinthető általános jogorvoslatnak, így kivételes eszközként elsődlegesen szubjek-tív jogvédelmi funkciót tölt be. A jogorvoslati funkció az, amely az alkotmányjogi pa-naszt megkülönbözteti az utólagos normakontrolltól.597 A jogintézmény legfőképpen a ténylegesen jogsérelmet okozó ellenes jogszabály, illetve alaptörvény-ellenes bírói döntés által okozott jogsérelem orvoslásának eszköze. Másodlagos célként funkcionál a jogszabály felülvizsgálatára irányuló alkotmányjogi panaszok esetén az
595 29/2015. (X. 2.) AB határozat, ABH 2015. 742–774. p.
596 1989. évi XXXII. tv. 48. § (1).
597 57/1991. (XI.8.) AB határozat, ABH 1991. 272–287. p., 65/1992. (XII.17.) AB határozat, ABH 1992.
289–292. p
170
objektív, tárgyi jogvédelem, a későbbiekben előforduló hasonló jogsértések megelőzése, a jogrend objektív védelme.598 Az objektív jogvédelmi funkciót illetően Chronowski Nóra megállapította, hogy „…az objektív alkotmányvédelem intenzitása az Alaptörvény hatályba lépése óta visszaesett”.599
Az AB alkotmányjogi panasz alapján felülvizsgálja az egyedi ügyben alkalmazott jog-szabálynak az Alaptörvénnyel való összhangját.600 Az alkotmányjogi panasz jogvédelmi funkciója 2012 után kiszélesedett, az Alaptörvényben biztosított jog sérelme esetében – a jogorvoslati lehetőségek kimerítését követően, illetve ha nem áll rendelkezésre jogor-voslat –igénybe vehető jogorjogor-voslat mellett a kivételes, normatív alkotmányjogi panasz elsődlegesen a tárgyi jogvédelem eszköze.601 Az új szabályozás alapján az alkotmányjo-gi panasz két esetben vehető igénybe. Az első változat feltétele a konkrét ügyben bekö-vetkező jogsérelem, a második esetben a jogsérelem a jogszabály hatályosulásával, végrehajtásával következik be. Ez utóbbi alkotmányjogi panasz eljárás akkor kezdemé-nyezhető, ha az alaptörvény-ellenes jogszabály rendelkezésének alkalmazása vagy hatályosulása folytán közvetlenül, bírói döntés nélkül következett be a jogsérelem, és nincs a jogsérelem orvoslására szolgáló jogorvoslati eljárás, vagy a jogorvoslati lehető-ségeit az indítványozó már kimerítette.602
Az önkormányzatok számára szinte egyedüli lehetőségként a normatív alkotmányjogi panasz állhatna rendelkezésre abban az esetben, ha jogszerű hatáskörgyakorlásukat alaptörvény-ellenes jogszabály korlátozza, sérti. Ez a jogvédelmi funkció sem érvénye-sülhet azonban maradéktalanul, hiszen az önkormányzáshoz való jog nem élvez alkot-mányi szintű jogvédelmet. Alapjogi panaszt csak alapjogi sérelemre hivatkozással lehet benyújtani, így nem lehet elegendő hivatkozási alap az Mötv-ben rögzített alapjogvé-delmi rendelkezés. Hoffman István ezzel összefüggésben kiemelte, hogy az AB a hatás-köri csoportok védelmének kereteit és határait nem határozta meg. A törvényhozással, valamint a végrehajtó hatalom államigazgatási szerveivel szemben is kiszolgáltatottá váltak az önkormányzatok, hiszen nem rendelkeznek az Alaptörvényben rögzített jo-gokkal és ennek eredményeként alkotmányjogi panasz benyújtására sem jogosultak.603 Említésre érdemes az Alkotmánybíróság egy 2016-os döntése, amely egyfajta értelme-zést tartalmaz a korábbi, alkotmányjogi panaszt elutasító végzésével összefüggésben. A Margit-szigettel kapcsolatos panaszt ugyan tartalmi befogadhatósági feltételek hiánya miatt utasította vissza, azonban expressis verbis nem mondta ki, hogy az önkormány-zatnak nincs alkotmányjogi panasszal kapcsolatos indítványozói jogosultsága. Ezzel szemben a további gyakorlat azt támasztotta alá, hogy csak akkor van lehetősége indít-ványozóként fellépni, ha magánjogi jogviszonyból ered az alkotmányjogi relevanciával bíró sérelme. Ily módon e döntésében az AB azt állapította meg, hogy az önkormányzat is élhet alkotmányjogi panasszal, feltéve, hogy az alkotmányjogi panasz alapjaként szolgáló jogvitás ügyben mellérendelt jogalanyként és nem a közhatalom gyakorlója-ként jár el.604
598 3367/2012. (XII.15.) AB végzés, ABH 2012. 1226–1231. p., 6/2013. (III.1.) AB határozat, ABH 2013.
194–292. p., 15/2015. (V.29.) AB határozat, ABH 2015. 342–361. p.
599 CHRONOWSKI (2014) 95.p.
600 Alaptörvény 24. cikk (2).
601 SZALBOT (2013) 23. p.
602 Abtv. 26. § (2).
603 HOFFMAN (2015) 7. p.
604 3149/2016. (VII.22.) AB végzés, ABH 2016. 928–935. p. Indokolás [18].
171 Lényeges előrelépést jelenthet a jövőbeni gyakorlat alakulására egy elmúlt évben hozott döntés,605 amely a helyi önkormányzatokat az államszervezet részének tekinti, ugyanak-kor elismeri az összállami érdektől elkülönülő helyi közügyek és helyi közhatalom létét.
A döntés az önkormányzati autonómia egyes tartalmi elemeit is számba veszi, melynek lényegi elemeit az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdésében foglaltakra utalva határozza meg és megállapította, hogy az önkormányzatok autonómiájának érvényesülését is védelemben kell részesíteni. Az autonómia hivatkozott tartalmi elemeit hatáskörökként értelmezte, amelyeket az alkotmányjogi panaszok szempontjából Alaptörvényben bizto-sított jogként szükséges értelmezni, ugyanis megsértésük esetén éppen az Alaptörvény által biztosítani hivatott autonómia szenved csorbát.606
Az Alkotmánybíróságnak ez az irányadó gyakorlata törvényi szinten is rendezésre ke-rült,607 az Abtv. 27. §-a az alkotmányjogi panasz indítványozói körét érintően a közel-múltban608 kibővült. Az alkotmányjogi panasz gyakorlása az Alaptörvényben biztosított jog sérelmén alapul és ezáltal a peres eljárásokban érintett közhatalmat gyakorló intéz-mények számára is megnyílik a panasz lehetősége. Továbbá hatáskör megsértése is alapul szolgálhat, ezesetben az AB azt vizsgálja, hogy a hatásköre Alaptörvényben biztosított, illetőleg a hatáskör megsértése működésének súlyos zavarát okozza. Ez utóbbi eset lényeges lehet a jövőre nézve az önkormányzatok hatásköreit érintő törvényi rendelkezések alkotmányosságának vizsgálatánál.
2.3.2.3. Az AB hatáskör korlátozottsága a pénzügyi tárgyú törvényekkel összefüggés-ben
Más oldalról jelent korlátot az Alkotmánybíróság hatáskörének korlátozása a pénzügyi tárgyú törvények tekintetében, mivel itt a felülvizsgálatra kizárólag az élethez és az emberi méltósághoz való joggal, a személyes adatok védelméhez való joggal, a gondo-lat, a lelkiismeret és a vallás szabadságához való joggal vagy a magyar állampolgárság-hoz kapcsolódó jogokkal összefüggésben kerülhet sor. Magától értetődőnek tűnik, hogy az önkormányzatok oldalán kizárható a jogsérelem megalapozása a felsorolt okokra hivatkozással. A döntéshez párhuzamos indokolást fűző Pokol Béla álláspontja609 sze-rint a döntés megerősíti az önkormányzatok kirekesztését az alkotmányjogi panasz benyújtásának lehetőségéből, ezáltal elfojtja a helyi közösségek önkormányzati jogainak alaptörvényi védelmét. Megítélése szerint teljes terjedelmében biztosítani kell az ön-kormányzatok számára az Alaptörvényben biztosított jogaik sérelme esetén az Alkot-mánybírósághoz fordulás lehetőségét.610 Ezt a megállapítást azonban az alkotmánybíró-ság gyakorlata – legalábbis részben – már felülírta.
605 3311/2019. (XI.21) AB határozat, ABH 2019. 2105–2114. p.
606 3311/2019. (XI.21) AB határozat, ABH 2019. 2105–2114. p. Indokolás [31], [32], [35].
607 2019. évi CXXVII. törvény az egyes törvényeknek az egyfokú járási hivatali eljárások megteremtésével összefüggő módosításáról 55. § (3) bekezdés.
608 Abtv. 27. § hatályos: 2019. XII. 20-tól.
609 3149/2016. (VII. 22.) AB végzés, ABH 2016. 928–935. p. Pokol Béla párhuzamos indokolás. 933–934. p
610 Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdés.
172
2.3.2.4. Az önkormányzati rendeletek Alaptörvény-ellenességének vizsgálata
Az Alkotmánybíróság jogvédelmi funkciója esetében az önkormányzati rendeletek Alaptörvény-ellenességének vizsgálatával kapcsolatos eljárás az Alkotmánybíróság és a Kúria közötti hatáskör-megosztás új mechanizmusa miatt érdemel figyelmet. Az Alap-törvény alapján különvált az önkormányzati rendeletek alkotmányossági és Alap- törvényes-ségi kontrollja, az Alkotmánybíróság az alkotmányossági vizsgálatot végzi.611
Az Alkotmánybíróság eljárásai során az önkormányzati rendelet Alaptörvénnyel való összhangját csak akkor vizsgálja, ha a vizsgálat tárgya az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálata nélkül kizárólag az Alaptörvénnyel való összhang megállapítása.612 Az Alkotmánybíróság a megállapította, hogy az Alaptörvény-ellenesség mellett a más jogszabályba ütközés vizsgálatára is irányuló indítványok te-kintetében nincs hatásköre eljárni, az eljárásra hatáskörrel a Kúria rendelkezik. Ameny-nyiben az önkormányzati rendelet más jogszabályba is ütközik, abban az esetben a Kú-ria Önkormányzati Tanácsának hatáskörébe tartozik az eljárás.613 Megjegyzendő ugya-nakkor, hogy ez esetben túlságosan szűk a kezdeményezésre jogosultak köre kizárólag a megyei, fővárosi kormányhivatalok vezetői, az alapvető jogok biztosa, illetve a bíró az előtte folyamatban lévő ügyben tehetnek indítványt.
A kizárólag az Alaptörvénybe ütköző önkormányzati normatív szabályozás lehatárolása nehézséget okozhat. Egyfelől az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdésében foglaltak sze-rint a helyi önkormányzatok a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között alkothatnak rendeletet, törvény felhatalmazása alapján, illetve törvényben nem szabá-lyozott helyi társadalmi viszony rendezésére. A jogbiztonság érvényesülése megkövete-li, hogy valamennyi jogszabály az Alaptörvényre visszavezethető és annak megfelel, így pusztán az Alaptörvény sérelme a gyakorlatban csak elvétve fordulhat elő. A Kúria és az Alkotmánybíróság gyakorlatában a közelmúltból említhető az az eset, amikor a Kúria az önkormányzati rendelet törvényellenességének vizsgálatára irányuló eljárását felfüg-gesztette az Alkotmánybíróság Mötv. egyes rendelkezései alaptörvény-ellenessége vizsgálatáról való döntésig.614
Összefoglalva az alkotmánybírósági jogvédelem változását, leszögezhető, hogy az ön-kormányzatok számára a jogvédelem az utólagos absztrakt normakontroll indítványozói körének leszűkítésével lényegét tekintve felszámolásra került. Az önkormányzatok számára az Alaptörvény hatályba lépését megelőzően, majd azt követően rendelkezésre állt, illetve álló jogintézményeket, az igénybe vehető, jogorvoslást szolgáló eszközrend-szert az alábbi összefoglaló táblázat szemlélteti.
611 BALOGH (2019) 28. p. HAVASI – TILK (2014) 78-84. p., F.ROZSNYAI Krisztina: Hatékony jogvédelem a közigazgatási perben. A magyar közigazgatási perrendtartás európai fejlődési tendenciákhoz illeszkedő kodifikációjának egyes előkérdései. Budapest, ELTE Tankönyvkiadó, 2018. p. 150.
612 Abtv. 37. § (1) bekezdés.
613 3097/2012. (VII. 26.) AB végzés, ABH 2012. 1128–1129. p.
614 Köf.5.008/2015/3. számú határozat. Az eljárás tárgya Hódmezővásárhely Megyei Jogú Város Önkor-mányzata által alkotott, a közösségi együttélés alapvető szabályairól, valamint ezek elmulasztásának jog-következményeiről szóló 4/2013. (02.05.) Kgy. rendelet egyes rendelkezései törvényellenességének vizs-gálata.
173 ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG ELŐTTI JOG VÉDELEM ESZKÖZEI
2012 előtt 2012 után jogvédelmi szint változása
szabályozási szint Alkotmány törvény csökkent
jogvédelmi eszközök önkormányzat lehet-e indítvá-nyozó?
utólagos normakontroll eljárás
+ - csökkent
alkotmányjogi panasz + korlátozott csökkent
alkotmány-/alaptörvény-ellenes működés esetén vélemény-nyilvánítás
+ + változatlan
8. Az Alkotmánybíróság előtti jogvédelem eszközei (Szerző)