IV. Az államigazgatási felügyelet – a törvényességi felügyelet hazai rendszere
6. A törvényességi felügyelet intézmény– és eszközrendszere hazánkban
6.4. A törvényességi felügyeleti eljárás, eszközök
A törvényességi felügyeleti eljárás célja a helyi önkormányzat döntéseinek, továbbá az önkormányzati szervek működése jogszerűségének biztosítása. A kormányhivatal eljá-rása során vizsgálja a szervezet, a működés, a döntéshozatali eljárás, a döntések jogsze-rűségét, valamint a törvényen alapuló jogalkotási, továbbá jogszabályon alapuló döntési és feladat-ellátási (közszolgáltatási) kötelezettség teljesítését.
2012-ben a törvényességi ellenőrzést lényegesen markánsabb jogosítványokkal bíró kormányzati ellenőrzés, felügyelet váltotta fel. A felügyeleti rendszer azonban sem előzetes jóváhagyási elemeket nem tartalmaz, sem pedig felfüggesztési jogot nem bizto-sít a kormányhivatalok számára. Erősödött viszont a Kormány beavatkozási lehetősége azáltal, hogy közigazgatási pert kezdeményezhet a határozathozatali, feladat ellátási kötelezettségét nem teljesítő helyi önkormányzattal szemben, így kezdeményezheti a határozathozatal pótlásának elrendelését. Szintén az eszközrendszer kiszélesítését jelenti a helyi önkormányzat jogalkotási kötelezettsége elmulasztása megállapításának kezde-ményezése a Kúriánál, valamint a törvényen alapuló jogalkotási kötelezettségének pót-lása. Új jogintézmény az önkormányzati határozathozatali és feladat-ellátási kötelezett-ség elmulasztása körében a kormányhivatal közigazgatási per kezdeményezési joga a közigazgatási jogvitában eljáró bíróság előtt.
A kormányhivatal vezetője által leggyakrabban alkalmazott törvényességi felügyeleti eszköz a törvényességi felhívás, amennyiben az abban foglaltaknak a helyi önkormány-zat szerve nem tesz eleget, a kormányhivatal által vélelmezett jogsértés továbbra is fennmarad, mérlegelési jogkörében dönthet arról, hogy alkalmaz–e további – amennyi-ben igen, akkor milyen típusú – törvényességi felügyeleti eszközt. Anélkül, hogy a törvényességi felügyelet egyes eszközeinek részletes elemzésér sor kerülne, az önkor-mányzati rendeletekkel kapcsolatos eljárást, a normatív és egyedi képviselő-testületi határozatokkal kapcsolatos egyes eljárásokat, valamint az Alaptörvény-ellenesen műkö-dő képviselő-testületekkel szemben alkalmazható, az Országgyűlés hatáskörébe tartozó feloszlatás kerül röviden bemutatásra.
154
6.4.1. Önkormányzati rendeletekkel kapcsolatos eljárások
Az önkormányzati rendeletalkotás tárgykörével, a helyi közügyekkel, annak terjedelmé-vel összefüggésben az Alkotmánybíróság 1991-ben kialakított töretlen gyakorlata érvé-nyesül, miszerint „önmagában véve az, hogy a társadalmi viszonyok meghatározott körét országos érvényű jogszabály a szabályozási körébe vonta, nem akadálya az ön-kormányzati rendeletalkotásnak”.538 Az önkormányzati rendelet jogszabályi hierarchiá-ban elfoglalt helyével összefüggésben pedig elvi éllel állapította meg az Alkotmánybí-róság azt is, hogy „… az önkormányzati rendelethez képest valamennyi országos érvé-nyű jogszabály magasabb szintűnek tekintendő...”.539
Az eltelt időszak jogalkotása, így az Alaptörvény és a jogalkotásról szóló törvény az önkormányzati rendeletalkotás tárgyát és annak a vázolt jogszabályi hierarchiában el-foglalt helyét illetően nem hozott alapvető változást.540 A helyi önkormányzat rendelet-alkotására vonatkozóan az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés a) pontjában, a (2)-(3) bekezdésekben rögzíti a legfontosabb rendelkezéseket. Tárgya egyrészről a helyi köz-ügyek intézése körében törvény keretei között történő rendeletalkotás, továbbá feladat-körében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján alkot önkor-mányzati rendeletet. Az önkorönkor-mányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes.
Ezzel némileg szembenálló álláspontot fogalmazott meg Jakab András, amikor is meg-állapította, hogy az önkormányzati rendeletek és a kormány – illetőleg miniszteri rende-letek közt nincs hierarchia. Feleslegesnek tartotta annak kimondását, hogy az önkor-mányzati rendelet nem lehet ellentétben a központi közigazgatás rendeleteivel, mivel kormányrendelet nem adhat felhatalmazást önkormányzati rendelet megalkotására és így a „kétfajta rendelet sosem konkurálhat egymással”.541
Az Alkotmánybíróság várhatóan a jövőben sem változtat az önkormányzati rendeletek Alaptörvénybe ütközésének vizsgálata esetén az eddigiekben kialakult jogértelmezésén és a Kúria is e jogértelmezést követi.
Az önkormányzati rendeleteknek is meg kell felelniük a jogalkotás alapvető követelmé-nyeinek, amelyeket a jogalkotási törvény határoz meg. A 2. § (4) bekezdés c) pontjában foglaltak szerint a jogszabályok - így az önkormányzati rendeletek - megalkotásakor biztosítani kell, hogy a jogszabály megfeleljen a nemzetközi jogból és az európai uniós jogból eredő kötelezettségeknek.
A Kúria előtti eljárás szempontjából döntő kérdés lehet, hogy mi minősül olyan jogsza-bálynak, amellyel az önkormányzat rendeletének összhangban kell állnia. Ennek meg-ítéléséhez a jogszabály fogalmát és az önkormányzati rendeletalkotás tárgyát kell vizs-gálat alá vonni. A jogszabály fogalmát az Alaptörvény T) cikk (2) bekezdése határozza meg, e szerint jogszabály a törvény, a kormányrendelet, a miniszterelnöki rendelet, a miniszteri rendelet, a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete, az önálló szabályozó szerv vezetőjének rendelete és az önkormányzati rendelet. Jogszabály továbbá a Honvé-delmi Tanács rendkívüli állapot idején és a köztársasági elnök szükségállapot idején
538 17/1998. (V.13.) AB határozat, ABH 1998. 155. p. Ugyanakkor azt is megállapította, az Alkotmánybíró-ság, ha „… helyi közügyről van szó, az önkormányzati testület közvetlenül az Alkotmány 44/A § (2) bekez-désében biztosított jogkörében – külön felhatalmazás hiányában is – jogosult az országos szintű szabályo-zással nem ellentétes, ahhoz képes kiegészítő jellegű helyi jogalkotásra...”.
539 34/2008. (IV. 3.) AB határozat, ABH 2008. 1350–1360. p.
540 2010. évi CXXX. tv. a jogalkotásról.
541 JAKAB (2007) 176. p.
155 kiadott rendelete. A jogszabályi hierarchiára vonatkozó alapvető követelményt a (3) bekezdés rögzíti, miszerint jogszabály nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel.
A jogszabálysértő önkormányzati rendeletekkel kapcsolatos eljárás alapvetően megvál-tozott. Kétfelé válik az eljárási rend, attól függően, hogy az önkormányzat rendelete Alaptörvénybe ütközik, illetve jogszabállyal való összhangjának felülvizsgálata indo-kolt. Előbbi esetben az Alkotmánybíróság jár el, míg az utóbbi esetben történő eljárás a Kúria hatáskörébe tartozik. Alaptörvénybe ütközés esetén a kormányhivatal a Kor-mánynál kezdeményezheti az önkormányzati rendelet alkotmánybírósági felülvizsgála-tának indítványozását. A kormányhivatal eszközrendszere a korábbiakhoz képest szű-kült, mivel már nem fordulhat közvetlenül az Alkotmánybírósághoz, e lehetőség csak a Kormány számára adott.
Az Alkotmánybíróságról rendelkező 2011. évi CLI. tv. 37. § (1) bekezdésében foglaltak alapján az Alkotmánybíróság az önkormányzati rendelet Alaptörvénnyel való összhang-ját akkor vizsgálja, ha a vizsgálat tárgya az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálata nélkül, kizárólag az Alaptörvénnyel való összhang megállapítása - utólagos normakontroll, bírói kezdeményezés egyedi normakontroll eljárás iránt, va-lamint alkotmányjogi panasz elbírálására irányuló eljárásában. A jogszabállyal való összhang felülvizsgálata érdekében a kormányhivatal közvetlenül közigazgatási pert kezdeményez a Kúriánál. A Kp. rendelkezéseit kell tehát alkalmazni az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálatára irányuló, a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettségének elmulasztása miatti, továbbá a helyi önkormányzat képviselő-testületének normatív határozata vagy a meghozatalára irányu-ló kötelezettség elmulasztása megállapítására irányuirányu-ló eljárásokban.542
6.4.2. Az önkormányzat normatív és egyedi határozataival kapcsolatos eljárások
Az önkormányzat normatív határozatának jogszerűségével kapcsolatos eljárás mint normakontroll eljárás is a közigazgatási bíráskodás része, az eljárási szabályok a Kp.
szabályrendszerébe kerültek beillesztésre. A normakontroll funkciót a Kp. közigazgatási jogvita fogalmát meghatározó 4. §-a, valamint a XXV. fejezetben foglalt rendelkezések alapozzák meg. A normakontroll eljárásnak azonban korlátja az, hogy az önkormányzat képviselő-testületének normatív határozata nem minősülhet közjogi szervezetszabályo-zó eszköznek.
Az egyedi ügyben hozott képviselő-testületi határozat ellen közigazgatási per kezdemé-nyezhető, a képviselő-testület döntése közigazgatási jogvita tárgya lehet.
6.4.3. Az alaptörvény-ellenesen működő feloszlatás jogintézménye
A törvényességi felügyelet egyfajta ultima ratio eszközének tekinthető annak a jogin-tézménynek a léte, amely az önkormányzat képviselő-testülete megbízatásának meg-szűnéséhez vezet azáltal, hogy az Országgyűlés az alaptörvény-ellenesen működő kép-viselő-testületet feloszlathatja. Ebben az eljárásban az Alkotmánybíróság is szerepet
542 A Kúria előtti eljárás részletes szabályait a 2017. évi I. tv. a Közigazgatási perrendtartásról tartalmazza. A Kúria eljárásaira az önkormányzati jogvédelem tárgykörében, az 5. fejezet 2.3. pontjában is történik uta-lás.
156
játszik oly módon, hogy a Kormány javaslatára véleményt nyilvánít a képviselő-testület működéséről, arról, hogy az alaptörvény-ellenesség megállapítható-e.
Az Alkotmánybíróság elvi véleménye mint egyfajta zsinórmérték a képviselő-testület működésének Alaptörvény-ellenességéről egy 2013-ban hozott döntésben543 tanulmá-nyozható. Ebben a döntésben az Alkotmánybíróság lakonikus tömörséggel megállapí-totta, hogy az Alaptörvény 33. cikk (1) bekezdése alapján alaptörvény-ellenes, ha a helyi önkormányzat képviselő-testülete tartósan nem működik, és működőképességének helyreállítása nem várható. Kérdésként merül fel, hogy mi vezethet annak megállapítá-sához, hogy az önkormányzat képviselő-testülete tartósan nem működik. E körben az Alkotmánybíróság több tényezőt is kiemelt. A helyi önkormányzat működése alkotmá-nyosnak tekinthető mindaddig, amíg képes biztosítani a képviselő-testület üléseinek jogszerű összehívását, vezetését és működését. A képviselő-testületnek rendszeresen, folyamatosan el kell látnia kötelező és önként vállalt feladatait, továbbá gyakorolnia kell hatásköreit (így pl. elfogadott költségvetéssel rendelkezik, a helyi önkormányzat képvi-selő-testülete önkormányzati rendeletet alkot, határozatot hoz, bizottságait folyamatosan működteti, kötelezettséget vállal, folyamatosan gyakorolja intézményirányítási hatás-körét, él kinevezési jogkörével, rendszeresen és folyamatosan meghozza a település-üzemeltetéssel és településfejlesztéssel kapcsolatos döntéseket).544 Az Alkotmánybíró-ság álláspontja szerint, ha a helyi önkormányzat képviselő-testülete hosszú időn keresz-tül nem tart képviselő-teskeresz-tületi üléseket, vagy azokat kizárólag a fővárosi és megyei kormányhivatal összehívása alapján tartja meg, továbbá a képviselő-testület nem hoz ülésein döntéseket, akkor ezzel a saját működésének lehetlenülésén túl más helyi ön-kormányzatok és önkormányzati társulások működését is hátrányosan befolyásolja, és ezzel sértheti más helyi önkormányzatok választópolgárai közösségének a helyi önkor-mányzáshoz való jogát. A helyi önkormányzás zavartalanságának folyamatos fenntartá-sa, feltételeinek biztosítása a helyi önkormányzat képviselő-testületének és a polgármes-ternek egyaránt alkotmányos kötelessége.545
A döntéshez Pokol Béla alkotmánybíró különvéleményt fogalmazott meg. Álláspontja szerint önmagában az önkormányzati testület passzivitása alapján az alaptörvény-ellenesség nem állapítható meg, aktív tevékenységével sorozatos alaptörvény-ellenes döntéshozatal az, amely megalapozhatja az alaptörvény-ellenességet. A feloszlatási jog idézett tartalmú deklarálása álláspontja szerint az „alkotmánybírósági paternalizmus”
jellegét idézi fel.546
A jogintézmény kivételes jellegű, rendkívül ritkán érvényesül a gyakorlatban, hiszen súlyos beavatkozást eredményez a demokratikus intézményrendszer működésébe.