rendszerér l, a közpénzügyek egységes szabályozásáról. Id közben már politikai szint megállapodások is születtek a változtatás elkerülhetetlen szükségességér l. A jelenlegi helyzet reformokat igényel. „Salátatörvényekkel” aktuális bajainkat hatékonyan orvosolni már nem lehet. (Sárközy. 2006)(Vígvári. 2007.) El kellene segíteni a pénzügyi rendszer áttekinthet (transzparens) és hatékony (gazdaságilag és társadalmilag egyaránt hatékonyabb) m ködését. Megítélésünk szerint ennek a szakmai alapokon túl társadalmi és etikai el feltételei is vannak. A továbbiakban ezekkel kapcsolatos kiegészít megjegyzések következnek, mégpedig az Állami Számvev szék Reformtézisei (ÁSZ Tézisek. 2007) és az ÁSZ FMI elemz tanulmánya alapján. (Báger – Vígvári. 2007.)158
3.1.1 I. Megfontolás: A közpénzügyek a közigazgatáshoz hasonlóan társadalmi és etikai szempontból egyaránt érzékeny területek.
Közigazgatási, gazdaság- és pénzügytani megfontolások tisztán szakmai és társadalmi tartalmát régen még szigorúan külön választották. Modern korunkban nemcsak a társadalmi nyilvánosság szerkezetváltása teremtette igények (modern média és kommunikációs technikák társadalomformáló hatására érdemes gondolni) kényszerítették és kényszerítik ki a társadalmi kontrollt, de szakmai megfontolások is. Már nemcsak hagyományos elvárásaink alapján jelentjük ki, hogy a közpénzügyi rendszerünk reformra szorul, de azt is belátjuk, hogy a kapcsolódó humanitárius, szociális és etikai problémákat is meg kell oldani.
A standardizálásra alkalmassá tett általános emberi, gazdasági és szakmai erények a maguk természetességével segítik a kiépíteni tervezett közpénzügyi rendszer m ködését. Hiba volna t lük eltekinteni, bár figyelmen kívül hagyásuk nem azonnal eredményezne m ködésképtelenséget. Minden reformer azt tartja a legfontosabbnak, hogy végre új és egységes szemlélet joganyag szülessen. Amennyiben megvalósulna, önmagában ez is
158 Egyáltalán nem önkényes választás épp ezekre a szakanyagokra építkezni. Lehetett volna Sárközy Tamás kit n könyvét (Sárközy 2006), vagy a közszolgálat humán oldalát, munkakultúráját és felel sségrendszerét legalaposabban tárgyaló Vadász János könyvét (Vadász. 2006.), esetleg a téma politikus elemz ire alapozni a gazdasági-etikai megfontolásokat, viszont így elvesztették volna közpénzügyi-gazdaságietikai tartalmukat.
képes lenne hatékonyságnövekedést el idézni. Szükség van, a humaniórák és etikai tartalmuk számításba vételére, mert csak velük tudjuk elérni, hogy a rendszer szociálisan elfogadott legyen.
A hatékony tervezéshez, ellen rzéshez, közpénzügyi mechanizmusok kialakításához számtalan elvárásnak kell megfelelni. Ezeket a gazdaságosság és a humanitás általános erényeivel együtt érdemes standardnak tekinteni.
HUMÁNUM Tervezés és ellen rzés GAZDASÁGOSSÁG szakmai erényei
TRANSZPARENCIA EGYÜTTM KÖDÉS
• Humán tartalmuk révén kiemelve a bölcsesség, a bátorság, a szolidaritás, a szeretet, és a természetvédelem értékeit.
• Gazdaságosság révén kiemelve a racionalitás, a hatékonyság, és a rendszerelv ség értékeit.
• Különös szakmai erényekként kiemelve a transzparencia, valamint az együttm ködés alá sorolt erényeket.
Az Állami Számvev szék által el terjesztett közpénzügyi reformjavaslatot a gazdaságosság és a szakmai szempontok erénye alapján álló munkaként ugyanúgy tárgyalhatjuk, mint az etikai megfontolásokat, a humánum általános erénye szerint. Ez teszi lehet vé, hogy a régi (jelenleg hatályos) törvényt vegyük szemügyre, és megváltoztatását érdemben kezdeményezzük.
A közpénzügyeket jelenleg legátfogóbban Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII.
törvény (továbbiakban: Államháztartási tv. Áht.) tekinti át. Kerettörvényként a terület egészét nem szabályozza, ezért korszer etikai elvárásaink sem lehetnek vele kapcsolatban.
A törvény értéke, hogy felsorolja a területet érint normákat, és igyekszik ezeket érvényesíteni a joganyagban. Hatálya a törvénybe foglaltak szerint korlátozott, mégis a közpénzügyek számos területén használható.
• Preambulum a jogalkotói szándékot kinyilvánítva technikai célként fogalmazza meg a pénzügyi egyensúly megteremtését, és a jogállami kritériumok további er sítését. Ennek érdekében meghatározza a jogelveket, mintegy morális kritériumokat.: A közpénzek hatékony, ellen rizhet felhasználását, érvényesítve a teljesség, a részletesség, a valódiság, az egységesség, az áttekinthet ség, és a nyilvánosság alapelvét. Azokat az erényeket, amelyeket mi a standardizált szakmai, gazdasági és általános erényekb l is le lehet vezetni.
• A törvény szövegét értelmezhetjük tisztán etikai, gazdasági-etikai megfontolások, vagy a Preambulumban foglaltak szerint. A moralitásról elmondható (amint korábban, az Erkölcsr l és morálról c. fejezetben kifejtettük), hogy egy közösség általa fejezi ki leghatékonyabban a tagjaival kapcsolatos elvárásait, íratlan és írott normáit, ideértve a törvényekbe foglalt jogot is. Tehát megállapítható, hogy az Államháztartási törvényben is vannak olyan részek, melyekben egyértelm en jelen van az etikai tartalom.159
A törvény szövege, már 1992-ben is kifejezte – ha közvetetten is – hogy pusztán a sz ken vett közjogi, államigazgatási, pénzügyi és számszaki igények érvényesítésén túl a hozzájuk kapcsolódó etikus megfontolások érvényesítésére is szükség van. Ezt a szemléletet most az el készítés alatt álló egységes szemlélet közpénzügyi szabályozásban érdemes még határozottabban érvényesíteni, és a politikus döntéshozók elé terjeszteni.
A bemutatott elvárásoknak, különleges igényeknek Az Állami Számvev szék Tézisei (ÁSZ Tézisek 2007), a Magyar Közigazgatási Intézet, Vígvári András által kidolgozott Paradigmaváltás Programja (Vígvári. 2007), valamint a Báger Gusztáv és Vígvári András által összeállított ÁSZ FMI háttértanulmány (Báger – Vígvári. 2007) felelnek meg.
159 A tv 27.§-a a központi költségvetés egyenlegének rendszerét tárja fel. A MNB-tól felvett hitelekr l, és feltételeir l szól. Etikus megfontolásokat tekintve pontosan megjelöli alanyát és tárgyát. A 28- § a kötelezettségvállalás morális értékére tekintettel értelmezi a költségvetés és a zárszámadás lényegét, illetve külön törvényekbe (Költségvetési tv.; Zárszámadási tv.) történ kihirdetésének értelmét. Annak ellenére, hogy 1992-ben már hatályban volt a törvény az Állami Számvev székr l, mivel idetartozik, a 29.§ szerepét, mint kötelez en együttm köd partnert a jogalkotó most is nevesíti.
A költséggazdálkodás lényegére térve, a törvény ismét erényeket nevesíti. Az általános, és a gazdasági erények között egyaránt fontos szerepet kap a szolgáltatás, mondván, az államháztartás hatékony m ködését jelent sen befolyásolja.
A 104.§ a közvagyont nem pusztán passzíva, de aktíva szerephez is juttat: Miként fogalmaz: „a vagyon rendeltetése a közérdek szolgálata.” A köz /!/ szolgálata /!/ ebben a tekintetben már a Preambulumban foglaltak szerves folytatásának is tekinthet .
Közpénzek ellen rzésére vonatkozó fejezeteket az Állami Számvev szék feladatán túl a 120-121.§-ban is meghatározza. Az ellen rzést itt minden terület számára feladatukként határozza meg, talán a nyomatékosítás kedvéért még morális karaktert is kapcsol hozzá.: „Az államháztartási ellen rzés célja, hogy segítsen.”
Megítélésünk szerint ezek a szakmunkák alkalmasak arra, hogy a közpénzügyekhez szorosan kapcsolódó etikai kritériumokkal, és szakmai erényekkel kiegészülve, velük egységes rendszert alkossanak. (Ámbár velük részben már jelenleg is rendelkeznek.)160 A szerz k ui. az átalakító munkákat nem a létez „salátatörvények” megújításával, hanem egy alapjaiban új, és egységes – nemzetközi mércével tekintve is korszer – rendszer kialakításával képzelik el.
• Távlatot kell nyitni, közép és hosszútávon érvényes célokat meghatározva hozzá.
Közpénzügyekr l lévén szó, már a pénzforgalmi rendszer szabályozásával is ezt kell kifejezni.161
• A korszer könyvvezetés rendszerének bevezetése a szerz k szerint alapvet en fontos ahhoz, hogy modern pénzügyi rendszer alakuljon ki. Összhangot kell teremteni a gazdasági tervezés és a közpénzügyi elszámoltatás között. OECD és EU tagságunk egyebek mellett azzal a kötelezettséggel is jár, hogy mihamarabb el kell érni, hogy a közpénzügyek elszámolásainál a „kreatív könyvelés” mihamarabb megsz njön.162
A szerz k által összeállított tézisek és javaslatok felülemelkedtek egy pusztán technokrata megközelítésen. El remutató módon fogalmazták meg a közpénzügyi szabályozás elveit, abban bízva, hogy a rendszer, ami majd erre épül, sokáig fennmarad. Ehhez 12 alapelvet adtak meg, mégpedig annyira szerencsésen, hogy összhangban maradtak nemcsak az INTOSAI etikai kódexével, az ÁSZ Kézikönyv elvárásaival, de a tervezett sarkalatos erényeinkkel is.
Az erények közé besorolható 12 szakmai alapelv a következ : Népképviseleti felhatalmazás elve
Korlátozott felhatalmazás elve
160 A közpénzügyi reform elméletét meghatározó szakmai háttéranyagot az ÁSZ FMI keretén belül folytatott közös kutatásaik eredményként Báger Gusztáv és Vígvári András végezték. Báger az ÁSZ FMI keretein belül, míg Vígvári a Magyar Közigazgatási Intézet munkatársaként már korábban is végeztek témába vágó vizsgálatot. Közös munkájukban mintegy összegezték eredményeiket.
161 Érdemes megjegyezni, hogy annak ellenére, hogy a reform-anyag egyik legfontosabb megállapításáról van szó, ez mégsem a munka elején kapott helyet, hanem mintegy evidenciaként a vége felé.
162 Az OECD és ESA95 szakmai elvárásainak végrehajtását nem puszta kötelezettségnek, hanem a korszer szemlélet fontos tényez jének tekintették. 4 alapelvüket akár a közpénzügyi elszámolás morális tartalmával is felruházhatjuk. 1. Cash alapú pénzforgalmi számvitel. 2. Cash alapú számvitelen felül bevétel/kiadás alapján korrigált pénzforgalmi szemlélet. 3. Korrigált eredmény szemlélet. 4. Teljes eredményszemlélet.
(Báger – Vígvári. 2007. 103-104. old.)
Átláthatóság elve Nyilvánosság elve Ellen rizhet ség elve
Pénzügyi megalapozottság elve Teljesítményorientáltság elve El relátás elve
Fenntarthatóság az egyensúly elve Teljesség elve
Részlegesség elve
Racionalitás elve (Báger – Vígvári. 2007. 109-120. old.)
3.1.2 II. Megfontolás: A sikeres szabályozás feltétele, hogy a közpénzügyekben érintett összes szerepl t – a kormányzatot, önkormányzatokat, lakossági csoportokat, gazdasági és üzleti köröket, valamint a közigazgatási apparátust – a tevékenységüket meghatározó érdekeikkel és értékeikkel együtt vegyük számításba.
A közügyek m ködését egy kétszemélyes hierarchikus modell segítségével lehet ábrázolni.