A magyarázó változó forrásai

3.3.1. Az RDE-modellektől a közpolitikai és intézményi változásig

Miután az előző szakaszban feltérképeztük a válság táplálta delegálás modelljének függő változóját (a delegálás fogalmát), kézenfekvő lenne megmaradni az RDE- institucionalista paradigmán belül és valamely részterület további finomítására fordítani az energiákat. A normaalkotó vagy döntéshozói jogkör gondnokságba adása a képviseleti demokrácia körülményei között ugyanakkor bizonyos esetek-ben nem magyarázható meg a cselekvéselméleti megközelítésekesetek-ben kulcsfoga-lomként kezelt intenciókkal. Az önérdek érvényesítésének lehetőségei korlátozot-tá válnak, a tranzakciós költségek másodlagossá, akárcsak a politikai előmenetel szempontjai. Röviden: a politika logikája nem minden esetben érvényesül a közpolitika „problémamegoldó” logikájával szemben (vö. input és output legiti-máció). Az ilyen empirikus anomáliák egyik legfőbb jele a képviseleti intézmények helyett a gondnokságra épülő intézmények előtérbe kerülése. Ha e választást meg akarjuk érteni, akkor a politikai jellegű magyarázó változókat érdemes összevet-nünk az intézményi és közpolitikai változás más elméleteivel is.

Az alternatív magyarázó változók eredeti keretbe való integrálását ugyannakkor nehezíti, hogy a delegálást, mint a vizsgált variáció tárgyát elsődlegesen az RDE-ins-titucionalizmus paradigmáján belül használják.²⁶ Annak érdekében, hogy a kur-rens politikatudományi irányzatok teljes eszköztárát figyelembe vehessük, a válság táplálta delegálás modelljének kidolgozásához szükséges a delegálás fogalmának egy általánosabb szintre való emelése. Delegálás alatt eddig a kedvezményező által hatályba léptetett egyes jogi normákat (pl. költségvetési felhatalmazások), ezzel egyidőben pedig a kedvezményezett szervezetek autoritásának pozitív változását értettük. Ezen jelenségekkel (ide értve a kapcsolódó, pl. törvényhozási eljárásokat is) a kortárs politikatudományon belül eminensen a neoinstitucionalista irányza-tok foglalkoznak. Másrészről a törvények tartalmával (melyek az egyedi delegá-lási aktusokat rejtik) a közpolitika tudományterülete foglalkozik. Tekintettel arra, hogy nem általában szükséges pl. szervezetekkel foglalkoznunk, hanem ezek vál-tozásával, kézenfekvő, hogy az intézményi ill. a közpolitikai változás rendkívül kiterjedt irodalmát is bevonjuk a delegálásra ható tényezők elemzésébe.

Erős leegyszerűsítéssel (melyet alább feloldunk) itt a közpolitikai változás elmé-lete a döntéshozást, míg az intézményi változás elméelmé-lete a szabályválasztást vizs-gálja. Annyi már ezen átmeneti definíciókból is látszik, hogy két egymással szoros kapcsolatban lévő fogalomról (és ennek megfelelően szakirodalomról) beszél-hetünk. Az is egyértelműnek látszik, hogy egyik sem fedheti le teljesen a másikat:

míg a közpolitikai változás felölel nem intézményi elemeket (ld. pl. az ún. verbális intervenciókat, melyek kívül esnek azt itt használt intézmény-fogalmon vö. 2.2.

alfejezet), az intézményi változás sem kötődik minden esetben közpolitikai vál-tozáshoz (pl. a civil társadalom egyesületeinek vizsgálata esetében). Összességében ugyanakkor nagy az átfedés egyfelől a közszféra jogi és kulturális normái, másfelől pedig szervezetei által meghatározott térben, melynek egyik következményeként

Sebők.indd 33 2014.10.22. 16:06

a csak részben elkülönülten fejlődő irodalmak nagymértékben csereszabatosak.

Az alábbiakban így először áttekintjük a közpolitikai változás fontosabb elméleteit (különös tekintettel ezek intézményi vonatkozásaira), majd egy olyan megközelí-tést azonosítunk, mely bár nincs benne a főáramban, de egy első értékelés alapján nagy potenciális magyarázó erővel rendelkezhet a delegálás-változás kapcsán.

3.3.2. A közpolitikai változás elméletei

A közpolitikai változás elmélete része a közpolitikai dinamika, avagy fejlődés (de-velopment) elméletének, mely magába foglalja a közpolitikai stabilitást magyarázó modelleket is. A közpolitikai változással foglalkozó irodalom függő változók széles skáláját használja az operacionalizálás során, ide értve az értékeket, stratégiákat, közpolitikai eszközöket, ágazati ill. rendszerszintű változásokat (Capano–Howlett, 2009). A magyarázó változók tekintetében szintén felvonul a teljes politikatu-dományi arzenál az eszméktől és a közvéleménytől az érdekeken át a cselekvőkig, intézményekig és társadalmi-gazdasági körülményekig. E kavalkádból Capano és Howlett szerint az elmúlt évtizedekből három befolyásosabb paradigma emelke-dett ki: a történeti institucionalizmus; a megszakított egyensúly elmélete; illetve az érdekcsoport-koalíció megközelítés.²⁷

A történeti institucionalizmus lineáris változásképének meghatározó elemei között megtalálható az útfüggőség, a visszacsatolás és az inkrementális változás (Pierson, 2000; Mahoney, 2000). E megközelítés egyik legnagyobb vetélytársa a közpolitikai tanulmányokban a ciklikusságra és a forradalmi változásokra építő megszakított egyensúly (punctuated equilibrium) modell (Baumgartner–Jones, 2002). Kulcsfogalmai között megtalálható a napirend kijelölés (agenda setting) és Kingdon (1995) nyomán a „közpolitikai folyamok” (policy streams). A három ilyen folyam, a politikai, közpolitikai és probléma-centrikus vonal együttállása

„közpolitikai ablakok” kinyílásához, azaz közpolitikai áttöréshez és új egyensúly-hoz vezethet. A harmadik, lineáris-dialektikus változáselméletre épülő megkö-zelítés a Jenkins-Smith és Sabatier (1993) által kidolgozott érdek-koalíciók (advo-cacy coalition) elmélete. Ez a struktúrákkal szemben a cselekvést hangsúlyozza és kiemelt szerepet tulajdonít a közpolitikai hálózatoknak, a lobbicsoportoknak és a közpolitikai tanulásnak.

Hasonlóképpen a politikai cselekvők hatalmát állítja szembe egy az elmúlt évtizedek kutatásait meghatározó, illetve egy felfutóban lévő megközelítés. A hagyományos politikai magyarázó változókra épülő elemzések formalizálásával az egyik meghatározó elméleti keretté az RDE-institucionalizmus vált. Ez a kormány-váltásokkal és hasonló politikai változásokkal magyarázza a közpolitikai preferen-ciák módosulását (a fentebb tárgyalt szervezet-tervezési elméletek eklatáns példái e megközelítésnek). Ezzel párhuzamosan folyamatosan bővül a közpolitikai vál-lalkozókra és innovációs tevékenységükre építő paradigma (ennek egy instant klasszikusa Carpenter [2001] már említett elemzése az USA államszervezetének fejlődéséről).

Sebők.indd 34 2014.10.22. 16:06

E rövid irodalmi vázlatból is látszik, hogy a főáramú közpolitikai változáselmé-letek közül csak a megszakított egyensúly helyez kiemelt hangsúlyt a politika rendkívüli módjaira. Ez felhasználható a válság táplálta delegálás modelljének kiépítéséhez, akárcsak a közpolitikai paradigmákat és eszméket középpontba helyező Peter Hall (1993)-féle konstruktivista megközelítés. Ez a válságokra mint zavarkeltő erőre tekint, melyek átláthatatlanná teszik a politikai szereplők számára saját érdekeiket (vö. közpolitikai bizonytalanság). Ebben a zavaros helyzetben egy új értelmezési keretre, vagy ha tetszik paradigmára van szükség, mely újra átlátható viszonyokat teremt és orientálja a politikai cselekvést. Az így felkavart állóvízben tág tere nyílik a közpolitikák terjedésének (policy diffusion), illetve a közpolitikai hálózatok (policy networks) által kiváltott olyan folyamatoknak, mint a „nemzet-köziesedés”, európaizálódás, globalizáció, melyek közpolitikai transzferek-hez és közpolitikai konvergenciához vezethetnek.

Ez utóbbi egy különösen fontos csoport a globális félperiféria olyan országai számára, mint amilyen Magyarország is, lévén közpolitikai értelemben ezek sokkal inkább „árelfogadók”, semmint „ármeghatározók”. Részben ezen okra vezethető vissza szűkebb pátriánkban az irányzat relatív népszerűsége is a szakpolitikai elemzésekben (ld. pl. Futó–Fleischer, 2003) és az általános tendenciák leírásában (vö. Ágh, 2004). Ennyiben a válság táplálta delegálás is más csatornákon mehet végbe a különböző geopolitikai helyezetű államokban: van ahol maga a delegálás funkcionalitása, van ahol pedig ennek intézményesített-elidegenedett formája (pl.

valamilyen IMF-kondicionalitás képében) idézhet elő közpolitikai változást.

3.3.3. Exogén sokkok és közpolitikai változás

A bemutatott összetevők egy részének felhasználásával már kialakítható a válság táplálta delegálás „magyarázó lába”. Ennek munkacímét legfontosabb jellemzőiből deriválhatjuk, melyek között meghatározóak az exogén sokkok, a funkciona-lizmus és az intézményi megközelítés. Logikája szerint a közpolitikai alrendszer belső szerkezete alapjáraton egyensúlyban van, mely így elsődlegesen külső ráha-tások esetén módosul (vö. megszakítás). Ezek nyomán megindul egy alkalmaz-kodási folyamat az intézményi szerkezetben, mely többé-kevésbé arányos mértékű:

a társadalmi-gazdasági körülmények rövid időn belüli extrém mértékű változására hasonlóan radikális szervezeti és szabályozási reform a válasz. A rendszer ugyan-akkor a sokkhatás elmúltával visszaáll, vagy legalábbis közelít kiinduló állapotához (vö. egyesúly).

E generikus funkcionalista institucionalizmusnak legalább két jól elkülöníthető válfaja lehetséges. Az egyik a már említett RDE-institucionalizmus, mely az egyéni érdekek, illetve általában az egyéni „intenciók” megváltozására vezeti vissza az egyensúly megbomlását, melynek alternatívája egy „non-intencionalista”, azaz evolúciós megközelítés (Héritier, 2007: 10−11). Ennek számos további válfaja le-hetséges, melyek közül ezen kötet az „exogén sokkok által kiváltott intézményi vál-tozást” (i. m.: 30) vizsgálja. E megközelítésnek nagyobb az irodalma a nemzetközi

Sebők.indd 35 2014.10.22. 16:06

kapcsolatok, mint a politikatudomány területén (ld. pl. Krasner, 1988 ill. 1991), alkalmazásának ugyanakkor nincsenek érdemi elméleti akadályai.

Erre utal, hogy – explicit utalások nélkül – e megközelítést alkalmazza számos, a gazdaságpolitika fejlődésével foglalkozó tanulmány. Williams (2009) az inter-nacionalizáció hatását vizsgálja a kanadai pénzügyi szolgáltatási szektorra. Köz-ponti fogalmait a funkcionalista irodalomból veszi át, legyen szó az alrendszer- alkalmazkodásról vagy az alrendszerek egymásra való hatásáról (pl. átcsordulási [spill-over] hatások formájában). A deregulációs ciklus megszakadtát a tanulmány egyértelműen országon kívüli hatásokra, azaz a válság felnyitott határsorompók alatti „importálására” vezette vissza. Ennyiben e megközelítés nem csak számos hasonlóságot mutat a válság táplálta delegálás elméletével, de empirikus relevan-ciáját is megerősíti. A pénzügyi globalizáció által elősegített dereguláció ugyanis megfelel a megszakított egyensúly inkrementális szakaszának, amikor is a verseny-képességi nyomás egyfajta lefelé tartó szabályozási spirált indított el Kanadában (is). A válság beköszöntével elinduló áttétel-csökkentés és befelé fordulás a jegy-banktörvény 2008-as módosításához és Ontario állam korábban kulcsszerepet játszó értékpapírfelügyeletének háttérbe szorulásához vezetett. Ennek elsődleges haszonélvezője az új jogköröket kapó föderális kormányzat lett. A sokk így Wil-liams értékelése szerint felgyorsított és megerősített egyes alrendszeren belül ellen-tendenciákat, melyek már a válság előtt is megindultak. Bár Williams elemzése nem tér ki explicit módon a delegálás szintjének és szerkezetének megváltozására, empirikus eredményei zökkenőmentesen kapcsolódnak a technokratikus au-tonómia változásának itt javasolt keretéhez.

Abiad és Mody (2003) egy hasonló elemzést végez el, az esettanulmányra építő kutatást ugyanakkor egy nagymintás vizsgálatra cserélték. Ennek segítségével ki-mutatták, hogy a publikálásig eltelt negyedszázad során a pénzügyi szabályozá-si reformokat ideológiai és az országokra jellemző tényezők alig befolyásolták, miközben a külső (gazdasági) sokkok erős kapcsolatot mutattak a közpolitikai változással. Az ilyen válságjelenségek között a fizetésimérleg- és bankválságokat, és kamatmozgásokat említettek, hozzátéve, hogy az általuk kiváltott kezdeti re-formok érzékelhető útfüggőséget jelentettek a későbbiek során. Az elsődlegesen empirikus kutatási célokat kitűző cikk egy másik példa az implicit módon meg-szakított egyensúlyra, és ezen belül a válságvezérelt közpolitikai változásra építő megközelítésre. Az implicit tárgyalás ugyanakkor – miként a Williams-cikk ese-tében – nem teszi lehetővé az eredmények egyértelmű hozzákötését a delegálás- változás irányához. Bár sejtéseink lehetnek (a dereguláció így általában a delegált hatalom csökkenését eredményezné), az olyan ismert jelenségek, mint pl. a priva-tizációhoz kapcsolódó szabályozás-bővülés óvatosságra kell intsenek. Mindezekre tekintettel szükség van az exogén sokkokra épülő funkcionalista institucionaliz-mus elméletének explicit kifejtésére.

Sebők.indd 36 2014.10.22. 16:06