A delegálás két módja: képviselet vagy gondnokság

A modern demokráciákban delegálás normál és válság állapotban is végbemegy, ennek jellege azonban eltérő annak fényében, hogy képviseletet vagy gondnok-ságot hoz létre. Ennyiben a képviselet, illetve a gondnokság a „delegálás két mód-ját” (Majone, 2005) testesíti meg. A két fogalom közötti határ természetesen nem

Sebők.indd 22 2014.10.22. 16:06

húzható meg teljesen egyértelműen, ugyanakkor – más ideáltípus-párokhoz ha-sonlóan – nem is haszontalan megkülönböztetésük.

A megbízó−ügynök-elmélet irodalmában ezt a határt gyakran a két szereplő közötti kapcsolat megbomlásával írják le. Shapiro (2005: 277) szerint:

„A legasszimetrikusabb megbízó-ügynök kapcsolatokban a klasszikus elmélet logikája szétesik. A preferenciák nem egyértelműek (…), nincsenek szerződések vagy megtervezett ösztönzők, az ellenőrzés nincs megszervezve és nincs szankciója a normaszegésnek − legalábbis a megbízó oldaláról (…). Persze a gondnokok számára is adódnak problémák: miért bízna meg bárki bennük, ha cselekvési mozgásterük ennyire korlátlan? A leendő gondnokok ezért mindent megtesznek azért, hogy megbízhatóságukat igazolják annak érdekében, hogy kelendőbbekké váljanak.”

Majone (2005: 4−7) egyenesen már a megbízó−ügynök-elmélet alternatívá-jaként mutatja be a gondnok-típusú kapcsolatokat, melynek kapcsán a delegálást a

„politikai tulajdonjogok”, azaz az autoritás átruházásaként definiálta.

Ha e megállapításokat a képviseleti demokrácia szintjére általánosítjuk, azt mondhatjuk, hogy a Woodrow Wilson által leírt politika-közigazgatás dichotómia mellett egy másik megbízó-ügynök kapcsolatot, a képviseleti demokráciákban a választók és a választott politikusok között fennálló viszonyt is be kell vonni az elemzésbe. Ezen építőkövekből már felállítható a delegálás egy kielégítő elméleti kerete, mely a delegálás típusait a kedvezményezettek felől határozza meg (ld. 1.

ábra, mely az egyszerűség kedvéért a parlamentáris változatot mutatja be).

1. ábra. Megbízó-ügynök kapcsolatok a kedvezményezettek szempontjából.

Forrás: Saját ábra. *Prezidencializmus. **Parlamentarizmus.

llum Kiemelt kutatási cél Elsődleges

eszköz Kiterjesztés II Magyarország 2006-2010 A hipotézisek

érvényesülésének rövid III/c. Japán 1992-2003 Komplex (alternatív

magyarázatok és

A logikai sor a választók és a választott politikusok (továbbiakban: politiku-sok) közötti viszonnyal indul. A választási aktus után, a képviseleti demokrácia ideáltipikus modelljében, a következő választásig az állampolgároknak nincs beleszólási joguk a kormányzati politikába. Ennek megfelelően nincs szó kötött mandátumról, a politikusok nem direkt utasításokkal rendelkező küldöttek,¹⁹ hanem képviselők, egy valamilyen mértékben szabad mandátummal (erről il-letve az alábbi megfontolásokról ld. Körösényi–Sebők, 2013). A végrehajtó hata-lom vezetőinek kijelölésében így már a választókétól elkülönült képviselői akarat játszik kulcsszerepet – ez a hatalom második delegálása. Az így kapott kormány-zati mandátumnak elidegeníthetetlen része, hogy a kormány tagjai úgy lássák el a kormányzással járó feladatokat, ahogy azt jónak látják. Ebbe beletartozik a 2.

delegálással (vagy prezidenciális rendszerekben: közvetlenül) kapott autoritás²⁰ továbbdelegálása nem választott döntéshozóknak (a technokratáknak), és az álta-luk vezetett technokratikus intézményeknek (3. közvetett delegálás, melyben nincs közvetlen szerepe a törvényhozásnak).²¹ A törvényhozás ugyanakkor dönthet úgy is, hogy a kormány megkerülésével, azaz közvetlenül kedvezményez technokrati-kus intézményeket autoritással (3. közvetlen delegálás).

A létező demokráciákban ugyanakkor e sematikus modell több szempontból is sérül, a népből, mint szuverénből levezetett egyértelmű delegálási lánc meg-szakad, ami demokratikus deficit kialakulásához vezethet. Ennek egyik forrása a politikai döntéshozók differenciálódása, mely különösen erős a végrehajtó hatal-mat a törvényhozástól élesen elválasztó prezidenciális rendszerekben. A párhuza-mos legitimációval, de adott esetben ellentétes párthovatartozással és programmal rendelkező szereplők között csak a saját maguk által létrehozott szabályok tud-nának igazságot tenni. Egy zéró összegű játék alakulhat ki a politikai autoritásért és a felelősséghárításnak kedvező komplex intézményi szerkezet mellett csökken a delegálás demokratikus jellegének fenntartásához szükséges átláthatóság és elszá-moltathatóság. Különösen igaz ez az ún. delegált jogalkotás eseteire, melyek kap-csán korlátozottan érvényesülnek csak a törvényhozáshoz rendszerint kapcsolódó civil egyeztetési- és nyilvánossági-kritériumok.

Ugyanakkor az első kettőnél is nagyobb problémát jelent a demokratikus defi-cit szempontjából a 3. delegálási lépés. A döntéshozási jogkörök átadása többek között az általános bürokrácia, a katonaság, a rendőrség, a titkosszolgálatok vagy a monetáris politika irányítóinak egy újabb lépéssel távolítják el a választóktól és a választás idején fennálló preferenciáiktól (ld. még részlegesen kötött mandátum) a közpolitikai döntéshozást. Ha volt is valamilyen programmatikus döntés a válasz-tók részéről (feltételezve, hogy a kampány informatív volt ebből a szempontból), az már csak számos áttételen át érvényesülhet.²²

A szuverén nép preferenciáihoz képest már eleve kompromisszumokat jelent a kormányprogram. Az autoritás továbbdelegálása ráadásul már nem csak a válasz-tói preferenciák háttérbe szorulását jelenti, de az újabb lépésekben már a választási felhatalmazás tartalmi alapját jelentő (és a pártok által meghatározott tartalmú) mandátum is „szivárogni kezd” (ld. Körösényi–Sebők, 2013). E tekintetben kü-lönösen „veszélyes” a 3. típusú delegálás közvetett válfaja, melynél a delegálási

ak-Sebők.indd 24 2014.10.22. 16:06

tust rendszerint már egy alacsonyabb szintű – ezért kevésbé „szem előtt lévő” – jog-szabály tartalmazza. További problémaként felmerül a döntéshozás és a döntések végrehajtása közötti wilsoni határvonal összemosódása. A delegálási lánc mentén előállló potenciális demokratikus deficit szempontjából pedig már csak hab a tor-tán, hogy a de jure − a politikusok által meghozott − döntések gyakran a de facto

− a technokraták által előkészített − „dossziék” néhány alternatíváján alapulnak.

A képviseleti demokrácia sztenderd modelljébe tehát már különösebb külső sokkok hiányában, a politika normál módjában is bele van kódolva az au-toritás átcsorgása a nem választott döntéshozók kezébe. A periodikus válasz-tások és a döntésekről szóló nyílt vita – melyek történetileg minden képviseleti kormány kötelező kellékei voltak (Manin, 2007:197) – gyakorlati jelentősége megkérdőjeleződik a folyamatosan növekvő állam szükségleteinek fényében.

Az átcsúszás − a közvetetten gyakorolt hatalom képviseleti rendszeréből az ettől politikaelméleti szempontból alapvetően különböző gondnokság rendszerébe − (Körösényi, 2005: 179) tehát reális probléma.