4. Az önkormányzáshoz való jogra vonatkozó koncepciók és az AB fogalom-értelmezése 82
5.4. Fiskális föderalizmus
A decentralizáció további értelmezési lehetősége, a pénzügyi autonómia. Az önkormányzati feladatok és gazdálkodás alapösszefüggéseinek vizsgálatakor indokolt röviden kitérni a fiskális föderalizmust291 jellemző sajátosságokra. A föderáció értelmezése ebből a nézőpontból azon alkotmányi, alaptörvényi rendelkezéseket foglalja magában, amelyek szerint a kormányzat különböző szintjei között feladat-és hatáskör megosztás alakul ki,
287 Charta10. cikk.
288 1997. évi CXXXV. tv. a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről.
289 2004. év CVII. tv. a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról.
290 Alaptörvény 34. cikk (2) bekezdés.
291 A fiskális föderalizmus fogalmát többféle értelemben is használja a közpénzügyekkel foglalkozó szakirodalom. A fiskális politika a gazdaságpolitikának az a területe, amely az államháztartás bevételeinek és kiadásainak befolyásolására irányul. A föderalizmus általános jelentéséből kiindulva értelmezhető a fiskális föderalizmus többek között föderális állam-berendezkedés esetén, az Európai Unió és tagállamai viszonyrendszerében, valamint az állami funkciók decentralizált ellátása során.
93
meghatározásra kerül, hogy az állam mely funkcionális és gazdasági területen biztosít kompetenciát decentralizált szervezetei számára. A centralizáció – decentralizáció összefüggése tehát alapvetően azt határozza meg, hogy mely közszolgáltatások kerülhetnek ellátásra központi, kormányzati szinten és melyek valósulhatnak meg területi, helyi decentralizált szinten.
A forrásorientációra épülő rendszer leglényegesebb elemét a normatív állami hozzájárulások képezték, a helyi önkormányzatok bevételei közül meghatározó részt képviseltek. A normatív alap az egyes önkormányzatok számára átláthatóságot jelentett, garanciát az azonos mértékű támogatásra, az esélyegyenlőség érvényesülésére. A támogatás alanyi jogon megillette az önkormányzatokat, a jogcímeket és a támogatások mértékét a mindenkori költségvetési törvény tartalmazta. Az állami normatív finanszírozás előre kiszámítható bevételi forrást képezett az önkormányzat működésében, amelyet a települések lakosságszámával, egyes korcsoportokkal, intézményi ellátottakkal arányosan állapított meg a települési és területi önkormányzatok számára az Országgyűlés. Lényeges kiemelni, hogy a normatív állami támogatások esetében nem érvényesült felhasználási kötöttség, ez a támogatási forma egyfajta redisztribúció eredménye volt.292
Megállapítható azonban, hogy már az 1990-es évek közepére kiütköztek – az egyes álláspontok szerint túlzott – decentralizációból fakadó negatív hatások. A rendszerben egyszerre voltak jelen a feladatok ellátásához szükséges források elégtelensége és a kihasználatlan kapacitások. Mindez párosult a helyi önkormányzatok számára jelentős önállóságot biztosító gazdálkodási szabályozórendszerrel, amely az eladósodási folyamatnak sem tudott gátat vetni. A 2010-et követő feltartóztathatatlannak tűnő változások elsődleges kiváltó oka a helyi önkormányzati funkciókat érintően az önkormányzatok eladósodása volt, különösen a megyei önkormányzatokat érintette ez a folyamat. Az önkormányzatok eladósodása 2006. évi önkormányzati választásokat követően gyorsult fel, amelyet Vígvári András atipikus eladósodási folyamatként írt le. Miért nem volt tipikusnak tekinthető a folyamat? Egyrészt azért, mert rövidebb-hosszabb ideig pénztartalékként funkcionált, nem került közvetlenül, célhoz kötötten felhasználásra, arbitrázsműveletekre fordítódott, másrészt pedig a bankok szerepe, a rövidtávú üzleti érdekek érvényesítése döntő mértékben érvényesült.293
292 „…a képződő központi adóknak csak korlátozott mértékű helyben hagyása lehetséges annak érdekében, hogy a széles felelősségű, és nagy számú önkormányzatok mindegyike számára garantálni lehessen a közszolgáltatásaihoz a megfelelő jövedelmi viszonyokat.” PITTI-VARGA 1995, 43.
293 VÍGVÁRI András: Atipikus önkormányzati eladósodás Magyarországon. Közgazdasági Szemle LVI. évf.
2009. július-augusztus 710.
94
A helyi önkormányzati rendszer átalakítása egy decentralizált struktúra keretei között megvalósult helyi közfeladat-centralizációs folyamatként értelmezhető. Az új, a közfeladatok ellátásában nagyfokú centralizációt eredményező szabályozási rendszer szoros összefüggésben állt a helyi önkormányzatok pénzügyi konszolidációs folyamatával. A pénzügyi és költségvetési pozíciók változásával kapcsolatos szakértői tanulmányok294 azt támasztják alá ugyanakkor, hogy az államosított szolgáltatások esetében a helyi önkormányzatok kevésbé képesek befolyásolni a közszolgáltatások nyújtását. A jogalkotó az ágazati jogszabályokban ugyan szabályozza a befolyásolás lehetséges eszközeit, azonban kétséges, hogy a szolgáltatások színvonalára mennyibe képesek hatni a helyi testületek.
A korábbi Alkotmánnyal szemben az Alaptörvény új költségvetési és pénzügyi előírásokat is tartalmaz, azonban a helyi pénzügyek reformja nem képezte az Alaptörvény szabályozásának tárgyát. Az új gazdasági alkotmány explicite meghatározza a költségvetési gazdálkodás alapelveit, ugyanakkor jelentős korlátozási lehetőséget biztosít a helyi önkormányzatok kötelezettséget keletkeztető jogügyleteire nézve, amennyiben az a Kormány jóváhagyásához köthető. Az Alapvetés c. fejezet N) cikke kötelezi az önkormányzatokat a kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható költségvetési gazdálkodás elvének betartására. Az állam c. fejezet 34.
cikk (5) bekezdésében foglaltak szerint törvény a költségvetési egyensúly megőrzése érdekében a helyi önkormányzat törvényben meghatározott mértékű kölcsönfelvételét vagy más kötelezettségvállalását feltételhez, illetve a Kormány hozzájárulásához kötheti. A 2011.
évi CXCVI. törvény Magyarország gazdasági stabilitásáról tartalmazza a kölcsönfelvételre vonatkozó részletes szabályokat.
A pénzügyi-gazdálkodási szisztéma kapcsán a funkcionalitás is említésre érdemes. Az új önkormányzati szabályozó rendszer összhangban áll a korábbi szabályozással a helyi önkormányzatok feladatrendszerét illetően. A kötelező és az önként vállalt feladatok – hasonlóan a korábbiakhoz – szétválasztásra kerültek egymástól.295 Az általános hatáskör elve továbbra is meghatározó a helyi önkormányzatok funkcionalitásában. A kötelező feladatokat törvény határozza meg, az Mötv. keretjellegű rendelkezéseit tartalommal az ágazati jogszabályok töltik ki. A helyi önkormányzatok feladatainak átstrukturálódása a funkcionalitást alapvetően érintette. Az állam térnyerése a helyi közszolgáltatások nyújtásában a szubszidiaritás elvének érvényesülését a helyi közügyek igazgatásában kedvezőtlenül befolyásolta.
294 SZAMEL (2012) 28.
295A helyi önkormányzati feladat-és hatáskörökről bővebb elemzés olvasható: HOFFMAN 2013, 10–18.
95
A decentralizáció a helyi közszolgáltatások nyújtásának mennyisége és minősége szempontjából meghatározó jelentőséggel bír, ez az a szegmens, amely a lokális közösségek számára leginkább érzékelhető. A posztszocialista országok, így hazánk helyi, területi önkormányzati rendszereinek kialakításában rendkívül komoly szerepet játszott, éppen a
„centralista örökség” lebontásának folyamatában.
A magyar önkormányzati rendszerben 2010 után bekövetkezett alapvető változások ismét egy markáns centralizációs folyamat részének tekinthetők, a jó kormányzás általános filozófiájába, egy koordinatív, többszintű és többszereplős, komplex döntéshozatali mechanizmusába nehezen illeszthetők. A recentralizáció folyamata a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátásában oly nagymértékű változásokat hozott, amely a helyi közügyek lényegi részét érintette. A helyi önkormányzatok feladat- és hatáskörellátását jellemző általános felhatalmazás elvi alapjai meggyengültek, a decentralizáció és a szubszidiaritás elve a korábbiakhoz képest korlátozottabb mértékben érvényesül.
A túlzott decentralizáció azonban leronthatja a működőképességet, a magas színvonalú, területileg kiegyensúlyozott közszolgáltatások nyújtását is veszélyeztetheti. Egy modern, demokratikus állam önkormányzatiságának alapja a decentralizáció és a szubszidiaritás, azonban a feladat-és hatáskör telepítés rendszere elengedhetetlen, hogy igazodjon az állam-önkormányzat feladat- és hatáskör megosztása kialakult szakmai logikájához, a gazdasági teljesítőképességhez, a helyi közszolgáltatások iránti igények lehetőleg azonos színvonalú kielégítéséhez.