A bírósági jogvédelem

A bírósági jogvédelem területén mindenekelőtt azok az eljárások vonhatók a vizsgálat körébe, amelyek közjogi döntésekkel szemben biztosítják a jogvédelmet az önkormányzatok számára.

Tovább szűkíthető az elemzés azokra a jogorvoslati eszközökre, amelyeket az Mötv. biztosít egyes állami szervek döntéseivel szemben. A bírósági jogvédelem körében az aktuspótlás, a törvényességi felügyeleti bírsággal, a Kormány beruházási döntésével, valamint a közös önkormányzati hivatal létrehozásával kapcsolatos döntések tárgyalására kerül sor.

Az Alaptörvény 25. cikke tartalmazza a közigazgatási bíráskodásra vonatkozó elvi jelentőségű rendelkezéseket. A szabályozás meghatározza egyrészről azt, hogy a bíróság dönt a közigazgatási határozatok törvényességéről, másrészről pedig a bíróság számára állapít meg hatáskört az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközéséréről és megsemmisítéséről való döntésre, valamint a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége elmulasztásának megállapítására. A helyi önkormányzati rendeletalkotással összefüggő hatáskör gyakorlására, egyes eljárási kérdésekre a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. tv. tartalmaz rendelkezéseket. A Kúria megállapítása szerint e szabályozás jellege „…. az önkormányzati rendeletek törvényességi ellenőrzését közelebb

552 Köf.5.008/2015/3. számú határozat. Az eljárás tárgya Hódmezővásárhely Megyei Jogú Város Önkormányzata által alkotott, a közösségi együttélés alapvető szabályairól, valamint ezek elmulasztásának jogkövetkezményeiről szóló 4/2013. (02.05.) Kgy. rendelet egyes rendelkezései törvényellenességének vizsgálata.

184

hozta a közigazgatási bíráskodáshoz, a rendes bíróságok által folytatott ténybíráskodáshoz.”⁵⁵³

A Kormány által a megyei, fővárosi kormányhivatalok útján gyakorolt törvényességi felügyelet eszközrendszerének alkalmazása során a bírósági kontroll megfelelően érvényesül.

Kiemelendő, hogy az önkormányzatokat megillető alapjogok védelme terén kiemelt szerephez jutott az igazságszolgáltatás az ún. aktuspótlás intézményének érvényesítésével. A Kúria Önkormányzati Tanácsa az önkormányzati autonómiát érintő jelentős jogosítványt gyakorol abban az esetben, amikor felhatalmazza a megyei, fővárosi kormányhivatalt helyi önkormányzati rendelet kiadására. Ez a döntés meghatározó befolyást biztosít a kormányhivatalok számára a helyi társadalmi viszonyok alakításában, a települések lakosságát érintő kérdések szabályozásában, érdekeik szolgálatában. Szükséges kitérni arra, hogy az önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége elmulasztásának vizsgálata és a rendelet pótlására irányuló eljárás előzmény nélküli jogintézményként került bevezetésre az önkormányzatok működési kontrollrendszerébe. Az eljárást meghatározó törvényi szabályozás lakonikus, a részletes szabályokat a joggyakorlat alakítja. A beavatkozás mértékére és jellegére utal a Kúria elnökének álláspontja, miszerint „Az ilyen esetekben a Kúriának az önkormányzati rendelet pótlását megállapító döntésében pontosan meg kell állapítania, hogy a kormányhivatal milyen keretek között, milyen garanciák beépítésével alkothatja meg a rendeletet.”⁵⁵⁴

A törvényességi felügyeleti jogintézmények körében foglalkozni kell a felügyelet hatékonyságát biztosító, szankcióként alkalmazható törvényességi felügyeleti bírsággal. A kormányhivatal a helyi önkormányzattal vagy a társulással szemben törvényességi felügyeleti bírságot állapíthat meg az Mötv. 141. §-ában meghatározott esetekben. A kormányhivatal törvényességi felügyeleti bírságot megállapító határozata esetében érdemi jogorvoslati lehetőséget biztosít az Mötv., amennyiben a közigazgatási és munkaügyi bíróság felülbírálati hatáskörét intézményesíti.

A törvényességi felügyeleti bírság kiszabásának lehetősége egyfajta közigazgatási szankcióként funkcionál, hiszen a szankció valamennyi elemét magában hordozza. A közigazgatási szankció formáját és kiszabásának feltételeit törvény szabályozza. A hazai törvényességi felügyeleti bírság törvényi szinten szabályozott szankció, alkalmazásának

553 J/11282 A Kúria Elnöke 2013. El. II. A. 4/1. szám A Kúria elnökének országgyűlési beszámolója a Kúria 2012. évi tevékenységéről a jogegység biztosítása és az önkormányzati normakontroll körében 24.

http://www.lb.hu/sites/default/files/elnok_beszam/beszamolo_2012.pdf (2015.11.12.)

554 /11282 A Kúria Elnöke 2013. El. II. A. 4/1. szám 26-27.

185

részletes szabályait kormányrendelet határozza meg.⁵⁵⁵ Közigazgatási szerv, a megyei, fővárosi kormányhivatal szabja ki sajátos felügyeleti eljárása, a törvényességi felügyelet során. Jogsértésre reagál, közigazgatási jogi norma által meghatározott olyan joghátrány, amely meghatározott eljárási rendben, a közigazgatási hatósági eljárás általános szabályai szerint kerülhet alkalmazásra és kikényszeríthető. Közigazgatási jog hatálya alá tartozó komplex jellegű jogviszonyban alkalmazott szankció-alakzat, ezért irányadónak tekinthető az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága által a közigazgatási szankciók összefüggésében megfogalmazott Ajánlás.⁵⁵⁶ Az Ajánlás a jó és hatékony közigazgatást (good and efficient administration), valamint a közérdek védelmét szem előtt tartva, főképpen az egyéni jogvédelem⁵⁵⁷ kérdésére fókuszál, ezért a törvényességi felügyeleti bírság esetében is csupán analóg megközelítés alkalmazható, elsősorban a garanciális elemek vizsgálata során. A szabályozás a jogalkalmazás során vet fel elsődlegesen problémákat, különösen abban a tekintetben, hogy a bírság kiszabása a jegyző, a polgármester mulasztásával összefüggésben merül fel, ugyanakkor a felügyeleti bírság az önkormányzattal szemben kerül kiszabásra. A felügyeleti bírság megfizetése különösen éles problémát akkor vethet fel, ha közös önkormányzati hivatalt alapító önkormányzatok egyikét sújtja a kormányhivatal felügyeleti bírsággal és annak megfizetésére a közös önkormányzati hivatal válik kötelezetté.

Megfontolandó, hogy a jogalkotás során az ilyen típusú ellentmondások, jogalkalmazási problémák kiküszöbölhetővé váljanak.

Az államigazgatási felügyelet tárgykörébe sorolható az Alaptörvény 35. cikk (5) bekezdésében meghatározott azon rendelkezés is, amely szerint a helyi önkormányzat törvényben meghatározott mértékű kölcsönfelvételét, illetve más kötelezettségvállalását a költségvetési egyensúly megőrzése érdekében a Kormány hozzájárulásához lehet kötni. A gazdálkodási autonómiát jelentékenyen érintő szabályozás törvényi szinten, míg a részletszabályok kormányrendeleti szinten kerültek rendezésre.⁵⁵⁸ Jogorvoslati lehetőséget ugyanakkor a Kormány döntésével szemben a jogalkotó nem biztosított.

555 119/2012. (VI. 26.) Korm. rendelet a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletének részletes szabályairól.

556 Európa Tanács Miniszteri Bizottsága R (91) 1. számú Ajánlása a közigazgatási szankciókról.

https://wcd.coe.int/com.instranet.InstraServlet?command=com.instranet.CmdBlobGet&InstranetImage=2011123

&SecMode=1&DocId=392992&Usage=2 (2015.11.19.)

557 Az Ajánlás alkalmazási köre azokra a közigazgatási aktusokra vonatkozik, amelyekkel az alkalmazandó szabályokkal ellentétes magatartás miatt a személyekre szabnak ki büntető jellegű intézkedést. A személyek körébe azonban nyilvánvalóan nem csupán a természetes személyek értendők, emiatt tartom alkalmazhatónak az analóg megközelítést.

558 2011. évi CXCIV. tv. Magyarország gazdasági stabilitásáról. 353/2011. (XII. 30.) Korm. rendelet az adósságot keletkeztető ügyletekhez történő hozzájárulás részletes szabályairól. Ld. példaként 1832/2015. (XI.

186

A közvetlen bíróság előtti jogorvoslat egy másik esete akkor áll fenn, ha az Európai Unió vagy más nemzetközi szervezet felé vállalt kötelezettség határideje eredménytelenül telt el, vagy a határidőben történő teljesítés elmaradásának reális veszélye fennáll és a Kormány a kötelezettséggel összefüggő beruházás megvalósításáról saját hatáskörben kíván gondoskodni.⁵⁵⁹ A Kormány ebben az esetben egyedi normatív határozattal dönt arról, hogy a beruházást megvalósítja, e döntéssel szemben az érintett önkormányzat képviselő-testülete bírósághoz fordulhat. Kizárólagos hatáskör és illetékesség ebben az ügyben a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróságot illeti meg. A Kormány az egyes ivóvízminőség-javító beruházások saját hatáskörben történő megvalósításával összefüggésben hozott döntéseket, elsődlegesen 2012-2013-ban az Országos Vízügyi Főigazgatóságot,⁵⁶⁰ majd 2015. január 1-jétől a nemzeti fejlesztési minisztert jelölte ki a beruházások egységes kezelése érdekében.⁵⁶¹ 2015. október 16-ával pedig visszaállította az Országos Vízügyi Főigazgatóság kijelölését.⁵⁶² A Kormány ezen döntései ellen a beruházásokban érintett önkormányzatok képviselő-testületei nem éltek a jogorvoslat lehetőségével.

Az Mötv. biztosít lehetőséget az önkormányzatnak a bírósági felülvizsgálatra, amennyiben kormányhivatal jelöli ki a közös önkormányzati hivatalhoz tartozó településeket és pótolja a helyi önkormányzatok képviselő-testületeinek megállapodását.⁵⁶³ E körben szükséges említést tenni arról az esetről, amennyiben városi, valamint a kétezer főt meghaladó lakosságszámú települési önkormányzat képviselő-testülete megtagadhatja a vele határos település kezdeményezése esetén a közös önkormányzati hivatal létrehozására irányuló megállapodás megkötését. Megtagadás csak akkor lehetséges, ha azt a kormányhivatal vezetője jóváhagyja.

A jóváhagyásról vagy annak megtagadásáról szóló döntés ellen fordulhat bírósághoz jogszabálysértésre hivatkozással az érintett önkormányzat képviselő-testülete. Kiemelendő a közös önkormányzati hivatali megállapodás szabályaival kapcsolatos mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenességet megállapító 2015. júniusi AB döntés, amely a Kúria indítványa alapján indult.⁵⁶⁴ Jogalkotási kötelezettséget állapított meg az AB az Országgyűlés számára 2015. december 31-ig a kormányhivatal vezetője által pótolt közös önkormányzati

24.) Korm. határozat az önkormányzatok adósságot keletkeztető, valamint kezesség-, illetve garanciavállalásra vonatkozó ügyleteihez történő 2015. szeptemberi előzetes kormányzati hozzájárulásról.

559 Mötv. 16. §, 170/2012. (VII. 23.) Korm. rendelet az Európai Unió vagy más nemzetközi szervezet felé vállalt kötelezettséggel összefüggő beruházás megvalósítása érdekében szükséges intézkedésekről

560 Pl. 1381/2012. (IX. 20.) Korm. határozat, 1382/2012. (IX. 20.) Kor. határozat, 1384/2012. (IX. 20.) Korm.

határozat, 1384/2012. (IX. 20.) Korm. határozat, 1049/2013. (II. 12.) Korm. határozat, 1247/2013. (IV. 30.) Korm. határozat, 1650/2013. (IX. 17.) Korm. határozat.

561 1791/2014. (XII. 19.) Korm. határozat.

562 1761/2015. (X. 6.) Korm. határozat.

563 Mötv. 85. § (3a) bekezdés.

564 22/2015. (VI. 18.) AB határozat.

187

hivatali megállapodás eljárási garanciáival összefüggésben. Az AB az önkormányzatok szervezetalakítási szabadságának korlátozásával összefüggésben észlelt aggály alapján hivatalból folytatta le eljárását. A Charta 4. cikk 6. pontjában foglalt, az önkormányzatok hatáskörét, illetve az önkormányzatokat közvetlenül érintő kérdésekben a konzultációs kötelezettségre vonatkozó rendelkezés alapul vételével tett lényeges megállapítása, hogy törvényben kell szabályozni a döntéshozatali eljárás során az érintett önkormányzatok véleménye kikérésének, a véleménynyilvánítás módjának és rendjének szabályait. A Kúria Mötv. 85. §-ának nemzetközi szerződésbe ütközése megállapítására vonatkozó indítványát elutasította.

Nyitva áll az önkormányzatok számára a bíróság előtti jogorvoslati lehetőség igénybe vétele a területszervezési eljárások esetében is, amennyiben a miniszter nem terjeszti elő a döntéshozónak az önálló község alapítására irányuló kezdeményezést.⁵⁶⁵ Az ügyben szintén kizárólagos hatáskörrel és illetékességgel a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság rendelkezik. A jogorvoslat nem csupán az önálló község alapítására vonatkozik, hanem az Mötv.-ben nevesített más területszervezési döntésekre is.

Szintén biztosít az Mötv. jogorvoslati lehetőséget a társulások jogvitás ügyeit illetően. A társulások közötti jogviták azonban elsődlegesen nem közjogi jellegű jogvitának minősülnek, hiszen a társulásban résztvevő önkormányzatok közötti, a közigazgatási szerződés jegyeit magán hordozó társulási megállapodás magánjogi jogviszonyait érintően vitássá vált kérdésekben hozhat döntést a bíróság.