Mielőtt az ellenőrzési, felügyeleti rendszerben hazánkban 2012 évtől bekövetkezett változások elemzésére kerülne sor, szükséges meghatározni, hogy a felügyeleti jog voltaképpen milyen tartalmi elemekből áll, adható-e általános értelmezés.500 A felügyeleti jogra vonatkozóan – az eltérő tartalmat hordozó kifejezések használatán túl – különböző definíciók kerültek megfogalmazásra.
A felügyelet tartalmi elemeit vizsgálva konstatálható, hogy az eszközrendszerben általában megjelenik az információkérés, a tanácsadás, a szakmai segítségnyújtás, a hibás döntések korrekciója, amelynek eszköze lehet az önkéntes teljesítés elmaradása esetén a felfüggesztés, a megsemmisítés, az aktuspótlás. Az intézményrendszer tekintetében viszont azt indokolt tanulmányozni, mely szervezetek, közigazgatási, illetve bírói szervek hatáskörébe tartoznak a felsorolt intézkedések, illetve milyen mértékben illeti meg az önkormányzatot a bírósági jogvédelem az államigazgatási felügyeleti intézkedésekkel szemben.
A hazai szabályozásban a kormányzati ellenőrzés tartalma 2012. január 1. napjától jelentős mértékben változott, mely értékelést az Alaptörvény törvényességi felügyeletre és a költségvetési gazdálkodásra vonatkozó rendelkezései alapoznak meg.
Amint arra a bevezetőben már utaltam, a települési, területi önkormányzatok döntéseivel, működésük legalitásával kapcsolatos törvényességi ellenőrzési jogkört a törvényességi felügyelet intézménye váltotta fel. A legfontosabb új rendelkezések között említhető az aktuspótlás törvényi szabályozása, valamint az önkormányzati rendeletek jogszerűségének vizsgálatában az Alkotmánybíróság mellett a Kúria hatáskörének megteremtése. Az aktuspótlás jogintézményének megteremtésével hiányt pótolt a jogalkotó, hiszen a mulasztásban megnyilvánuló törvénysértések esetében nem állt megfelelő eszközrendszer rendelkezésre az ellenőrzési jogkört gyakorló szervezetek számára ahhoz, hogy az önkormányzat jogszerű működése kikényszeríthetővé váljon. Nem kevésbé jelentős a feladatellátási kötelezettség megszegésével kapcsolatos intézkedési lehetőség megteremtése is, ez a mulasztás nem volt orvosolható a korábbi jogszabályi környezetben. Az Alkotmánybíróság eddigi kizárólagos hatásköre az új szabályozás alapján az
500 Kaltenbach Jenő a felügyeleti jog intézményével összefüggésben megjegyezte: „A jogi felügyelet intézménye a közigazgatási jogban a legvitatottabb…. A közigazgatási jogirodalomban a felügyelet, már terminológiai szempontból is, igen tarka képet mutat.” KALTENBACH Jenő: Az önkormányzati felügyelet. Universum Kiadó Szeged, 1991. 15.
162
ellenesség vizsgálatára korlátozódik, egyéb törvénysértések esetében a Kúria jár el. Szintén előremutató intézkedés lehet a Kúria említett hatáskörének a létrehozása, bár a gyakorlat finomhangolása válik szükségessé az Alaptörvény sérelme és az Alaptörvény sérelmével nem járó törvénysértő intézkedés elhatárolása terén.
Ezen új hazai szabályozás - és az ennek alapján a jövőben kialakuló tendenciák érvényesülése - teremtheti meg annak alapját, hogy a kormányzati ellenőrzés szerepét, a törvényességi ellenőrzés, felügyelet terjedelmét, eszközeit európai összefüggésbe helyezve vizsgáljuk.
A törvényességi felügyelet jogintézményét és annak szervezeti meghatározását az Alaptörvény 34. cikk (4) bekezdése rögzíti. A Kormány a fővárosi és megyei kormányhivatal útján biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletét. Az Alaptörvény a felügyeleti eszközöket és azok gyakorlásának szabályait nem részletezi, sarkalatos törvény szabályozási körébe utalja a rendezést. Az Mötv. VII. fejezetében – a helyi önkormányzatok és a központi állami szervek kapcsolata, a helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete – határozza meg a törvényességi felügyelet eszközeit, azok alkalmazásának lehetséges eseteit, és az alkalmazható eszközöket, a felügyelet terjedelmét.501 A törvényességi felügyelet szabályozási filozófiája lényegesen megváltozott az Mötv-ben, számottevően részletezőbbé vált.
A törvényességi felügyeleti eljárás célja a helyi önkormányzat döntései, valamint az önkormányzati szervek működése jogszerűségének biztosítása. A kormányhivatal eljárása során vizsgálja a szervezet, a működés, a döntéshozatali eljárás jogszerűségét, a döntések jogszerűségét, valamint a törvényen alapuló jogalkotási, továbbá jogszabályon alapuló döntési és feladat-ellátási (közszolgáltatási) kötelezettség teljesítését.
Ennek eredményeként a korábbi törvényességi ellenőrzés helyett lényegesen erősebb jogosítványokkal bíró kormányzati ellenőrzés, felügyelet érvényesül, amely azonban sem előzetes jóváhagyási elemeket nem tartalmaz, sem pedig felfüggesztési jogot nem biztosít a kormányhivatalok számára. Erősödött viszont a Kormány beavatkozási lehetősége azáltal, hogy kezdeményezheti a határozathozatali, feladat ellátási kötelezettségét nem teljesítő helyi önkormányzattal szemben bírósági eljárás megindítását, a határozathozatal pótlásának elrendelését. Szintén az eszközrendszer kiszélesítését jelenti a helyi önkormányzat jogalkotási kötelezettsége elmulasztása megállapításának kezdeményezése a Kúriánál, valamint a törvényen alapuló jogalkotási kötelezettségének pótlása. Új jogintézmény az önkormányzati
501 A helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletének részletes szabályairól az Mötv.-ben foglaltakon túl a 119/2012. (VI. 26.) Korm. rendelet tartalmaz szabályozást. A Kormány rendeletében a felülvizsgálati eljárást vizsgálati és intézkedési szakaszra bontja. Részletezi a kormányhivatal információkérési jogát, a kapcsolattartás szabályait, és az egyes törvényességi felügyeleti eszközök igénybevételének részletes szabályait is.
163
határozathozatali és feladat-ellátási kötelezettség elmulasztása körében a kormányhivatal kezdeményezési joga a törvényszék felé.
A jogszabálysértő önkormányzati rendeletekkel kapcsolatos eljárás alapvetően megváltozott.
Kétfelé válik az eljárási rend, attól függően, hogy az önkormányzat rendelete Alaptörvénybe ütközik, illetve jogszabállyal való összhangjának felülvizsgálata indokolt. Előbbi esetben az Alkotmánybíróság jár el, míg az utóbbi eset a Kúria hatáskörébe tartozik. Alaptörvénybe ütközés esetén a kormányhivatal kezdeményezi a Kormánynál az önkormányzati rendelet alkotmánybírósági felülvizsgálatának indítványozását. A kormányhivatal eszközrendszere a korábbiakhoz képest szűkült, mivel már nem fordulhat közvetlenül az Alkotmánybírósághoz, e lehetőség csak a Kormány számára adott.
Az Alkotmánybíróságról rendelkező 2011. évi CLI. tv. 37. § (1) bekezdésében foglaltak alapján az Alkotmánybíróság az önkormányzati rendelet Alaptörvénnyel való összhangját akkor vizsgálja, ha a vizsgálat tárgya az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálata nélkül, kizárólag az Alaptörvénnyel való összhang megállapítása - utólagos normakontroll, bírói kezdeményezés egyedi normakontroll eljárás iránt, valamint alkotmányjogi panasz elbírálására irányuló eljárásában. A jogszabállyal való összhang felülvizsgálata esetén a kormányhivatal közvetlenül kezdeményezi a felülvizsgálatot a Kúriánál.502 Szintén a Kúria jár el azokban az esetekben is, amikor a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettségét mulasztja el.
A Kúria előtti eljárás szempontjából döntő kérdés lehet, hogy mi minősül olyan jogszabálynak, amellyel az önkormányzat rendeletének összhangban kell állnia. Ennek megítéléséhez a jogszabály fogalmát és az önkormányzati rendeletalkotás tárgyát kell vizsgálnunk. A jogszabály fogalmát az Alaptörvény T) cikk (2) bekezdése határozza meg, e szerint jogszabály a törvény, a kormányrendelet, a miniszterelnöki rendelet, a miniszteri rendelet, a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete, az önálló szabályozó szerv vezetőjének rendelete és az önkormányzati rendelet. Jogszabály továbbá a Honvédelmi Tanács rendkívüli állapot idején és a köztársasági elnök szükségállapot idején kiadott rendelete. A jogszabályi hierarchiára vonatkozó alapvető követelményt a (3) bekezdés rögzíti, miszerint jogszabály nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel.
Az önkormányzati rendeletalkotás tárgykörével, a helyi közügyekkel összefüggésben az Alkotmánybíróság 1991-ben kialakított töretlen gyakorlata szerint „önmagában véve az, hogy a társadalmi viszonyok meghatározott körét országos érvényű jogszabály a szabályozási
502 A Kúria előtti eljárás részletes szabályait a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. tv.
tartalmazza.
164
körébe vonta, nem akadálya az önkormányzati rendeletalkotásnak”.503 Az önkormányzati rendelet jogszabályi hierarchiában elfoglalt helyével összefüggésben pedig elvi éllel állapította meg azt is, hogy „…a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 1. § (1) bekezdése alapján az önkormányzati rendelethez képest valamennyi országos érvényű jogszabály magasabb szintűnek tekintendő...”.504
Az eltelt időszak jogalkotása, így az Alaptörvény és a jogalkotásról szóló törvény505 az önkormányzati rendeletalkotás tárgyát és annak a vázolt jogszabályi hierarchiában elfoglalt helyét illetően nem hozott alapvető változást. A helyi önkormányzat rendeletalkotására vonatkozóan az Alaptörvény 32. cikk az (1) bekezdés a) pontjában, a (2)-(3) bekezdésekben rögzíti a legfontosabb rendelkezéseket. Tárgya egyrészről a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között történő rendeletalkotás, továbbá feladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján alkot önkormányzati rendeletet. Az önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes.506
Az Alkotmánybíróság várhatóan a jövőben sem változtat az önkormányzati rendeletek Alaptörvénybe ütközésének vizsgálata esetén az eddigiekben kialakult jogértelmezésén és a Kúria is e jogértelmezést követi.
Az önkormányzati rendeleteknek is meg kell felelniük a jogalkotás alapvető követelményeinek, amelyeket a jogalkotási törvény határoz meg. A 2. § (4) bekezdés c) pontjában foglaltak szerint a jogszabályok - így az önkormányzati rendeletek - megalkotásakor biztosítani kell, hogy a jogszabály megfeleljen a nemzetközi jogból és az európai uniós jogból eredő kötelezettségeknek.