képviselő-testülete útján gyakorolta. Az önkormányzáshoz való jog tartalmának kibontásához többféle megközelítés alkalmazható, az elemzés kiindulópontját a helyi önkormányzati rendszer 1990-ben kialakított modellje képezi, amely alapján az autonómia főbb területei a következők1990-ben azonosíthatóak: (1) a helyi közügyek szabályozásának és igazgatásának önállósága, (2) a gazdálkodási, pénzügyi autonómia és (3) annak szabadsága, hogy a helyi önkormányzat szervezeteket alapíthasson és meghatározza a személyi állományát (szervezeti, személyi autonómia). A helyi önkormányzatok ezen túlmenően abban is autonómiát élveznek, hogy milyen módozatot választanak a kötelező feladataik megvalósítására. A helyi önkormányzatok alapvető jogait bírósági és alkotmánybírósági jogvédelem illeti meg, a képviselő-testület és annak szervei döntései jogszabálysértés esetén bíróság által vizsgálhatók felül. Az autonómia mindemellett a feladat- és hatáskörök hatékony ellátási kötelezettségét is magában foglalja. Kiss Barnabás az autonómia lényegét a következőképpen foglalta össze:
„… az autonómia képezi az önkormányzat lényegét, az önkormányzat tehát eredendően
234 VEREBÉLYI Imre: Kis vagy nagyméretű önkormányzatok Magyar Közigazgatás XLIII. évf. 4. szám 1993.
április 193. A szerzőnek a hagyományos kisközségi rendszert illető megállapítása nem vitatható, azonban a társulásos forma napjainkig ellentmondásoktól terhes, a települési önkormányzatok által szükségszerűnek tartott, de nem kívánt forma.
76
autonómiára támaszkodik, annak szervezeti kifejeződése. … Az autonómia lényeg illetően az államon belül egy adott közösség (…) bizonyos fokú önállóságát, önrendelkezését, függetlenségét, másoktól való elkülönülésének lehetőségét és jogát jelentik, amelynek értelmében ezek a közösségek meghatározott kérdésekben (jellemzően persze a saját ügyeikben) saját intézményeik útján önállóan szabályoznak és döntenek.”235
A hazai önkormányzati rendszer az általános hatáskör elvén alapult, így követelményként fogalmazódott meg, hogy a helyi érdekű ügyekben a helyi önkormányzat rendelkezzen lehetőséggel az eljárásra. Az általános hatáskör más megközelítésben a helyi önkormányzatok felhatalmazását jelenti a helyi közügyek intézésére, egyben az állammal szembeni védelmet is magában foglalja. A generális kompetencia más önkormányzati rendszerekben ugyanakkor vonatkozhat csupán egy-egy ún. ágazati területre, vagy ügytípusra is. Ezzel szemben szokásos említeni az ultra vires elvet, az ezen az elven működő helyi önkormányzati rendszerekben a területi alapon szerveződött önkormányzatok csak a törvény által kifejezetten a hatáskörükbe tartozó feladat-és hatáskörökben járhatnak el.236
A helyi önkormányzatokról szóló törvény előkészítése során a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájának alapelvei és alapvető értékei már e korainak tekinthető szakaszban bekerültek a szabályozásba, a hazai önkormányzati modell ily módon már kialakításának pillanatától a helyi önkormányzás közös európai értékeit vette alapul.
Patyi András a helyi önkormányzatokra vonatkozó szabályozási rendszert olyképpen minősítette, hogy „Noha nem volt kodifikációs vagy szövegezési hibáktól mentes … a szabályrendszer, de egyértelműen egymásra épülő, azonos logikai és szabályozási rend figyelembe vételével kialakított szabályozás volt.” A zárt, piramis rendszerű felépítést az önkormányzás több területét illetően is azonosította, így a feladat-és hatásköri, a döntéshozatali, a jogvédelmi szabályozási rendszerben, amelyek a dolgozat 5. és 6.
fejezetében kerülnek részletesen kifejtésre.237 Az Alaptörvény és az Mötv. szabályozási rendszerét illetően viszont ez a piramis eldőlt, azaz „…nem áll fenn a korábbi rendszerben meglévő szoros, logikai és a normahierarchiából fakadó piramisszerű kapcsolat az egyes szabályok között.”238
235 KISS Barnabás: A helyi önkormányzati rendszer. In: TRÓCSÁNYI László - SCHANDA Balázs: Bevezetés az alkotmányjogba. Az Alaptörvény és Magyarország alkotmányos intézményei. Harmadik átdolgozott kiadás.
2014. HVG-ORAC Lap-és Könyvkiadó Kft. 409-411.
236 Az önkormányzati feladat-és hatáskörök ilyen típusú felosztását ld. többek között: PÁLNÉ KOVÁCS Ilona: A helyi-területi önkormányzati rendszerek. In: Összehasonlító alkotmányjog (szerk. Tóth Judit-Legény Krisztián) Complex Kiadó Budapest, 2006. 290.
237 PATYI (2013) 382.
238 PATYI (2013) 393.
77
Az 1990-ben létrejött kétszintű önkormányzati rendszer magában foglalta a települési és a megyei önkormányzatokat. Hierarchikus kapcsolat, alá-fölérendeltség a megyei és a települési önkormányzatok között nem alakult ki, a területi és a települési önkormányzatok feladataik és funkciójuk szerint elkülönültek. A legfontosabb jellemzője a rendszernek, hogy valamennyi település saját jogán rendelkezett önkormányzati önállósággal. Az önkormányzat képviselő-testülete helyi rendeletet alkothatott eredeti jogalkotói hatáskörében olyan lokális társadalmi viszonyok szabályozására, amelyekre vonatkozóan magasabb szintű jogszabály nem tartalmazott rendelkezést, illetve származékos jogalkotói hatáskörében törvény felhatalmazása alapján, az abban foglaltak végrehajtására, a helyi sajátosságoknak megfelelően.
A helyi önállóság megvalósult modelljében minden egyes település azonos jogokat élvezett és azonos funkciókat gyakorolt, függetlenül a lakosságszámtól, a gazdasági teljesítőképességtől és lehetőségektől. A törvényhozó a szubszidiaritás elvét szem előtt tartva csak kivételesen telepítette a helyi közügyek ellátását a helyi önkormányzaton kívül más szervezetre. A helyi önkormányzatok önkéntesen felvállalhatták minden olyan, a helyi közügyek körébe tartozó feladat ellátását, amely nem tartozott más szerv jogszabály által meghatározott hatáskörébe, így szabadon dönthettek arról is, hogy a helyi igények és lehetőségek függvényében milyen választható önkormányzati feladatokat látnak el, milyen terjedelemben és módon.
Az általános felhatalmazáson alapuló, széles önkormányzati hatáskört az Alkotmány és az Ötv. állapították meg, meghatározva a helyi közszolgáltatások nyújtása terén a települési önkormányzatok legfontosabb kötelező feladatait, úgymint az egészséges ivóvízellátás, az alapfokú oktatás, az egészségügyi és a szociális alapellátás, a közvilágítás, a helyi közutak és a köztemető fenntartás, a nemzeti és az etnikai kisebbségek jogai érvényesülésének biztosítása.239 Az Ötv-ben felsoroltakon túl más kötelező feladatokat törvény írhatott elő az önkormányzatok számára.
A megyei önkormányzatok az egészségügyi, a szociális, a közművelődési és a sajátos oktatási intézmények fenntartása területén rendelkeztek kiterjedt feladat- és hatáskörrel. Úgy is jellemezhetők az általuk ellátott feladatok alapján, hogy egyfajta „szubszidiárius (kisegítő) jellegű középszintű önkormányzati alakulat”, mivel azon kötelező önkormányzatok feladatokat, amelyeket a települések nem voltak képesek ellátni, azok a megyei önkormányzatok kötelező feladatává váltak.240 Emellett kiemelkedő szerepet játszottak a turizmus, a regionális fejlesztés területén és a kulturális szolgáltatások nyújtásában. Az Ötv.
előírásainak megfelelőn a megyei önkormányzatok kötelesek voltak ellátni mindazokat a
239 Ötv. 8. § (4) bekezdés.
240 PATYI –VARGA ZS. (2008) 310.
78
feladatokat is, amelyeket a települések nem vállaltak. Ez utóbbi kötelezettség igen komoly terhet rótt a megyékre, hiszen a feladat-ellátáshoz szükséges kiegészítő finanszírozási forrásokkal csupán részben gazdálkodhattak. A feladatok átadását a központi költségvetési finanszírozási források csökkenése felgyorsította a települések viszonylatában. A nagyobb városokban, mint például a megyei jogú városokban a kötelező vagy a választható közszolgáltatás nyújtása nem függött a megyéktől. A helyi önkormányzatok különböző típusú önkéntes társulásokban vehettek részt, amely nem érintette az autonómiájukat. A társulások esetében a közigazgatási szervezetrendszernek egy olyan változó eleméről van szó, amelynek konkrét tartalmára sem az Országgyűlésnek, sem a Kormánynak közvetlen befolyása nincs.241 Az önkormányzatok közötti horizontális kapcsolatrendszerben nem került előírásra kötelező társulási forma, a szabad társulás elve érvényesült azzal, hogy különböző ösztönző rendszerek kapcsolódtak a társulásos feladatellátás ösztönzéséhez.
Az önkormányzatok egyrészt közhatalmi funkciót, másrészt viszont közszolgáltatási funkciót gyakoroltak. Ugyanakkor közhatalmi funkciók gyakorlóiként jelentek meg az általuk nyújtott közszolgáltatások ellátása terén is. A helyi önkormányzatok a tág értelemben vett közhatalom (“államhatalom”) szerveiként látták el a feladataikat, amint arra az AB rámutatott.242
Az 1990-es évek közepén hazánkban is érvényesült a New Public Management erőteljes hatása, melynek eredményeként számos helyi közszolgáltatás körébe tartozó szolgáltatás ellátását privatizáltak. Jelentős mértékű volt a magánosítás a közüzemi szolgáltatások területén, azonban lényegesen kisebb mértékű – egy-egy kiemelkedő példától eltekintve elenyésző – a humánszolgáltatások, úgymint a közoktatás, az egészségügyi és szociális ellátás terén. Alapvető szerkezeti változásokat azonban a közmenedzsment irányzat nem eredményezett az önkormányzati rendszerben.
Kenneth Davey az Európa Tanács önkormányzati szakértője az önkormányzat rendszert a következőképpen jellemezte: „Az 1990-es magyarországi önkormányzati reformok messzemenően a legradikálisabbak voltak Közép-és Kelet-Európában a politikai és gazdasági változások ezen kezdeti szakaszában.” Az, hogy valamennyi település önkormányzati önállóságot kapott, valamint „a kötelező és a diszkrecionális feladatkörök kivételesen széles skáláját is biztosította a helyi önkormányzatok számára […] a magyar helyi önkormányzati rendszert Európa élvonalába sorolta.”243 Egy másik értékelés szerint a magyar területi reform volt a leginkább előkészített, a legátfogóbb, a leginkább liberális a posztkommunista
241 PATYI –VARGA ZS.(2008)338.
2427/2001. (III. 14.) AB határozat
243 Kenneth DAVEY: A magyar reformok európai szemszögből. In: Egy évtized önkormányzati mérlege és a jövő kilátásai (szerk. VEREBÉLYI Imre) Magyar Közigazgatási Intézet Budapest, 2000 41.
79
kelet-európai reformok között.244 A szakirodalomban olyan véleménnyel is találkozhatunk (Herbert Küpper), amely szerint a magyar önkormányzati rendszer nem épít sem a hagyományokra, sem pedig külföldi mintákra. Ez az álláspont, részben a történelmi hagyományok esetében alátámasztható, hiszen a hagyományosan erős területi szint, a centralisztikus vonások, a meghatározó állami befolyás a felügyeleti tevékenység során egyáltalán nem érvényesült. A korábbi területi tagozódást azonban követi a kialakult települési önkormányzatiság és felfedezhető a délnémet települési önkormányzati struktúra, mint modell.245 Végül a nyugati modellek átvétele kapcsán az általános értékelést illetően indokolt rávilágítani Pálné Kovács Ilona megállapítására is, álláspontja szerint „[k]ét vonatkozásban ugyanis a magyar önkormányzati rendszer szinte szembehalad a nyugat-európai tendenciákkal. Egyrészt a kisközségek abszolút autonómia és autarkia törekvése, másrészt a területi önkormányzat teljes visszaszorulása ellentétes a nyugati megoldásokkal és folyamatokkal.”246
Az 1990-ben kialakult helyi önkormányzati rendszer az európai alapértékeket, a modern, nyugati értelemben vett önkormányzatiságot vette alapul. Az önkormányzáshoz való jog és az Alkotmányban rögzített önkormányzati alapjogok minden tekintetben megfeleltek a Chartában foglalt alapelveknek. Ennek részletei a 7-8. alfejezetben kerülnek kifejtésre.