Az európai kohéziós politika kidolgozásának menete

Az Európai Unióban a regionális tervezés a 1988-ban végrehajtott Maastrichti Szerződéssel nyert létjogosultságot, s onnan datálható a rendszer kialakulása. Ekkor történik meg a regionális fejlesztés négy alapelvének meghatározása, vagyis a szubszidiaritás- decentralizáció, a tervezés-programozás, a koncentráció – addicionalitás, és a partnerség.

Ennek szellemében a kilencvenes évek elején indult, majd öt, később hét évente kidolgozott fejlesztési tervek alapján történt meg a támogatások meghatározása, odaítélése és felhasználásának ellenőrzése. Az négy időszakot (1990-1994, 1995-1999, 2000-2006, 2007-2013) megélt tervezési rendszer történetét és fejlődési folyamatait nem célunk áttekinteni (Rechnitzer, Smahó 2011). A egyre letisztultabb rendszer jelenlegi működési modelljét mutatjuk be a továbbiakban, kitérve a 2007-2013 tervezési időszak sajátosságaira.

A közösségi támogatások lehívása és azok felhasználásával a kohéziós politika célkitűzéseinek megvalósítása egy több lépésből álló körfolyamatként fogható fel. Az egész programozási periódust felölelő folyamat első felét a tervezés szakasza teszi ki, második fele pedig a projekt szintű megvalósítás (10.1. ábra).

1 Strukturális Alapok

10.1. ábra. A közösségi támogatások felhasználásának folyamata

1. A Bizottság által javasolt összegek és jogszabályok elfogadásáról az Európai Parlament és a Tanács dönt.

2. Ezt követően a Bizottság – a tagállamokkal szorosan együttműködve – elkészíti a kohéziós politikára vonatkozó közösségi stratégiai iránymutatások tervezetét. A programozási időszak tervezése – uniós szinten – a Strukturális Alapok költségvetési forrásainak meghatározásával, és azok felhasználási szabályainak kialakításával indul.

Ehhez azonban meghatározásra kerülnek egyrészt fejlesztési politika alapelvek, így a 2007-2013 időszakban a következők: az arányosság, a férfiak és nők közötti esélyegyenlőség és megkülönböztetés tilalma, a fenntartható fejlődés és az alapok csoportosítása a lisszaboni elvekhez. Az addicionalitás elve, hogy a Bizottság és a tagország megvizsgálják a közkiadások szintjét, az alapelvként meghatározott versenyképesség és foglalkoztatás kívánalmait ezekben érvényesítik. Vagyis a biztosítják, hogy ezen két alapelv a konvergencia célkitűzéseken 60%-át, a regionális versenyképesség és foglalkoztatás célkitűzésben pedig 75 %-ban ezekre fordítják.

Ezen felül még az arányossági elvet (indikátorok kiválasztása, ellenőrzés, bizonyos összeghatár alatt a tagállamok nagyobb mozgásteret kaptak), valamint a partnerség alapelvét, ami azt jelenti, hogy a civil szervezetek részt vehetnek a strukturális alapok tervezésében és a programozás minden fázisában. Ezek a felhasználási irányok, valamint alapelvek meghatározzák a tervezés egész folyamatát.

Az iránymutatások biztosítják, hogy a tagállamok az Unió prioritásainak megfelelő célokat tűzzenek ki, és ezekkel összhangban levő intézkedéseket vezessenek be.

3. Ezután – a stratégiai iránymutatásokkal összhangban és a Bizottsággal való folyamatos egyeztetés mellett – minden tagállam elkészíti saját nemzeti stratégiai referenciakeretét (NSRK, National Strategic Reference Framework, NSRF). A Nemzeti Stratégiai Referenciakeret főbb alkotórészei a következők:

- Az adott ország társadalmi-gazdasági helyzet elemzése, a lehetőségek és gyengeségek elemzése területi vonatkozásban, az európai és világ tendenciák figyelembevételével,

- A választott stratégia leírása, a konvergencia, a regionális versenyképesség, és foglalkoztatás célkitűzéshez kapcsolódó operatív programok listája, azok allokációja alaponként és éves bontásban,

- Annak részletes leírása, hogy a nemzeti stratégiai referenciakeret miként járul hozzá a lisszaboni prioritások megvalósításához,

- A konvergencia régiók esetében az Európai Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Alappal és az Európai Halászati Alappal való koordináció információk,

- Az addicionalitás elvének betartására vonatkozó vizsgálatok eredménye (nemzeti hozzájárulás)i,

- A tagálla igazgatási hatékonysága erősítésére tervezett intézkedések (alapok kezelése és ellenőrzése)..

4. Az OP-k a tagállam és/vagy a régiók legfontosabb prioritásait és azok megvalósításának módját tartalmazzák, kidolgozásukban és irányításukban – a partnerség elve alapján – gazdasági és szociális partnerek, illetve civil társadalmi szervezetek is közreműködnek. Az operatív programoknak tartalmazniuk kell az alábbiakat:

- A támogatásra jogosult térség helyzetének elemzését,

- A választott prioritások indoklását (kiemelten a közösségi iránymutatásokra és nemzet stratégiára),

- A prioritási tengelyek egyedi céljait (az alapokból származó kiadások legalább 20

%-át kell az adott célra fordítani), - A pénzügyi tervet,

- A program végrehajtási rendelkezéseit, így a lebonyolító, az ellenőrző, a hitelesítő hatóságokat, az értékelési és monitoring rendszert,

- A nagyprojektek indikatív listáját, azon projekteket, ahol a költségvetés meghaladja az 50 millió eurót, környezetvédelem esetében a 25 milliót.

5. A Bizottság véleményezi, szükség esetén – a tagállammal konzultálva – kiegészítteti, majd ha azok mindenben megfelelnek az előírásoknak, akkor jóváhagyja a benyújtott dokumentumokat (http://ec.europa.eu/regional_policy/policy/etap/index_hu.htm).

6. A Bizottság döntését követően elkezdődik a megvalósítás folyamata, ami évente több ezer új projekt kiválasztását, ellenőrzését és értékelését jelenti. Ez a tagállamok és a régiók feladata, melynek megvalósítására minden tagállam és/vagy régió ún. „irányító hatóságokat” jelöl ki. Négy bizottság felállítása történik meg. Az irányító hatóság az operatív program hatékony, hathatós és korrekt irányításáért felel. Éves jelentés és zárójelentést kell készítenie. Az igazoló bizottság készíti el az igazolt költségnyilatkozatokat és kifizetési kérelmeket, feladata a költségek ellenőrzése. Az audit bizottság független szervezet, elkészíti az auditokat, éves ellenőrzési jelentést állít össze. A monitoring bizottságot a tagállam hozza létre, összetételében megjelennek a gazdasági, szociális és regionális partnetek, illetve az állami intézmények, célja az operatív program lebonyolításának ellenőrzése, hatékonyságának biztosítása.

7. A következő lépés a Bizottság kötelezettségvállalása a tagállamok felé a megállapított és jóváhagyott kereten belül felmerülő költségek kifizetésére. Ezzel elkezdődhet a programok végrehajtása.

8. A projektek megvalósítása során, az előrehaladás egy-egy állomásánál, illetve annak végeztével sor kerül a felmerült kiadásokra nyújtandó támogatási összegek kifizetésére (a bizottsági kötelezettségvállalás határain belül). A kifizetések részletes szabályokban foglaltak.

9. A projektek végrehajtását követően megtörténik azok ellenőrzése: a tagállamok és a Bizottság egyaránt nyomon követi, ellenőrzi az operatív programok előrehaladását, megvalósítását.

10. Végül a tagállamok és a Bizottság egészen a 2007–2013-as programozási időszak végéig stratégiai jelentéseket készítenek, amelyben összesítik és áttekintik a források lehívásának és felhasználásának adatait, és kimutatják, hogy a kohéziós politika forrásaiból finanszírozott programok mennyiben járultak hozzá a kohéziós politikai célkitűzések és a közösségi stratégiai iránymutatások megvalósításához (http://ec.europa.eu/regional_policy/policy/etap/index_hu.htm;

http://ec.europa.eu/regional_policy/policy/reporting/index_en.htm; Stratégiai jelentés 2010).