IV. A joghatóság gyakorlásának eljárásjogi előfeltételei
IV.2. Az ügy elfogadhatósága: a „komplementaritás”
Az ICC joghatósága a Római statútum alapján automatikus, és így a Bíróság, állandó természeténél fogva, komoly korlátozást jelent az államok szuverenitá-sára: a vesztfáliai béke óta töretlen logikájú nemzetközi rendszerhez képest radi-kális változásokat okozva. Természetes, hogy az ICC életképességéhez elenged-hetetlen állami támogatás megszerzése érdekében az eddigi, az ad hoc törvény-székeken megszokott, az államok érdekeit védő garanciák mellé újabbak épültek az eljárásba. Az automatikus joghatóság minden bűncselekményre történő kiter-jesztése csak akkor volt elfogadható az államok nagyobb része számára,761 ha kompromisszumként, a képzeletbeli mérleg másik serpenyőjébe is került javaslat.
A joghatóság megállapítása után ezért a következő fázis az ügy elfogadhatósá-gáról szóló döntés, amelyre a jogi nyelvben korábban nem használatos „komp-lementaritás” kifejezést használják. A szokatlan idegen szó használata vélemé-nyem szerint indokolt: egyrészt nem felesleges anglicizmus – az angol jogi szak-nyelvtől a kifejezés éppoly idegen volt a Római statútum előtt, mint a magyartól.
A kifejezés közvetlenül nem a bíróság joghatóságának tényére vonatkozik, mert annak eldöntése a komplementaritás kérdéseinek vizsgálata előtt már megtör-tént. A joghatóság automatikusan fennáll, minden olyan esetben, amikor annak feltételei ratione temporis, materiae, loci és personae teljesültek. Az ügy elfo-gadhatatlannak nyilvánítása a joghatóság gyakorlását akadályozza meg.
Ez a kettősség (joghatóság és elfogadhatóság, mint az eljárás előfeltételei) a Nemzetközi Jogi Bizottság 1994. évi tervezetében jelent meg: az ügy elfogad-hatóságának szabályai itt vetítették előre elsőként a komplementaritás későbbi rendszerét. A tervezet 35. cikke szerint:
A Bíróság, a tárgyalás megkezdése előtt bármikor, a vádlott vagy egy érintett Állam kérelme alapján vagy saját hatáskörében eljárva, úgy dönthet, hogy a jelen Statútum preambulumában foglalt célokra tekin-tettel az előtte szereplő ügy nem elfogadható, azon az alapon, hogy (a) Egy joghatósággal rendelkező Állam már megfelelő nyomozást folytatott az ügyben, és arra a szemmel láthatóan megalapozott követ-keztetésre jutott, hogy nem emel vádat;
761 Roy Lee: The Making of the Rome Statute, 130-137. o.
188
(b) Egy joghatósággal feltehetőleg rendelkező Állam nyomozást folytat az ügyben, és jelenleg e bűncselekmény vonatkozásában nem indokolt a Bíróság bármely cselekménye.
(c) A bűncselekmény nem elég súlyos ahhoz, hogy indokolttá tegye a Bíróság eljárását.
Annak ellenére, hogy egyes Bizottságon belüli vélemények szerint a jogha-tósággal foglalkozó, már tárgyalt tervezett cikkelyek megfelelő keretet jelen-tettek volna az ügyek ilyen szűrésére, a többségi álláspont a preambulumban foglalt célok megvalósításának garanciáját látta az elfogadhatóság szabályainak külön szabályozásában.762 E célok közül különös fontos lehet a hatékony eljárás, a bűncselekmény megelőzése.
Az ügyészi diszkréciót bővítette a tervezetben a bűncselekmény súlyára tett utalás. Különösen akkor szembeötlő ez, ha összevetjük a 35. cikket a nyomozás megindításáról szóló 26. cikkel, amely lehetővé tette volna a nyomozásról való lemondást, amennyiben az ügy nem kellően megalapozott. („there is no suffi cient basis for the prosecution”)763 A megalapozottság hiánya véleményem szerint a végleges szövegben szereplő, igazságszolgáltatás érdekeire tett utalással csak látszólag rokonítható kifejezés.764 A tervezet kommentárja szerint ugyanis három eset tartozott volna ebbe a körbe: ha nem észlelhető a Bíróság joghatóságába tartozó bűncselekmény; ha bűncselekményre utaló bizonyítékok az Ügyész érté-kelése szerint nem kielégítőek a vádemeléshez; végül ha az ügyész a meggyőző bizonyítékok ellenére úgy találja, hogy az ügy valószínűleg elfogadhatatlan lenne a tervezet vonatkozó szabályai szerint.765
Az elfogadhatóság szabályainak központi szerepére utal a preambulum célja-ival kapcsolatos megjegyzés, amely a tervezet cikkelyei közül külön kiemeli a 35. cikkben foglalt hatáskörök gyakorlásának elősegítését.766
Jeffrey Bleich három olyan problémát fogalmazott meg a fenti szabályokkal kapcsolatban, amelyek a komplementaritás rendszerét a mai napig kísértik. Nem volt – és véleményem szerint a végleges Statútumban sem lett – tisztázott, hogy milyen mértékben terjed ki az ICC joghatósága az állam fennhatósága alá tartozó cselekményekre; hogy a nemzeti eljárások minősítésére vonatkozó bizonyítás kit,
762 YILC 1994, Vol. II. 2. rész, 52. o. 3. bek.
763 1994 ILC Draft Statute, 27. cikk, 4. pont
764 L. fentebb, 131. o. 695. jegyzet
765 YILC 1994, Vol. II. 2. rész, 47. o. 9. bek.
766 ILC Draft, 27. o. 3. bek.
mikor és mennyiben terhel; hogy mi lesz az ICC döntéseinek hatása a nemzeti eljárásokra.767
A tervezetben látható előzmények ellenére fenntartható, hogy a komplemen-taritás Rómában elfogadott rendszere a nemzetközi közjog egészét tekintve is novum. A Nemzetközi Büntetőbíróság joghatósága kiegészítő jellegű: nem konkuráló (párhuzamos), mint az ad hoc törvényszékek esetében, ahol azoknak elsőbbsége van a nemzeti szervekkel szemben. A komplementaritás szóban rejlő többlet a kiegészítő joghatósághoz képest részben hangsúlybeli eltérés: kifejezi azt is, hogy az ICC csak végső esetben, egyfajta modern, büntetőjogi ultima ratio-ként léphet fel. Ez a hangsúlyváltozás különös jelentőséget nyer, ha a bizo-nyítási teher változását is megvizsgáljuk.
Büntetőeljárásról lévén szó, a bizonyítási teher főszabály szerint a vádható-ságot terheli, a bűnösséggel kapcsolatos valamennyi kérdésben: ennek közismert és nyilvánvaló oka az ártatlanság vélelme. Az ügy elfogadhatósága azonban nem érinti az ártatlanság-bűnösség kérdését, így ezzel kapcsolatban kétséges, hogy milyen bizonyítási rendszert alkalmazunk. A klasszikus jogelvekben rejlő fősza-bály szerint az bizonyít, aki állít, nem az aki tagad: Ei incumbit qui dicit, non qui negat.768 Az ügyek elfogadhatóságával kapcsolatban pedig a tagadás az Ügyészi Hivatal oldalán jelentkezik: tagadják, hogy az érintett állam képes lenne megfe-lelő eljárást lefolytatni. Ezért a bizonyítás ebben a kérdésben csak akkor lehet a Bíróság szerveinek feladata, ha egy vélelem megfordítja a bizonyítási terhet. Az eddigi ügyekben látható volt, hogy az Ügyészi Hivatal minden esetben szüksé-gesnek tartotta annak bizonyítását is, hogy az állam képessége vagy hajlandó-sága hiányzik. Ez tehát egy olyan, szükségszerűen megdönthető vélelem létezé-sére utal, amely szerint minden állam hatóságai képesek és hajlandóak a legsú-lyosabb bűncselekmények elkövetőivel szemben eljárni. E vélelem felállítása egyébként az államok ilyen bűncselekmények üldözésére vonatkozó nemzet-közi kötelezettsége769 miatt egyúttal az ICC jóhiszeműség elvéből fakadó köte-lességeként is értelmezhető.
767 JEFFREY L. BLEICH: Complementarity, 283. o.
768 Digesta 22, 3, 2
769 Az anyagi jogi tilalmon és az erkölcsi igazolhatóságon túl sokan vitatják e jogi kötelezettség létezését, túlnyomórészt az amnesztiák viszonylag nagy száma miatt. A magam részéről egyetértek azzal az állásponttal, hogy az amnesztiák nem az ellentétes tartalmú szokásjogot tartalmazzák. (L.: MILES M. JACKSON: Customary International Law Duty to Prosecute Crimes against Humanity: A New Framework, 120-121. o.). A kifejezett amnesztiára épülő valamennyi megoldás épp e kötelezettség meglétére utal, azáltal, hogy ezek az államok szükségesnek látják indokolni, hogy miért nem üldözik a nemzetközi bűncselekményeket. A nemzeti anyagi jogba való átültetés kötelezettsége (JANN K. KLEFFNER: The Impact of Complementarity on National
190
Az elfogadhatóság feltételeit a Statútum 17. cikke tartalmazza. A végleges szöveg viszonylag későn alakult ki, maga az alapkoncepció is részleteiben csak a Előkészítő Bizottság ülésein kezdett körvonalazódni.770 A feltételek, amelyek esetén a nemzeti hatóságok elsőbbsége miatt az ICC köteles az ügyet elfogad-hatatlan minősíteni az alábbiak:
„(a) Az ügyben joghatósággal rendelkező Állam nyomozást vagy büntetőeljárást indított, kivéve, ha az Állam nem hajlandó vagy nem képes a nyomozás vagy a büntetőeljárás megfelelő lefolytatására;
(b) Az ügyben joghatósággal rendelkező Állam nyomozást indított, és az Állam úgy határozott, hogy nem indít büntetőeljárást az érintett személy ellen, kivéve, ha a határozatot azért hozták, mert az Állam nem hajlandó vagy nem képes a megfelelő büntetőeljárás lefolytatására;
(c) Az érintett személyt a feljelentés tárgyául szolgáló magatartás miatt már felelősségre vonták, és a Bíróság a 20. cikk 3. bekezdése szerint nem járhat el;
(d) Az ügy súlya nem indokolja a Bíróság további eljárását.”
A szöveg nem említi kifejezetten, de nyilvánvalóan magában foglalja, hogy a nemzeti eljárások teljes hiánya az elfogadhatóságot megalapozza, tehát ha érintett állam egyáltalán nem folytat érdemi eljárást, az ügy elfogadható.771 Ha viszont zajlik valamifajta nemzeti eljárás, akkor annak minőségét kell vizsgálni, az eljárásnak érdeminek kell lennie, amely minőséget a Statútum nem határozza meg pontosan, jelentése egyéb eszközök használatával tárható fel. Az elfogad-hatóság három kulcsszava az eredeti angol szöveg szerint: 1. nem képes (unable) vagy 2. nem hajlandó (unwilling) a vonatkozó eljárási cselekmény 3. megfelelő (genuine) lefolytatására. A feltételrendszer első két eleme egymással vagylagos viszonyban áll: bármelyik teljesülése esetén elfogadhatóvá válhat az ügy – még mindig hangsúlyozottan feltételes módban. A harmadik feltétel azonban már konjunktívan kapcsolódik az első kettő bármelyikéhez: megfelelő/érdemi eljá-rást kell lefolytatni.
Implementation of Substantive International Criminal Law, 92. o.) is maga után vonja az üldözésre vonatkozó eljárási kötelezettséget.
770 JOHN. T HOLMES: Complementarity... 672. o.
771 DARYL ROBINSON: The Inaction Controversy: Neglected Words and New Opportunities, The International Criminal Court and Complementarity: From Theory to Practice, (eds: STAHN - ZEIDY) Cambridge University Press 2010 vagy KAVERI VAID: State Action under Article 17 of the Rome Statute, NYU Journal of International Law and Politics, 2011. 601. o.
A komplementaritás vizsgálata tehát két lépcsőben zajlik: elsőként azt vizs-gálja a bíróság, hogy egyáltalán történt/történik-e eljárási cselekmény az érin-tett államban, és csak akkor lép tovább a második fázisba, ha ezt a kérdést igen-lően válaszolja meg. A második kérdés már a nemzeti eljárás minőségét, és nem puszta tényét vizsgálja.772