Az élelmezésbiztonság új keletű felértékelődé- felértékelődé-se az EU-ban

Az EU közös agrárpolitikájának szabályrendszere az utóbbi két évtizedben többször is jelentős – a szakzsargonban reformnak ne-vezett – változtatáson esett át. A következő ilyen reform a CAP 2014 utáni időszakra érvényes játékszabályait hivatott rögzíteni.

Ez a reform szorosan kötődik a 2014–2020 közötti évekre vonat-kozó többéves pénzügyi keret (MFF)² kialakításához, illetve az ab-ban megszaab-bandó költségvetési mozgástérhez. A tervek szerint mind az MFF, mind pedig a CAP ügyében döntésnek kell születnie 2013 folyamán ahhoz, hogy az EU 2014-től kezdődően már az új keretek/szabályok szerint működhessen. A folyamatot nehezíti, hogy a Lisszaboni Szerződés értelmében az Európai Parlament (EP) az MFF és a CAP jövőjének kialakításában egyaránt a Tanács-csal egyenrangú félként vesz részt.

A közös agrárpolitika jövőjét illetően a Bizottság – mielőtt konkrét új javaslatokkal állt volna elő – 2010 áprilisában széles körben meghirdetett, nyilvános vitát indított, amelybe az EU min-den (a mezőgazdaságon belül és azon kívül tevékenykedő) polgá-rát és szervezetét meghívták. A vitában részt vevőket egyrészt ar-ról kérdezték, miként tud a CAP hozzájárulni az Európa 2020 Stratégiához, másrészt arról, miért van egyáltalán szükség a CAP-re, illetve annak reformjára, milyen eszközöket használjon a jövő agrárpolitikája, és általában mit várnak a mezőgazdaságtól. Az élelmiszer-gazdaság szereplői, tudományos műhelyek képviselői, a nemzeti vidékfejlesztési hálózatok szervezetei és általában a közvélemény számára 2010 júniusáig állt fenn a lehetőség a vé-leménynyilvánításra. Ezt követően egy független testület összefog-laló jelentésben hozta nyilvánosságra a beküldött anyagokat.

(Európai Bizottság, 2010a)

A 37 oldalas összefoglalóban huszonötször szerepel a „food security” (élelmezésbiztonság) kifejezés, ami jól érzékelteti, mi-lyen fontos szerepet tulajdonítanak a szakma szűkebb-tágabb

2 Multiannual Financial Framework

rébe tartozók ennek a kérdésnek. A megkérdezettek különböző csoportjaiban mindenhol sokan vannak azok, akik szerint a CAP-pel kapcsolatban az egyik legfontosabb szempont az Európai Unió élelmezésbiztonsága. Még az EU-biztos által írt bevezetőben is ez a kifejezés szerepel az első helyen – a gazdák megfelelő életnívóját megelőzve – mint a közös agrárpolitika lényege. Bár a nyilvános vitáról szóló összefoglaló jelentésben a különböző érdekcsoportok és javaslattevők által felvetett témák alapján igen vegyes kép tárul elénk – főként arról, melyik csoportnak milyen prioritásai vannak a CAP-ben –, mégis kiemelhető 12 fő irány és cél, amely egyfajta közös nevezőnek tekinthető. Ezek a következők:

1) a CAP-reform stratégiai megközelítése (a részmegoldások elveté-se, az egyéb EU-politikákkal való összhang megteremtése);

2) az EU élelmezésbiztonságának garantálása;

3) a piaci orientáció erősítése (a kutatás/innováció egyidejű hangsúlyozásával);

4) a piaci intervenció korszerű kockázat- és válságmenedzselési eszközökkel történő felváltása;

5) annak elismerése (s ez által a közösségi támogatás legitimálá-sa), hogy a piac nem fizet a közjavakért;

6) a közjavak nyújtásáért adott támogatás mint a megreformált CAP kulcseleme;

7) a biodiverzitás megőrzése, a környezet védelme, a klímaválto-zás hatásainak mérséklése – általában a vidékfejlesztés és a vidéki munkahelyek támogatása;

8) a CAP két (piaci és vidékfejlesztési) pillérének újragondolása, egymáshoz való viszonyuk tisztázása, a vidékfejlesztés meg-erősítése;

9) méltányos, a különböző okokból hátrányos helyzetű szereplők (kisgazdák, kedvezőtlen vidékek, új tagországok) részére igazságosabb CAP kidolgozása;

10) az élelmiszer-vertikum viszonyainak átláthatóbbá tétele (a termelők nagyobb beleszólási lehetősége mellett);

11) korrekt versenyfeltételek kialakítása a hazai és az importált áruk között;

12) annak elkerülése, hogy a CAP károsítsa a fejlődő világ gazda-ságát és élelmiszer-termelő képességét (egyúttal harcolni a vi-lágéhezés ellen).

A fenti célok közül kettő szorosan kapcsolódik témánkhoz. Ezek szerint a CAP-nek 1) biztosítania kell az élelmezésbiztonságot az Európai Unióban; és 2) segítenie kell az éhezés elleni harcot az egész világon.

Abban, hogy a fenti problémák ennyire előtérbe kerültek az eu-rópai közgondolkodásban, az élelmiszerárak 2006 óta tapasztal-ható alakulásának is jelentős szerepe volt. A reálárak több évtizede tartó csökkenő trendje már 2004 táján megakadt, majd a 2006/2007-es árrobbanás – amely 25 évvel korábbi magassá-gokba lökte a reálárakat – egyértelművé tette a trendfordulót. Ez utóbbi nem csupán magasabb árszinteket jelent, de azt is, hogy az árak a korábbi évtizedekben megszokottnál lényegesen nagyobb sávban kezdtek el ingadozni. Ráadásul 2010 augusztusától – a világ nagy térségeit érintő szárazság és terméscsökkenés, egyes országok exportkorlátozó intézkedései, valamint a fejlődő és feltö-rekvő gazdaságok újraéledő kereslete nyomán – a terményárak ismét ugrásszerűen nőttek, ami tovább erősítette a bizonytalansá-got és azt a várakozást, hogy ez a magas árszinttel és az árak igen erős volatilitásával jellemezhető állapot tartós lesz. (OECD-FAO közös előrejelzései, 2011, 2012). Az 1. és 2. ábrából látható, hogy az árak különösen az alapvető termények (gabona, cukor, olajos növények) és a tejtermékek esetében kezdtek vad kilengésekkel tarkított emelkedésbe, míg a húsárak viszonylagos stabilitást mu-tatnak.

A nyilvános vita, valamint a Tanáccsal és az Európai Parla-menttel való egyeztetés eredményeire alapozva, illetve az élelmi-szerárak 2010 nyárvégi újabb árrobbanásának körülményei kö-zött, a Bizottság 2010 novemberében állt elő az úgynevezett CAP 2020 táján című közleményével (Európai Bizottság, 2010b) – lé-nyegében a közös agrárpolitika 2013 utáni reformjára vonatkozó elképzeléseinek első hivatalos vázlatával. A közleményben – melynek alapján újabb lendületet vett a CAP jövőjéről a különböző intézményekkel és a szakmai partnerekkel folytatott vita – az élelmezésbiztonság (nem meglepő módon) ismét központi helyre került. Bár a „food security” kifejezés csupán ötször szerepel, a szövegből egyértelműen kiderül, hogy az élelmezésbiztonság hosszú távú garantálása, az európai polgárok ellátása, és ezen felül a világ (a jövőben minden valószínűség szerint tovább nö-vekvő) keresletének kielégítése nem csupán stratégiai cél, de az európai mezőgazdaság és a közös agrárpolitika előtt álló legna-gyobb kihívás is egyben.

1. ábra

A FAO élelmiszerár-indexe (2002–2004=100)

70 90 110 130 150 170 190 210 230 250

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Normális Reál Polinom. (Reál)

Forrás: FAO (web-2013) – A FAO élelmiszerár-index egy termékkosár (5 áru-csoport – húsok, tejtermékek, gabona, zsírok/olajok, cukor – 55 árufajtája) világpiaci árának havi változásait jelzi. Az indexen belül az egyes termékcso-portok súlyozása a 2002–2004-es években a világexportban átlagosan betöltött szerepüknek megfelelően történik.

2. ábra

A FAO reálárindex összetevőinek alakulása

50 100 150 200 250 300

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Húsok Tejtermékek Gabona

Zsírok/olajok Cukor

Forrás: FAO (web-2013)

A Bizottság nyilvánvalóan nem hagyhatta figyelmen kívül az élelmezésbiztonság felett Európa-szerte érzett aggodalom növeke-dését. Ugyanakkor az eme aggodalmaknak való megfelelés kény-szere olyan uniós dokumentum megszületéséhez vezetett, amely-nek alapján a CAP ortodox felfogását hangoztató agrárlobbi félel-metes érvrendszerhez jutott az európai mezőgazdaság védelmé-nek (értsd: állami/közösségi támogatásának) fenntartásáért vívott harcában. Ebben az összefüggésben nem lehet nem észrevenni, hogy miközben a Bizottság a kor követelményeivel összhangban egyre többet beszél fenntarthatóságról, a környezeti szempontok figyelembevételéről, a klímaváltozás elleni harcról, és az ebből a harcból a mezőgazdaságra háruló feladatokról, ugyanakkor – ép-pen az élelmezésbiztonság alapvető fontosságára hivatkozva – a CAP hőskorában használatos érvrendszernek megfelelően vezeti le a támogatási szint fenntartásának szükségességét. A Bizottság sze-rint a támogatások esetleges visszafogásának hatására a termelés egyre inkább a legkedvezőbb adottságú területeken koncentrálód-na, míg a kevésbé versenyképes vidékeken visszaszorulkoncentrálód-na, sőt akár meg is szűnne az agrártevékenység. A koncentráció veszély-ként való beállítása már önmagában is a CAP régi alapelveihez, az európai mezőgazdaság sajátosságaihoz vezet bennünket vissza. Az európai agrármodell egyik lényegi ismérve mindig is az volt, hogy – szemben a tengerentúli nagy agrártermelő vidékekkel – mező-gazdasági tevékenységből főfoglalkozásként már a kisebb és köze-pes méretű farmok üzemeltetői is meg tudnak élni. Minthogy a koncentráció és az intenzív termelési módszerek elterjedése pár-ban járnak, a folyamat nem csupán az agrártermelési szerkezet radikális átalakulását, a kis- és közepes gazdaságok tömeges elle-hetetlenülését vonná maga után, de a természeti környezet foko-zott megterheléséhez, néhol pusztulásához, az élőhelyek romlásá-hoz, végső soron az agrárpotenciál visszafordíthatatlan hanyatlá-sához vezetne. (Európai Bizottság, 2010b, 4. o.)

2010/2011-ben az élelmezésbiztonsággal kapcsolatos, vala-mint az élelmiszerárak volatilitása okozta aggodalmak olyan erő-sen áthatották a közgondolkodást, hogy 2011 nyarán a G20-ak üléseit akkoriban elnöklő franciáknak sikerült az agrártémára kü-lön miniszteri szintű tanácskozást összehívni, illetve az ágazatra vonatkozó akciótervet elfogadtatni (G20 France, 2011). Ez utóbbi dokumentumban a 24 oldalon oldalanként átlagosan kétszer ke-rült említésre a „food security”, és a miniszterek megegyeztek ab-ban, hogy – tekintettel a világ 2050-ig várhatóan 70 (a fejlődő országokban 100) százalékkal növekvő élelmiszer-keresletére – a

legfontosabb feladat az agrártermelés és a mezőgazdasági munka termelékenységének jelentős növelése. Az akcióterv további cél-ként az agrárpiaci információs rendszerek használhatóságának javítását, a nemzetközi agrárpolitikai koordináció erősítését, a kockázatmenedzselési eszközök fejlesztését és az agrártermékek derivatív piacai működésének átláthatóbbá tételét jelölte meg (G20 France, 2011, 3. o.).

Ilyen előzmények után az Európai Bizottság 2011. október 12-én tette közzé a közös agrárpolitika 2013 utáni reformjára vonat-kozó konkrét jogalkotási javaslatait (Európai Bizottság, web-2013). A javaslatok hét rendelettervezetben öltenek testet, ame-lyek közül négy alapvető kérdéseket érint – úgymint a közvetlen kifizetések, az egységes piacszervezet és a vidékfejlesztés proble-matikája, illetve a CAP finanszírozása-menedzselése-ellenőrzése (horizontális téma) –, három pedig kisebb jelentőségű, tudniillik az új szabályozásra való áttérést hivatottak megkönnyíteni. A csomag része egy hatástanulmány is, amely az agrárpolitika kü-lönböző mélységű reformjainak alternatíváit, illetve az azoktól várható eredményeket taglalja.

Ha a közel 860 oldalnyi anyagot összevetjük a Bizottság már említett, A CAP 2020 táján címet viselő közleményével, a lényeg tekintetében nem sok változást tapasztalunk. Néhány, a fenntart-hatóság és a környezetvédelem érdekében javasolt intézkedéstől, valamint attól eltekintve, hogy a Bizottság újra előveszi a közvet-len kifizetések bizonyos gazdasági méret fölötti degresszivitásával és maximálásával kapcsolatos – egyes tagállamok (és persze a nagybirtokos lobbi) ellenérdekeltségén az 1990-es évek vége óta már többször megbukott – ötletét („capping”), a CAP meghatáro-zó irányvonalában nincs változás. A Bizottság céljai között tovább-ra is az első helyen említi az európai agrár-élelmiszeripari ágazat termelékenységének és világpiaci versenyképességének a növelését (Somai, 2005, Hatástanulmány). A CAP finanszírozásáról, mene-dzseléséről és ellenőrzéséről szóló rendelettervezet elején nem is csinálnak titkot belőle, hogy a reformjavaslat a Bizottság 2010-es Közleményén alapul. Leegyszerűsítve ez azt jelenti, hogy az élel-mezésbiztonsággal kapcsolatos globális kihívás körülményei kö-zött a CAP-nek stratégiai jelentőségű, erős politikának kell ma-radnia. Hosszú távon csak így lehet fenntartani az európai mező-gazdaság versenyképességét, vagyis azt, hogy egyszerre legyen képes megfelelő (értsd: jó minőségű, de megfizethető árú)

alap-anyaggal ellátni az európai élelmiszeripart, és meghatározó sze-repet játszani a globális élelmezésbiztonság terén.³

2) Mekkora problémát jelent ténylegesen az