I. fejezet
1. A nemzetközi szerződések megítélésére irányadó
1.2. Az Alkotmány által – belső jogi közvetítés nélkül –
Az Alkotmány 7. § (1) bekezdésének első fordulata kimondta: „A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait…” Első olvasatra e rendelkezésből két dolog következhet. Egyrészt vannak olyan nemzetközi jogi szabályok, amelyek attól függetlenül érvényesek Magyarországon, hogy belső jogi szabály kihirdette-e, vagy sem, másrészt, hogy e szabályokat a „jogrendszer” fogadja el, azaz ebben az esetben is az Alkotmány alatti normaösszességről van szó. Az első szempont az állam jogal-kotási szuverenitását közvetlenül érinti, hiszen belső jogi közreműködés nélkül alkalmazható a jog. E tekintetben tehát az Alkotmány – az 1989-ben elfogadott szöveg is – kinyitott egy kaput. Másfelől azonban ezeket az általánosan elfo-gadott szabályokat az Alkotmány alá ‘csúsztatta’ a szöveg a jogrendszerbeli elfogadottságra utalással (tehát nem oldotta meg a problémát). Ezt az értelme-zést erősíti az alábbi idézetsor is, amely immár az Alkotmány e rendelkezésére épülő alkotmánybírósági gyakorlatot elemzi: „Különös helyet biztosít azonban az Alkotmánybíróság a nemzetközi jog általános szabályainak. Ezeket maga az Alkotmány 7. § (1) bekezdése teszi a magyar jogrend részévé, s a hierarchiában kétségtelenül törvények felett állnak. De nem az Alkotmány felett. Bármilyen különleges státust is biztosított az Alkotmánybíróság az általánosan elismert szabályoknak, mintegy ‘megnyitotta’ a magyar jogrendet e szabályok közvetlen érvényesülése előtt a 7. § révén, sőt írta elő, hogy még az Alkotmányt is úgy kell értelmezni, hogy a nemzetközi jog általánosan elismert szabályai érvényesül-hessenek, kifejezetten fenntartotta, hogy az Alkotmány ezek felett áll, s hogy az Alkotmánybíróság éppen ezért jogosult minden, belső joggá vált nemzetközi norma alkotmányossági vizsgálatára.”27
26 Az új Abtv. normaszinten is megerősíti a nemzetközi szerződésből eredő mulasztás vizsgála-tának lehetőségét, a 46. § (2) bekezdés szerint jogalkotói feladat elmulasztásának minősül, ha nemzetközi szerződésből származó jogalkotói feladat elmulasztása valósul meg.
27 SÓLYOM (2001) i. m. 438.
A fentebb idézett megközelítés jól tükrözi azt a szemléletet, amely az Alkotmány (és az értelmezésre hivatott Alkotmánybíróság) primátusára épít.
Úgy tűnik belőle, hogy az Alkotmány és a nemzetközi norma alkotmányossági vizsgálata – azaz az ‘alkotmányi szuverenitás’ – mindent megelőz. Ugyanakkor látni kell, hogy ez az értelmezés egyben olyan alkotmányt feltételez, amelynek tételes rendelkezései egyébként összhangban vannak a nemzetközi jog általá-nosan elismert szabályaival. (Mert egyébként kiírjuk magunkat a nemzetközi közösségből.) Ebből az aspektusból szemlélve ezért az a véleményünk, hogy a nemzetközi jog általánosan elismert szabályai és az Alkotmány közötti
‘versenynek’ – azaz, hogy melyiknek van elsőbbsége – csak abban az esetben van jelentősége, ha értelmezésre szorul, hogy az adott – belső jogban ki nem hirdetett – nemzetközi norma a „nemzetközi jog általánosan elismert szabá-lyai” közé tartozik-e vagy sem? Ugyanis ilyenkor maga az értelmező (azaz az Alkotmánybíróság) ‘engedi be’, vagy ‘tartja távol’ az adott nemzetközi jogi rendelkezést a jogrendszerbe(től). Ez a tény az Alkotmánybíróságnak különös hatalmat ad a nemzetközi jog (tehát a belső jogban egyébként ki nem hirdetett nemzetközi jog) belső jogi elismertetésére, s egyben hatalmat a jogalkotási szu-verenitás tekintetében is (ha elismeri alkalmazható közjogi szabályról van szó, ha nem, akkor nem). Találkozhatunk olyan véleménnyel, amely az Alkotmány 7. §-ának értelmezését illetően úgy vélte, hogy az Alkotmánybíróság „a nemzetközi jog kogens szabályait egy párhuzamosan létező jogrend részeként szemlélte, amelynek megvan a maga (többek között büntetőjogi) garanciális rendszere, és amely a saját területén az Alkotmány erejénél fogva érvényesül.
[…] Az Alkotmánybíróság nem bocsátkozott a szokásos monizmus-dualizmus vitába, hanem az Alkotmány 7. §-át transzformációs szabályként fogta fel, amely által a nemzetközi jog ‘általánosan elismert szabályai’ – e szabályok felsorolása vagy meghatározása nélkül – a magyar jog részévé válnak. (Az, hogy az Alkotmány e szabályok vállalását előírja és ki is kényszeríti, nem érinti a jogforrási hierarchiát, amelyben a nemzetközi jogi kötelezettségek a belső jog felett, azonban az Alkotmány alatt helyezkednek el.)” 28 Más vélemény szerint azonban „a modern, globalizálódó világgazdaságban és világpolitikában, a nemzetközi kapcsolatok mai intenzitása mellett – különös tekintettel a regionális integrációk egyre növekvő jelentőségére – a monista-adopciós-self executing modell tekinthető korszerűnek. A probléma az, hogy a magyar Alkotmány
28 SÓLYOM (2001) i. m. 545–546.
idézett 7. § (1) bekezdése egyik koncepció mellett sem teszi le a voksot: Vörös Imre szerint nem egyértelmű, homályos, semmitmondó, eklektikus.”29
Mindezek mellett azonban látni kell, hogy az Alkotmány 7. § (1) bekezdés első fordulatának – más megközelítésben – garanciális szerepe is volt (van).
Az Alkotmány 7. §-a azt is jelenti, hogy a Magyar Köztársaság az Alkotmány rendelkezésénél fogva részt vesz a nemzetek közösségében. Tehát e rendelkezés egyben a civilizált világban való részvétel alapja is.
Az Alkotmány által ‘transzformált jogra’ vonatkozó első alkotmánybírósági döntés az 53/1993. (X. 13.) AB határozat volt. Előzménynek tekinthető, hogy a törvényalkotás számos kísérletet tett az elmúlt rendszerben elkövetett, de már elévült bűnök újbóli büntethetőségének megteremtésére. A kísérletek rendre el-akadtak az Alkotmánybíróságon,30 a testületnek következetes volt az álláspontja, hogy csak a jogállami követelmények keretein belül lehet a büntethetőséget meg-teremteni. Úgy tűnt, hogy erre – azaz bizonyos keretek között a büntethetőségre – csak a nemzetközi jog szerint is elévülhetetlen bűncselekmények esetén van lehetőség a magyar Alkotmány szerint.31 Az Alkotmánybíróság a fentebb jelölt határozatban elsőként hatáskör-értelmezést végzett. Arra jutott, hogy az olyan jogszabály, törvényjavaslat vagy ki nem hirdetett törvény alkotmányossági vizs-gálata során, amely nemzetközi jogi kötelezettséget valósít meg, s még inkább, ha a vizsgálat kifejezetten arra irányul, hogy a belső jog a nemzetközi joggal az Alkotmány 7. § (1) bekezdése szerint összhangban van-e, szükségszerűen be kell vonni a vizsgálatba azt is, hogy a kérdéses belső norma a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségbe ütközik-e, illetve, hogy a nemzetközi kötelezettségvállalás összhangban van-e az Alkotmánnyal. A nemzetközi joggal összefüggő belső jogszabály alkotmányossága ugyanis más összefüggésben, más szempontok alapján is vizsgálandó, mint egy csakis a hazai jogot érintő normáé. A nemzetkö-zi jog fi gyelembevételétől vagy mellőzésétől függően ugyanannak a normának a vizsgálata más-más eredményre is vezethet. Az Alkotmánybíróságnak tehát – vélte a testület – be kell vonnia az alkotmányossági vizsgálatba az Alkotmány 7. § (1) bekezdését is, mert a nemzetközi kötelezettségeket megvalósító jogsza-bályok alkotmányosságának az ott előírt összhang is része.32 Az Alkotmány 7.
§ (1) bekezdésének értelmezése során a következőket állapította meg: „A 7. § (1) bekezdés első fordulata, amely szerint a Magyar Köztársaság jogrendszere
29 VÖRÖS (2002) i. m. 398–399.
30 Ld. 11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77.; 41/1993. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1993, 292.; 42/1993. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1993, 300.
31 Részletesebben ld. a következő címet.
32 ABH 1993. 326.
elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, azt mondja ki, hogy ezek az »általánosan elismert szabályok« külön (további) transzformáció nélkül is a magyar jog részei. A transzformációt ebben az általánosságban – vagyis a szabályok felsorolása, illetve meghatározása nélkül – maga az Alkotmány hajtotta végre. Eszerint a nemzetközi jog általánosan elismert szabályai nem az Alkotmány részei, hanem »vállalt kötelezettségek«. Az, hogy a vállalást és a transzformációt az Alkotmány tartalmazza, nem érinti az Alkotmány, a nemzetközi jog és a belső jog hierarchiáját. Ez az általános belső joggá tétel egyáltalán nem zárja ki, hogy egyes »általánosan elismert szabályokat« külön egyezmények (is) meghatározzanak, és azok tekintetében külön transzformáció történjék. Az ENSZ Alapokmánya és a genfi egyezmények tartalmaznak pél-dául ilyen szabályokat.
Az Alkotmány 7. § (1) bekezdése azt is jelenti, hogy a Magyar Köztársaság az Alkotmány rendelkezésénél fogva részt vesz a nemzetek közösségében; ez a részvétel tehát a belső jog részére alkotmányi parancs. Ebből következik, hogy az Alkotmányt és a belső jogot úgy kell értelmezni, hogy a nemzetközi jog általánosan elfogadott szabályai valóban érvényesüljenek.”33
Az 53/1993. (X. 13.) AB határozat az Alkotmány 7. § (1) bekezdés első fordu-lata hatálya alá tartozó jognak tekintette:
– a háború áldozatainak védelmére Genfben, 1949. augusztus 12-én kö-tött egyezményekben meghatározott, az egyezmények közös 2. cikke szerinti nemzetközi jellegű fegyveres összeütközés esetén elkövetett
„súlyos jogsértéseket” és a
– a genfi egyezmények közös 3. cikkében a nem nemzetközi jellegű fegyveres összeütközés esetén tiltott cselekményeket.
E döntést követően a gyakorlatban csupán egy ízben merült még fel az a kérdés, hogy az Alkotmány 7. § (1) bekezdése alá tartozó általánosan elismert szabálynak minősül-e az adott norma. Az ügy szintén a büntethetőség elévülé-sével függött össze. A 2/1994. (I. 14.) AB határozat a következőket mondta ki:
„A nemzetközi jog, amelynek szintén sarkalatos tételei között szerepel a nullum crimen sine lege, nulla poena sine lege elve, az általános szabály alóli kivétel megengedhetőségének megfogalmazásával fogadta be magába a II. világhábo-rút követő visszaható hatályú jogalkotást. Ennek a belső jogban is kihirdetett dokumentumai a Polgári és Politikai Jogok Egyezségokmánya és az Emberi Jogok Európai Egyezménye.”34
33 ABH 1993, 327.
34 ABH 1994, 53.
Ahogy az ezt megelőző részben – a nemzetközi szerződésekből eredő mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség elemzése során –, most is felteszünk egy mának szóló kérdést, amelyre a későbbiekben válaszolunk.
Okkal merülhet fel, hogy a ‘külső jogot’ transzformáció nélkül a belső joggá tevő Alkotmányi tétel, az Alkotmány 7. § (1) bekezdése miért nem (volt) alkal-mazható a közösségi jog átvételére. Másként fogalmazva: elkerülhetetlen volt-e külön Európa-klauzula beiktatása az Alkotmányba?