A választójog formai egyenlőségének vizsgálata

mandátumszerzési lehetőségének tükrében

A másik kritika, amely a választójog egyenlősége és a nemzetiségi választó-polgárok országgyűlési képviselők választásán gyakorolt választójoga tekinte-tében felmerül, az a „kettős” szavazat kizárásának kérdése, azaz a választójog formai egyenlőségének a vizsgálata (miszerint minden választópolgárnak ugyanannyi szavazata van). A választójog egyenlőségének elve miatt ugyanis a Vjt. kizárta annak lehetőségét, hogy a nemzetiségi választópolgárok országos pártlistákra és a saját nemzetiségi listájukra is voksolhassanak. A nemzetiségi választópolgárok tehát a többi választópolgárhoz hasonlóan két szavazattal rendelkeznek, a pártlistákra azonban – ha a nemzetiségük szerinti országos nemzetiségi önkormányzat az országgyűlési választásokon nemzetiségi listát állít – nem szavazhatnak. Politikai preferenciájukat így kizárólag az egyéni választókerületi jelöltre leadott szavazatukkal fejezhetik ki. Önmagában már az is kérdéseket vethet fel e körben, hogy mennyire indokolt egy nemzetiségi választópolgárt választás elé állítani a tekintetben, hogy ő inkább a politikai preferenciáját, vagy elsősorban nemzetiségi alapú érdekképviseletét tartja-e fontosabbnak. Emellett azonban problémát jelenthet, hogy azon nemzetiségi vá-lasztópolgárok, akik annak ismeretében regisztráltatták magukat nemzetiségi választópolgárként, hogy a nemzetiségük számaránya alapján a nemzetiségük szerinti országos lista el tudná érni a kedvezményes mandátum megszerzéséhez szükséges szavazatszámot,⁴³¹ a nemzetiséghez tartozó választópolgárok nem megfelelő számú regisztrációja miatt azonban (ahogyan azt a fenti táblázatok is jelzik) listás szavazatukat kvázi elveszítik, és ezzel együtt már nem is dönthet-nek a pártszimpátiájukat kifejező országos lista mellett (hiszen a nemzetiségük szerinti országos önkormányzat állított országos nemzetiségi listát). Ezen aggály azzal együtt is valós, hogy a Ve. szerint a választást megelőző második napig a nemzetiségi választópolgár leiratkozhat a nemzetiségi névjegyzékből.

önkormányzatnak, amennyiben országos nemzetiségi listát állít, fejenként tíz perc reklámidő jut, ezzel szemben a politikai pártoknak, azok számának korlátlansága miatt arányaiban nem sokkal több (vagy akár kevesebb is). Így a nemzetiségi listák kis relevanciája ellenére relatív jelentős reklámidőt kapnak.

431 2018-ban ez pl. a roma nemzetiségek esetében merülhetett fel valós kérdésként, ugyanis 19 225 fő regisztrált romaként a választópolgári névjegyzékbe, így egy alacsony választási rész-vételnél nekik reális lehetőségük lett volna teljes értékű képviselőt (és nem csupán szószólót) küldeni az Országgyűlésbe.

6. A nemzetiségek parlamenti képviseletének kérdése… 129

A fenti szabályozás természetesen jelenleg nem a választójog egyenlősé-gének a sérelmét valósítja meg (hiszen az országos pártlista és a nemzetiségi lista közötti „választás” kényszere pont hogy a választójog egyenlőségének a biztosítása miatt került meghatározásra), mégis felveti annak kérdését, hogy a szlovén mintához hasonlóan lehetőség lenne-e a választójog egyenlőségétől való eltérésre azáltal, hogy a nemzetiségi választópolgároknak három szavaza-tot biztosítsunk a parlamenti választásokon – azaz, hogy egyszerre szavazhas-sanak országos pártlistákra és a nemzetiségi listájukra is.

E körben elsőként fontos megjegyezni, hogy az Alkotmánybíróság szerint

„azzal, hogy a választásra jogosult polgár a szavazatát valamely párt listájára adja, vállalja annak kockázatát, hogy a szavazatával támogatott párt – az értékelés sza-bályai szerint – parlamenti párt lesz, avagy nem kerül be az Országgyűlésbe”.⁴³² Véleményem szerint azonban nem esik azonos alkotmányossági megítélés alá az az eset, amikor a nemzetiségi választópolgár már eleve annak tudatában adja le szavazatát, hogy az biztosan „elveszett”, mint az, amikor olyan párlistára adja le szavazatát, amely utóbb nem lépi át a Vjt.-ben meghatározott választási küszöböt. Lényegi különbség ugyanis, hogy az országos listát állító pártoknak – még ha relatíve kisebb társadalmi támogatottságot tudnak is felmutatni a többi párthoz képest – legalább elvi esélyük van a mandátumszerzésre. Nem kizárt, hogy a választópolgárok egyre szélesedő körében szerezzenek maguknak olyan támogatást, amely révén a pártlista át tudja lépni a választási küszöböt. Ezzel szemben a nemzetiségi választói névjegyzékbe – a jogi szabályozás alapján – kizárólag a nemzetiségi közösség tagjai kérhetik felvételüket. Az egyes nemze-tiségi közösségek lehetséges választópolgárainak száma így eleve adott, az – a választópolgároknak a fi ktív nemzetiségi hovatartozásuk megválasztásán kívül – nem bővíthető tetszőlegesen.⁴³³ A választójog egyenlőségének elvével összefüg-gésben emellett azt is érdemes rögzíteni, hogy a Vjt. úgy rendelkezik, hogy amennyiben egy nemzetiségi lista nem szerzi meg a kedvezményes mandátum megszerzéséhez szükséges szavazatszámot, az adott nemzetiség nemzetiségi szószóló által képviseltetheti magát a parlamentben. A nemzetiségi szószóló az Országgyűlésről szóló 2012. évi XXXVI. törvény rendelkezései alapján azonban nem gyakorolhatja a képviselőket megillető legfontosabb jogosultságokat. Így nem rendelkezik szavazati joggal az Országgyűlés ülésein, csak akkor szólalhat fel a plenáris ülésen, ha a Házbizottság megítélése szerint a napirendi pont a

432 Ld. 3/1991. (II. 7.) AB határozat. Jelen esetben természetesen a „támogatott párt” alatt a nemzetiségi listákat is érteni kell.

433 M i. m. 96.

6. A nemzetiségek parlamenti képviseletének kérdése…

130

nemzetiségek érdekeit vagy jogait érinti, valamint az állandó bizottságoknak sem lehet tagja, üléseiken csak tanácskozási joggal vehet részt.⁴³⁴ A nemzetiségi szószóló gyakorol ugyan egyes képviselői jogosultságokat (így pl. szavazati jog a nemzetiségeket képviselő bizottság munkájában, kérdésfeltevés joga nemze-tiségi ügyben, mentelmi jog) azonban az Országgyűlés döntéshozatalában nem vehet részt.⁴³⁵ A szószólói képviselet tehát biztosítja ugyan a nemzetiségeknek az Országgyűlés munkájában való részvételét, ám nem azonos súlyú a teljes jogú országgyűlési képviselettel.⁴³⁶ Így fennáll a veszélye, hogy a nemzetiségi választópolgár szavazata a jelenlegi megoldás mellett fele annyi értékű lesz.⁴³⁷

A fenti kérdés valós súlyát érzékelteti az is, hogy a 2014-es és a 2018-as országgyűlési képviselők választásán (az NVI által közzétett adatokból levont következtetések alapján) megfi gyelhető volt azon tendencia, hogy a nemzetiségi névjegyzékbe való regisztráció lezárását követően (ami a szavazást megelőző 16.

napra volt tehető) sokan iratkoztak le a nemzetiségi névjegyzékből – elsősorban amiatt, mert már előre látható volt, hogy nem fogják elérni a kedvezményes mandátum megszerzéséhez szükséges szavazatszámot, és listás szavazatuk elveszik. Ez a roma választópolgárok esetében 2014-ben közel hétezer főre, 2018-ban pedig nagyságrendileg nyolcszáz főre volt tehető. A többi nemzetiség vonatkozásában vagy alapvetően alacsony volt a regisztrációs hajlandóság (tizenegy nemzetiség esetében az összes regisztráció sem érte el a kétezer főt), vagy (mint a németek esetében 2018-ban) olyan jelentős számú volt a regisztrá-ció, amely valós esélyt teremtett a kedvezményes mandátum elérésére.

A fentiek alapján adódik a kérdés, hogy ha a pozitív diszkrimináció megen-gedhetősége alapján legitim módon létre lehetett hozni a kedvezményes mandá-tum intézményét, akkor a szlovén minta⁴³⁸ alapján lehetőség lenne-e egy olyan modell létrehozására, amely a nemzetiségi választópolgárok számára három

434 Ld. pl. az Országgyűlésről szóló 2012. évi XXXVI. törvény 58. § (3) bek.

435 A nemzetiségi szószólók inkább egyfajta érdekképviseleti pozíciót töltenek be az Országgyűlésben azzal, hogy a nemzetiségi érdekeit, jogait érintő kérdésekben véleményt nyilváníthatnak. Ld. bővebben: S i. m. 269–271.

436 M : i. m. 96.

437 Ez pedig felvetheti a korábban elemzett politikai egyenlőség elvének a sérelmét is.

438 Szlovénia úgynevezett kettős szavazati jogot is biztosít az olasz és magyar nemzetiségi válasz-tópolgárok számára, amely lehetővé teszi, hogy saját parlamenti képviselőjük megválasztásán túl a rendes választásokon is részt vehessenek (K i. m. 21). A szlovén Alkotmánybíróság ugyanis − az Olaszországgal és Magyarországgal kötött egyezményekre tekintettel − nem találta összeegyeztethetetlennek a választójog egyenlőségének elvével a nemzetiségek kettős szavazati lehetőségét. Fontos még megjegyezni, hogy a nemzetiségek által megválasztott két képviselőnek ráadásul a nemzetiségeket közvetlenül érintő kérdésekben vétójoga is van

(K -N –S i. m. 283–284.).

6. A nemzetiségek parlamenti képviseletének kérdése… 131

szavazat⁴³⁹ (egyéni választókörzetben megválasztott, pártlistás és nemzetiségi listás) leadására biztosít lehetőséget (ezzel kiküszöbölve a fenti aggályok egy részét).

A fenti kérdés vizsgálata során kiindulási pontként fontos rögzíteni, hogy az Alkotmánybíróság a 22/2005. (VI. 17.) AB határozatában megállapította, hogy

„az »egy ember – egy szavazat« elve alapján vált valóra a politikai közösség tagjainak önkormányzása, amely megvalósítja az egyenlő részvétel jogát a demokratikus eljárásban. […] Az Alkotmánybíróság megítélése szerint ez a követelmény abszolút: az Alkotmányból következő »egy ember – egy szavazat« elvének érvényesülése e tekintetben semmilyen indokból nem korlátozható.”

Az Alkotmánybíróság gyakorlata értelmében az állam csak akkor nyúlhat az alapjog korlátozásának eszközéhez, ha másik alapvető jog és szabadság védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme más módon nem érhető el, azaz a korlátozás a legitim cél eléréséhez elengedhetet-lenül szükséges. Fontos kiemelni, hogy a nemzetiségek kedvezményes mandá-tumszerzése során is érvényesülnie kell az „egy ember egy szavazat” elvének, ugyanis annak fi gyelmen kívül hagyása (azaz, ha a nemzetiségi választópolgár két listás szavazattal rendelkezne), a jelenlegi alaptörvényi szabályok mellett, egyértelműen a választójog egyenlőségének elvét sértené.⁴⁴⁰ Mindezek miatt tehát megállapítható, hogy a nemzetiségi választópolgár többes szavazatának kizárása elfogadható az alapjog-korlátozás legitim céljaként. Az alapjog kor-látozásának alkotmányosságához azonban önmagában nem elegendő, hogy az másik alapjog vagy szabadság védelme vagy egyéb alkotmányos cél érdekében történjen. A korlátozásnak meg kell felelnie ugyanis az arányosság követelmé-nyeinek is, azaz az elérni kívánt cél fontosságának, továbbá az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlyának is megfelelő arányban kell állnia egymással.

A törvényhozó pedig a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni. Fontos hangsúlyozni, hogy a nemzetiségi választói névjegyzékbe a választópolgárokat kérelmükre veszik fel. A hatályos szabályozás alapján tehát el kell dönteniük, hogy az Alaptörvény alapján védett

439 Ld. ezzel összefüggésben a Nemzeti és Etnikai Jogok Országgyűlési Biztosának 3032/2006.

számú jelentését, http://epa.oszk.hu/01200/01259/00028/pdf/belivek_46-49.pdf

440 Annak természetesen nem lenne azonban akadálya, hogy az alkotmányozó olyan Alaptörvény-módosítást fogadjon el, amely ezt az eltérést lehetővé teszi. Ez ugyanis összhangban állna a nemzetközi követelményekkel is.

6. A nemzetiségek parlamenti képviseletének kérdése…

132

nemzetiségi identitásukat vagy a szintén alkotmányos védelemben részesülő politikai véleményüket kívánják kinyilvánítani a választás folyamatában. Ez a választási lehetőség pedig arányossá teszi az alapjog-korlátozást. A jelenlegi szabályozás tehát ezek alapján is kiállja az alkotmányosság próbáját.

A kérdés ezek után pusztán az, hogy – a szlovén Alkotmánybíróság dönté-sének indokolása mentén elindulva – célszerű és indokolt lenne-e egy három-szavazatos modell létrehozása (amely a fentiek alapján egyértelműen csak egy a kedvezményes mandátumszerzéshez hasonló logika mentén lenne indokolható).

A Velencei Bizottság fentebb már idézett jelentésében hangsúlyozta, hogy el-méletileg lehetséges a „többes” szavazati jog biztosítása, de csak az adott ország sajátosságainak fi gyelembevételével alkalmazható, és ezen extra szavazat csak olyan kivételes intézkedés lehet, azaz alkotmányosan csak akkor igazolható, ha a célt az egyenlő választójogot kevésbé sértő intézkedésekkel lehetetlen elérni, valamint, ha az csak átmeneti jellegű, továbbá ha az csak egy kis létszámú kisebbséget érint. Ezen feltételek fi gyelembevételével azonban megállapítható, hogy a „többes” szavazat bevezetése Magyarországon nem lenne indokolt, az ugyanis minden tényező együttes értékelésével jelentősen sértené a választójog jogi és politikai értelemben vett egyenlőségét is. A Magyarországon élő, elismert nemzetiségek összlétszáma ugyanis (a 2011-es népszámlálási adatok alapján) meghaladja a 644 000 főt. Ez az összes választópolgárnak közel 8%-át jelenti, ami már jelentős létszámnak tekinthető. Ráadásul a kedvezményes mandátum szabályainak fi gyelembevételével együtt négy nemzetiség esetében a „kettős”

szavazat gyakorlatilag azt jelentené, hogy az ő szavazatuk érdemben többet ér, mint más választópolgáré. Mindemellett pedig annak lehetőségét sem tudnánk kizárni (a korábban kifejtett szabad identitásvállalás, illetve „választás” elve miatt), hogy a magukat nemzetiséginek valló választópolgárok száma – fi ktív identitások által – jelentősen megnövekedjen. Mindezek mellett pedig érdemes azt is kiemelni, hogy még ha a Vjt. lehetővé is tenné a nemzetiségi listára szava-zó választópolgárok számára is az országos listára való szavazás lehetőségét, a nemzetiségek képviseletét biztosító jelenlegi szabályozással szemben felmerülő problémák, akkor sem oldódnának meg. Így álláspontom szerint a nemzetiségek számára történő „többes” szavazás biztosítása nem tekinthető alkotmányosan megvalósítható alternatívának.

6. A nemzetiségek parlamenti képviseletének kérdése… 133