II. A szociális védelmi rendszerek főbb modelljei
2. A szociális ellátások csoportosításának szempontjai és az ellátások főbb
A szociális ellátások csoportosításának számos szempontját különíthetjük el, ame -lyek mind a rendszer egésze, mind annak egyes elemei szempontjából osztályoz-zák az egyes szolgáltatásokat és juttatásokat. Az egyes osztályozási szempontok nemcsak az elmélet, hanem a jogalkotás és a joggyakorlat, valamint a szociális szakmai gyakorlat számára is iránymutatást jelentenek, éppen ezért fontos áttekin-teni az egyes fontosabb elemeket.
Az egyes osztályozási módszerek között megkülönböztethetünk szűkebb és tágabb csoportosítási modelleket. A szűkebb modellbe sorolható Raimund Waltermann rend
szere, aki két szempont alapján kategorizálta az egyes ellátásokat. Egyrészt a szolgál-tatás jellege szerint – amely alapján pénzbeli, dologi és személyes jellegű szolgálta
tásokat különített el –, másrészt az ellátásra való jogosultság alapján csoportosította – alanyi jogon járó és mérlegelésen alapuló ellátásokra – a különféle ellátásokat.46
A tágabb, több szempontot követő csoportosítások körébe sorolhatjuk Fazekas Marianna osztályozását, amely a jelen osztályozás alapját is jelenti.47
a) Az ellátások mibenléte és természete szerinti csoportosítás
Az ellátások mibenléte, természete szerinti csoportosítást valamennyi modell alkal-mazza, így az a szűkebb, kevesebb szempontot figyelembe vevő rendszerekben is megjelenik, figyelemmel arra, hogy az egyik legfontosabb szabályozási és elméleti különbségtételt jelenti.
A fenti csoportosítás alapján elkülöníthetjük a pénzbeli szolgáltatásokat, ame -lyek keretében az ellátásban részesülő pénzbeli juttatást kap. Ebbe a körbe számos
45 A fenti pont elkészítése során nagymértékben támaszkodtam a 2013-ban, Lapsánszky András szer-kesztésében és a CompLex Kiadó gondozásában Közigazgatási jog. Fejezetek szakigazgatásaink köréből.
III. kötet. Humán közszolgáltatások igazgatása címmel megjelent kötetben szereplő, általam jegyzett Szociális igazgatás című fejezetre.
46 Waltermann, Raimund: Sozialleistungen. In baronvon maydell, Bernd – ruland, Franz – becKer, Ulrich (Hrsg.): Sozialrechtshandbuch (SRH). Baden-Baden, 2012. 313–314. o.
47 FazeKas: A szociális igazgatás. 284–286. o.
A társadalombiztosítási és a szociális jog alapelvei. A szociális ellátások csoportosítása i47 ellátás sorolható, példaként említhetjük a családi pótlékot, az anyasági támogatást, a nyugdíjat, valamint fő szabályként a rendszeres szociális segélyt. A pénzbeli forma a támogatások egyik leggyakoribb megjelenési formája, amely a hozzájutás elve szerinti valamennyi ellátástípusban megjelenik.
A második csoportba a természetbeni (a német dogmatikában dologi) ellátá
sok sorolhatók, amelyek keretében nem készpénzjuttatást, hanem a létszükségle-tei kielégítéséhez közvetlenül szükséges dolgot bocsátanak közvetlenül a jogosult rendelkezésére. Erre az ellátási típusra a rendszeres gyermekvédelmi kedvezményt és a közgyógyellátást hozhatjuk példaként. A természetbeni ellátások jellemzően a rászorultsági ellátások körében jelennek meg.
A harmadik csoportba a személyes jellegű szolgáltatások sorolhatók, amelyek keretében a jogosult valamilyen, a neki közvetlenül nyújtott személyes jellegű szol-gáltatásban, így például szociális intézeti ellátásban, tanácsadásban, étkeztetésben, háziorvosi ellátásban részesül. A személyes jellegű szolgáltatások a magyar jogban elsősorban a rászorultsági ellátások, valamint a társadalombiztosítás ellátásai köré-ben jelennek meg, de egyes, alanyi jogú egészségügyi ellátási rendszerekköré-ben az alanyi jogú juttatások körében is megjelennek.
b) Az ellátáshoz való hozzájutás elve szerinti csoportosítás
Az ellátások szűkebb értelemben vett osztályozása körében is megjelenik az ellá-táshoz való hozzájutás elve és annak jogszabályi feltételei szerinti osztályozás.
A hozzájutás elve szerint így elkülöníthetjük az alanyi jogon járó (univerzális) juttatásokat (az ún. demogránsokat), amelyek „nagyon széles körben, kevés és egzak-tan értelmezhető jogszabályi feltétellel járnak valamennyi jogosultnak”.48 Az alanyi jogon járó juttatások esetében az ellátás megállapításának feltételeit a jogszabályok pontosan meghatározzák – például meghatározott életkor és a tankötelezettség telje-sítése – a döntés során a jogalkalmazó szerveknek nincs mérlegelési joguk, ugyanis, ha a feltételek fennállnak, akkor az ellátást meg kell állapítani. Tipikusan ebbe a körbe tartoznak Magyarországon a családtámogatási ellátások, míg a skandináv jóléti modellben az ilyen típusú juttatások tekinthetők meghatározó jellegűnek.49
A második csoportba a normatív módon szelektív ellátások tartoznak, amelyek egyfajta átmenetet képeznek az alanyi jogú juttatások és a rászorultsági ellátások között. Ezek az ellátások egy-egy szűkebb társadalmi csoport tagjainak nyújtott ellá-tások, amelyeket az adott csoporthoz tartozó személyeknek mérlegelés nélkül meg kell adni, azonban a jogosultsági kritériumok leszűkítik az ellátáshoz való hozzáférést,
48 Uo. 284. o.
49esPinG-andersen: Towards the Good Society, Once Again? 16. o.
A társadalombiztosítási és a szociális jog, valamint a szociális igazgatás általános kérdései…48
azok így nem tekinthetőek univerzális jellegűnek. Ebbe a körbe tartoznak például Magyarországon a fogyatékos személyeknek az ellátásai.
A harmadik csoportba a rászorultsági ellátások tartoznak, amelyek a hozzáfé-rést az igénylő, illetőleg annak családja jövedelmi, vagyoni viszonyaitól, valamint egyes esetekben a jogszabályban meghatározott személyi körülményeitől teszik füg -gővé. Ezeknek a juttatásoknak a megállapításánál a jogszabályok általában szélesebb mérlegelési jogköröket biztosítanak a hatóságoknak azzal, hogy generálklauzulákat vagy mérlegelést lehetővé tevő rendelkezéseket (például adható) tartalmaznak.
c) Az ellátások finanszírozása alapján történő csoportosítás
A tágabb értelemben vett jóléti ellátásokhoz való hozzáférést, az ellátáshoz fűződő jogosultságok alkotmányos védelmét, valamint az ellátásokkal kapcsolatos európai uniós szabályozás alkalmazhatóságát és kiterjedtségét is nagymértékben meghatá-rozza, hogy azoknak mi a forrása.
Az ellátások fedezete szempontjából két fő csoportot különíthetünk el. Az első csoportba a költségvetés adóbevételeiből finanszírozott ellátások tartoznak.
Ezeket az ellátásokat a központi és a helyi (önkormányzati) költségvetések – jellem-zően adókból származó – bevételeiből finanszírozzák. Mivel ennek forrásai nem sajátos, erre a célra kijelölt, „címkézett” juttatások, így mértéküket a költségveté-si keretekhez igazíthatják, azaz az ilyen juttatásokra fordított összegek nagysága a mindenkori (éves) költségvetési alkuk eredménye. Ez azt jelenti, hogy az állam szervei meglehetősen nagy szabadsággal alakítják ezeknek a tartalmát a mindenko-ri gazdasági, államháztartási és politikai céloknak megfelelően.
A másik csoportba a járulékokból fedezett ellátások tartoznak, amelyek körébe a társadalombiztosítási és más, sajátos biztosítási elven szervezett juttatá-sok tartoznak. Ezeknek a kötelező biztosítási rendszereknek a fedezetét elsősorban sajátos, célzott befizetések, a járulékok képezik. A járulékfizetés fejében a bekö-vetkezett „társadalmi káresemény” (betegség, öregség, anyaság, munkaképesség megváltozása, eltartó elhalálozása stb.) esetén államilag garantált ellátást nyújta-nak a járulékot fizetőnek. A kontinentális európai államok társadalombiztosításon alapuló szociális rendszereiben általában ezek a befizetések a tulajdonhoz való jog alkotmányos védelme alatt állnak.50
50 Németországban például az adó- és a járulékkasszát élesen elkülönítik már alkotmányos szinten, a Grundgesetzben is, s a szociális ellátások szolidaritási jellegére is figyelemmel levő tulajdonvédel-mi rendszert alakított ki a Szövetségi Alkotmánybíróság. Lásd PaPier, Hans-Jürgen: Der Einfluss des Verfassungsrechts auf das Sozialrecht. In baronvon maydell, Bernd – ruland, Franz – becKer, Ulrich (Hrsg.): Sozialrechtshandbuch (SRH). Baden-Baden, 2012. 126–127. o.
A társadalombiztosítási és a szociális jog alapelvei. A szociális ellátások csoportosítása i49
d) A szociális ellátórendszer szintjei szerinti csoportosítás
A szociális ellátások között annak szintjei alapján elkülöníthetjük egymástól az alapellátásokat (alapszolgáltatásokat), valamint a szakellátásokat (szakosított ellátásokat). Ezt a felosztást veszi alapul például az Szt., valamint a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (a továbbiak-ban: Gyvt.). Az egészségbiztosítás ellátásai körében szintén megjelenik az alap- és a szakellátás kettőssége.
e) A jogosultak csoportjai alapján történő szabályozás
Azokban az országokban – így Magyarországon is –, ahol nem egy egységes kó dex rendezi a szociális ellátások teljességét, a szabályozás tagolását elsősorban a kü -lönféle jogosulti csoportok képezik. Így külön törvények rendelkeznek gyakran a rá szorultsági ellátásokról, az álláskeresők ellátásairól, a fogyatékos személyek ellátásairól, a gyermekek és a családok védelméről és ellátásairól. Mivel ez a szempont a leginkább meghatározó a magyarországi szabályozás felépítésében, ezért a hazai jogi szabályozást alapvetően ennek alapján fogom áttekinteni.