Hoffman István – Gellérné Lukács Éva: Bevezetés a társadalombiztosítási és szociális jogba

(1)

Ez a jegyzet elsősorban az ELTE Állam- és Jogtudományi Karán a társadalom- biztosítási és munkaügyi igazgatási BA szakon főkollégiumként oktatott Társa- dalombiztosítási jog és Szociális jog alapjai, valamint a jogász osztatlan mester- képzési szakon oktatott Közigazgatási jog – Különös rész, szociális igazgatási alapok című tantárgyak ismeretanyagához kapcsolódik.

A jegyzet célja, hogy a két szak hallgatóinak bemutassa a tágabb értelemben vett szociális jog (azaz a szociálpolitikai ellátások és a társadalombiztosítás joga), illetve a szociális igazgatás fogalmi kereteit és legfontosabb elemeit.

A jegyzet tekintettel volt a prof. dr. Lehoczkyné Kollonay Csilla által készített elektronikus jegyzetre, valamint Fazekas Mariannának és a jelen munka szer- zőinek e tárgyban írott műveire.

ELTE EÖTVÖS KIADÓ

EÖTVÖS LORÁND TUDOMÁNYEGYETEM ELTE J

ogi

K

ari

J

EgyzETEK

ISBN 978-963-312-039-2

- - - - - -

BEvEzETéS

A TÁrSAdALoMBizToSíTÁSi éS SzoCiÁLiS JogBA

H

offman

i

sTván

– g

ELLérné

L

uKács

é

va Hoffman isTván – gELLérné LuKács éva

B E v E z E T é S A T Á r SA d A Lo M B iz T o Sí T Á Si é S Sz o C iÁ L iS J og B A

hoffman_tb_es_szocjog_borito.indd 1 2020.04.09. 10:05:51

(2)

Bevezetés

a társadalombiztosítási

és szociális jogba

(3)

ELTE Jogi Kari Jegyzetek 29.

Sorozatszerkesztő: VARGA ISTVÁN

(4)

Hoffman István – Gellérné Lukács Éva

Bevezetés a társadalombiztosítási

és szociális jogba

A munkaügyi és társadalombiztosítási BA szak hallgatói részére

Budapest, 2020

(5)

A kötet szerzői:

Hoffman István I–X. és XII. fejezet Gellérné Lukács Éva XI. fejezet

A szociális jogi fejezetek Lehoczkyné Kollonay Csilla Szociális jog című e-jegyzetének alapulvételével készültek.

Kézirat lezárva: 2020. január 20.

ISBN 978 963 312 039 2 ISSN 2060 5986

www.eotvoskiado.hu

Felelős kiadó: az ELTE Eötvös Kiadó ügyvezető igazgatója Felelős szerkesztő: Brunner Ákos

Szakszerkesztő: Borsos-Szabó Ágnes és Bérci Ildikó Projektvezető: Sándor Júlia

Tördelőszerkesztő: SzépKönyvek Borítógrafika: Táncos László Borítótervező: Csele Kmotrik Ildikó

(6)

Tartalom

Bevezetés ...11

Rövidítések jegyzéke ... 13

Első rész A társadalombiztosítási és a szociális jog, valamint a szociális igazgatás általános kérdései. A szociális védelmi rendszerek és a nemzetközi szociális jog ... 15

I. A szociális jog helye és fogalma a jogrendszerben ... 19

1. Történeti áttekintés: a szociális ellátások megjelenése és kialakulása a modern államokban ... 19

a) A szociálpolitika előtt: gondoskodás a prekapitalista társadalmakban ... 19

b) Az államilag szervezett szociálpolitika kialakulása a 19. században ... 20

c) Az államilag szervezett szociálpolitika kialakulása és fejlődése a 20. században ... 23

2. A szociális jog fogalma ... 26

a) A piaci viszonyok és a család ... 26

b) Közszükségletek kielégítése ... 27

c) A szociális jog és a (magán-)jótékonyság ... 28

3. A szociálpolitika és a szociális jog rétegzettsége. A szociális háló alrendszerei ... 29

a) A szociálpolitika és a szociális jog értelmezési keretei ... 29

b) A szociális ellátórendszer alrendszerei ... 30

4. A szociális jog elhatárolása más jogágaktól ... 31

a) Közjogi jogág, magánjogi elemekkel ... 31

b) A szociális jog és a közigazgatási jog ... 31

c) A szociális jog és a munkajog ... 32

d) A társadalombiztosítási jog és a (szűk értelemben vett) szociális jog ... 32

5. A szociális ellátásokat szabályozó jogszabályok ... 33

a) Szociális kódex ... 34

b) A szűkebb értelemben vett szociális jog kódexe ... 34

c) Célcsoportonként külön törvények ... 34

II. A szociális védelmi rendszerek főbb modelljei ... 35

1. A skandináv (szociáldemokrata) jóléti modell ... 35

2. Az angolszász (liberális) jóléti modell ... 37

3. A kontinentális („bismarcki”) európai jóléti modell ... 38

4. A latin (mediterrán) jóléti modell ... 38

5. A volt államszocialista országok jóléti rendszerei ... 39

(7)

T6 arTalom

III. A társadalombiztosítási és a szociális jog alapelvei. A szociális ellátások

csoportosítása ... 41

1. A szociális jog alapelvei ... 41

a) A munkához való jog és a minimális ellátás párosan érvényesülő elve... 42

b) Az önsegély és a szolidaritás párosan érvényesülő alapelvei ... 42

c) A rehabilitáció és a kompenzáció egymást kiegészítő elvei ... 43

d) Az egyenlő bánásmód elve...44

e) Az érdekösszhang megteremtésének elve ... 45

f) Az érdekeltek részvételének elve ... 45

2. A szociális ellátások csoportosításának szempontjai és az ellátások főbb csoportosítása ... 46

a) Az ellátások mibenléte és természete szerinti csoportosítás... 46

b) Az ellátáshoz való hozzájutás elve szerinti csoportosítás ... 47

c) Az ellátások finanszírozása alapján történő csoportosítás ... 48

d) A szociális ellátórendszer szintjei szerinti csoportosítás ... 49

e) A jogosultak csoportjai alapján történő szabályozás ... 49

IV. Nemzetközi szociális jog és az Európai Unió szociális joga ... 51

1. Szociális jogok és szociálpolitika az Európai Unióban ... 51

a) Az uniós szociálpolitika jogforrásai ... 51

b) Az uniós szociálpolitika fejlődése ... 55

c) Az Európai Szociális Alap (ESZA) ... 56

2. A szociális jogok és a szociális ellátások nemzetközi szabályozása... 57

a) Egyetemes egyezmények ... 57

b) „Regionális” (azaz egy kontinensre kiterjedő) jellegű szociálpolitikai egyezmények: az Európai Szociális Charta és a Módosított Európai Szociális Charta ... 58

c) Kétoldalú egyezmények ... 59

V. A szociális igazgatás Magyarországon ... 61

1. A magyar szociális rendszer alrendszerei és a szociális háló szintjei ... 61

2. A szociális igazgatásban közreműködő központi állami szervek ... 63

a) Az Országgyűlés ... 63

b) A Kormány és a minisztériumok ... 63

c) Nem minisztériumi jogállású központi államigazgatási szervek és azok területi államigazgatási szervei ... 65

3. A szociális igazgatásban közreműködő helyi-területi állami (államigazgatási és önkormányzati) szervek ... 66

a) Megyei és fővárosi kormányhivatalok ... 66

b) Államigazgatási hatáskörben eljáró települési jegyzők ... 67

c) Helyi önkormányzatok ... 67

(8)

TarTalom i7

Második rész

A szociális jog főbb területeinek részletes szabályai ... 69

VI. A foglalkoztatás elősegítése és az álláskeresők támogatása ... 73

1. A magyar foglalkoztatáspolitikai ellátórendszer általános jellemzése ... 73

a) Főbb foglalkoztatáspolitikai rendszerek ... 74

b) A magyar foglalkoztatáspolitikai ellátórendszer ... 74

c) A hazai szabályozás alapelvei az Flt. alapján ... 75

2. Az aktív foglalkoztatáspolitikai eszközök ... 76

a) A munkanélküliség közgazdasági értelemben vett típusai ... 77

b) A súrlódásos munkanélküliség visszaszorításának eszközei a magyar szociális jogban ... 79

c) A strukturális munkanélküliség visszaszorításának eszközei a magyar szociális jogban ... 84

d) A globális munkanélküliség kezelését szolgáló eszközök az Flt.-ben ... 86

3. A passzív foglalkoztatáspolitikai eszközök: az álláskeresők ellátásai ... 88

a) Az álláskereső fogalma a magyar jogban ... 89

b) Az álláskeresési járadék ... 90

c) A nyugdíj előtti álláskeresési segély ... 93

d) Költségtérítés ... 95

4. Egy sajátos foglalkoztatáspolitikai eszköz: a közfoglalkoztatás ... 95

a) A közfoglalkoztatási jogviszony törvényi fogalma ... 96

b) A közfoglalkoztatási jogviszony alanyai ... 97

c) A közfoglalkoztatási jogviszony tartalma ... 99

VII. A jövedelmi, vagyoni és személyi körülményekben megjelenő rászorultság kezelését szolgáló ellátások ... 101

1. A rászorultsági ellátások fogalmi kérdései és alapelvei ... 102

a) A rászorultsági ellátásokkal kapcsolatos fontosabb fogalmi kérdések ... 102

b) A rászorultsági alapú szociális ellátások alapelvei ... 104

c) A rászorultsági ellátások csoportosítása ... 105

2. Pénzbeli és természetbeni rászorultsági ellátások ... 106

a) A jövedelempótló pénzbeli ellátások köre ... 107

b) Az időskorúak járadéka ... 107

c) Az aktív korú inaktívak meghatározó pénzbeli ellátása: az aktív korúak ellátása ... 108

d) A tartósan gondozásra szoruló hozzátartozó ápolását végző személyek jövedelempótló ellátásai: a gyermekek otthongondozási díja és az ápolási díj ...112

e) A tartósan gondozásra szoruló hozzátartozó ápolását végző személyek sajátos jövedelemkiegészítő ellátása: a tartós ápolást végzők időskori ellátása ...114

(9)

T8 arTalom

f) A normatív, jövedelempótló pénzbeli ellátások kiegészítését szolgáló

segély: a települési támogatás ...115

g) Természetbeni szociális rászorultsági ellátások a magyar szociális jogban ...117

h) Normatív alapon megállapított természetbeni rászorultsági szociális ellátások: a közgyógyellátás és az egészségügyi szolgáltatásra jogosultság ...117

i) Normatív alapú rászorultsági gyermekvédelmi természetbeni ellátás: a rendszeres gyermekvédelmi kedvezmény ...119

j) Önkormányzati természetbeni rászorultsági szociális ellátás: a köztemetés ... 120

k) Természetbeni és személyes jellegű szolgáltatások metszéspontján: a gyermekétkeztetéssel összefüggő ellátások ... 121

3. Személyes jellegű szociális, gyermekjóléti és gyermekvédelmi ellátások ... 123

a) A személyes jellegű szolgáltatások helye a magyar szociális jogban ... 123

b) Szociális alapszolgáltatások a magyar jogban ... 124

c) Szakosított szociális ellátások a magyar szociális jogban ... 128

d) Gyermekjóléti és gyermekvédelmi alap- és szakellátások ... 129

VIII. Családtámogatások ... 133

1. A családtámogatási rendszer általános kérdései ... 133

a) A családtámogatási rendszerek főbb modelljei és azok jellemzői ... 133

b) A családok támogatásának jogi eszközei ... 135

c) A családtámogatási rendszer alakulása Magyarországon ... 137

2. Családi pótlék ... 138

a) A családi pótlékra való jogosultság feltételeinek típusai ... 139

b) A családi pótlékra való jogosultság alanyi (szubjektív) feltételei ... 139

c) A családi pótlékra való jogosultság tárgyi (objektív) feltételei ... 140

d) A családi pótlék összege ... 142

3. Gyermekgondozási támogatások ... 143

a) A gyermekgondozást segítő ellátás (gyes) ... 143

b) A gyermeknevelési támogatás (gyet) ... 145

4. Anyasági támogatás ... 145

a) Az anyasági támogatásra való jogosultság ... 145

b) Az anyasági támogatás összege ... 146

IX. A fogyatékossági támogatás ... 149

1. A fogyatékossági támogatás helye a magyar jog rendszerében ... 149

2. A fogyatékossági támogatásra vonatkozó főbb szabályok ... 149

Harmadik rész Bevezetés a társadalombiztosítási jog alapintézményeibe ...151

X. A társadalombiztosítási fogalmi kérdései. A társadalombiztosítási jogviszonyok ... 153

1. A társadalombiztosítás fogalma ... 153

2. A magyar társadalombiztosítási rendszer fejlődése ... 156

(10)

TarTalom i9

a) A magyar társadalombiztosítás előzményei a rendi társadalom

időszakában ... 156

b) A modern társadalombiztosítás kezdetei a dualizmus időszakában ... 157

c) Társadalombiztosítás a két világháború között: az OTI korszak ... 159

d) Társadalombiztosítás a „létező szocializmusban” ... 160

e) A társadalombiztosítás rendszerének változásai a rendszerváltást követően – általános kérdések ... 162

f) Az egészségbiztosítás rendszerének változásai 1990 és 1997 között ... 163

g) Az egészségbiztosítás rendszerének változásai 1997 és 2010 között ... 164

h) Az egészségbiztosítás rendszerének 2010-et követő átalakításai... 164

i) A nyugdíjbiztosítás rendszerének változásai 1990 és 1997 között ... 166

j) A nyugdíjbiztosítás rendszerének változásai 1997 és 2010 között ... 166

k) A nyugdíjbiztosítás rendszerének változásai 2010-et követően... 167

3. A magyar társadalombiztosítási rendszer felépítése – általában ... 168

4. Biztosítottak és ellátásra jogosultak ...171

a) Biztosítottak ...171

b) Ellátásra jogosultak ... 175

5. A társadalombiztosítási jogviszonyok ... 177

a) Jogviszonyok főbb jellemzői az egészségbiztosítás rendszerében ... 177

b) Jogviszonyok főbb jellemzői a nyugdíjbiztosítás rendszerében ... 180

XI. Az egészségbiztosítás ellátásai ... 181

1. Az egészségbiztosítás általános kérdései ... 181

a) Az egészségbiztosítás főbb modelljei ... 181

b) Az egészségbiztosítás jogi eszközei ... 182

c) Az egészségbiztosítási ellátásokra jogosultak köre ... 184

2. Az egészségbiztosítási ellátások köre ... 186

a) Természetbeni ellátások ... 187

b) Pénzbeli ellátások ... 191

c) Társadalombiztosítási ellátás vagy családtámogatás? – Az anyasági biztosítás ... 193

3. Nyugdíjbiztosítás, egészségbiztosítás és szociális ellátások metszéspontján: a megváltozott munkaképességűek ellátásai ...196

XII. A nyugdíjbiztosítás ellátásai ... 197

1. A nyugdíjbiztosítás általános kérdései ... 197

a) A nyugdíjbiztosítás főbb modelljei ... 197

b) A nyugdíjbiztosítás jogi eszközei ... 199

2. A nyugdíjbiztosítás ellátásainak köre ... 200

a) Saját jogú nyugellátások ... 200

b) Hozzátartozói nyugellátások ... 202

c) A nyugellátások mértékének emelése ... 206

d) Magánnyugdíj-ellátások ... 206

Felhasznált és ajánlott irodalom ... 209

(11)

(12)

Bevezetés

Ez a jegyzet elsősorban az Eötvös Loránd Tudományegyetem Állam- és Jog tu - do má nyi Karán a társadalombiztosítási és munkaügyi igazgatási BA szakon fő - kol légiumként oktatott, A társadalombiztosítás alapjai és Szociális jog című tan tárgyak ismeretanyagához kapcsolódik. A szak tantervi felosztása keretében a tár - sadalombiztosítási jog és a szociális jog alapvető kérdéseit külön főkollégiumok tárgyalják, valamint az egyes társadalombiztosítási és szociális ellátórendszerek részletes szabályait további más tantárgyak ismertetik meg a hallgatókkal részlete- sebben. Ennek megfelelően a két alapozó kurzus célja, hogy a szak hallgatói számára bemutassa a társadalombiztosítási és a szociális jog fogalmi kereteit, a főbb szociá lis védelmi rendszerek jellemzőit, a nemzetközi szociális jog alapvető kérdé seit, a szo - ciális igazgatás és a szociális eljárások alapvető elemeit, a társadalombiztosítás, a társadalombiztosítási jogviszonyok és egyes ellátások, továbbá a rászorultsági, az alanyi jogú és a foglalkoztatáspolitikai jellegű magyarországi szociális ellátórend- szerek legfontosabb elemeit. Mindezek célja, hogy az itt megszerzett ismereteket a hallgatók értelmezni és alkalmazni tudják az egyes társadalombiztosítási és szo - ciális ellátásokkal kapcsolatos későbbi munkájuk során.

A jegyzet elkészítése során arra is törekedtem, hogy azt más felsőoktatási intéz- mények – így különösen a jogi és igazgatástudományi felsőoktatási intézmények, valamint egyes gazdaságtudományi képzések – is fel tudják használni a társada- lombiztosítási és szociális ellátások és igazgatás jogi szabályozásának bemuta- tásához. Így a jegyzet igazodik az Eötvös Loránd Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kara megújított tanrendjében a Közigazgatási jog 4. kurzus szociális igazgatási irányának követelményrendszeréhez is.

A jegyzet megírása során tekintettel voltam a hazai jogi és gazdasági képzés szociális joggal kapcsolatos tananyagfejlesztésének eredményeire, különösen az Eötvös Loránd Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Karának Munkajogi és Szociális Jogi, valamint Közigazgatási Jogi Tanszékein végzett munkákra. Így a jegyzet jelentős részben a Munkajogi és Szociális Jogi Tanszék keretein belül közzétett, prof. dr. Lehoczkyné Kollonay Csilla által készített és többször aktualizált elektronikus jegyzetre, valamint a Közigazgatási Jogi Tanszéknek a Közigazgatási jog. Különös rész tantárgy oktatásában korábbiakban fejlesztett, Fazekas Marianna és a jelen jegyzet szerzője által készített munkáira épít, sok tekintetben azok alap- ján áll. Mindezeken túl természetesen építettem a más jogi karok, így különösen az SZTE ÁJK, ME ÁJK és a KRE ÁJK keretében megjelent, a jogászképzés és az igazgatási képzések számára készített jegyzetek által közvetített ismeretanyagra,

(13)

12

Bevezetés

valamint a Nemzeti Közszolgálati Egyetem által a közszolgálati tisztviselői tovább- képzésekre készített jegyzetek anyagára is.

A jegyzet céljának áttekintését követően röviden szólnék a jegyzet felépítéséről.

A jegyzet három fő részre épül: elméleti, történeti és közösségi jogi ismeretek, valamint a hazai szociális ellátások, továbbá a társadalombiztosítás rendszerének főbb jogi keretei. Az egyes részeken belüli fejezetekben a tételes jogi és elméleti ismeretek megértését gyakorlati példák bemutatásával próbálom meg segíteni.

A gyakorlati példákat beljebb szedve, függőleges szürke vonallal különítem el a törzsanyagot jelentő ismeretektől.

A könnyebb tanulás érdekében a kulcsfogalmakat, alapvető definíciókat félkövér szedéssel emelem ki.

Mindezek után mi mást kívánhatnék a hallgatóknak, mint jó tanulást és kelle- mes „kirándulást” a társadalombiztosítási és szociális jog, valamint a szociálpolitika gyakran száraznak tűnő, ám mégis érdekes világában!

(14)

Rövidítések jegyzéke

Ákr. az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény Charta Európai Szociális Karta

csed csecsemőgondozási díj

Cst. a családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény Cstvhr. a családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény

végrehajtásáról szóló 223/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet Csvt. a családok védelméről szóló 2011. évi CCXI. törvény E-Alap egészségbiztosítási alap

Ebktv. az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény

Ebtv. a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény

EGT Európai Gazdasági Térség ENSZ Egyesült Nemzetek Szervezete ESZA Európai Szociális Alap

EUMSZ az Európai Unió működéséről szóló szerződés Eütv. az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény

Flt. a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény

Fot. a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló 1998. évi XXVI. törvény

gyed gyermekgondozási díj gyes gyermekgondozási segély gyet gyermeknevelési támogatás gyod gyermekek otthongondozási díja

Gyvt. a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény

ILO International Labour Organisation, Nemzetközi Munkaügyi Szervezet

Közfogl. tv. a közfoglalkoztatásról és a közfoglalkoztatáshoz kapcsolódó, valamint egyéb törvények módosításáról szóló 2011. évi CVI.

törvény

MÁK Magyar Államkincstár

Mmtv. a megváltozott munkaképességű személyek ellátásairól és egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXCI. törvény

(15)

R14 övidítésekjegyzéke

Módosított Módosított Európai Szociális Karta Charta

Mötv. Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény

Mt. a munka törvénykönyvéről szóló 2012. évi I. törvény NEAK Nemzeti Egészségbiztosítási Alapkezelő

NHS National Health Service, Nemzeti Egészségügyi Szolgálat Ny-Alap nyugdíjbiztosítási alap

NYUFIG Nyugdíjfolyósító Igazgatóság

OEP Országos Egészségbiztosítási Pénztár ONYF Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság OTbF Országos Társadalombiztosítási Főigazgatóság OTI Országos Társadalombiztosító Intézet

SGB Sozialgesetzbuch (Németország) szocho szociális hozzájárulási adó

Szt. a szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény

SZTK Szakszervezeti Társadalombiztosítási Központ

tb társadalombiztosítás

tc. törvénycikk

Tbj. a társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosul- takról, valamint e szolgáltatások fedezetéről szóló 1997. évi LXXX. tör vény

Tny. a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény

TnyR. a társadalombiztosítás nyugellátásairól szóló 1997. évi

LXXXI. törvény végrehajtásáról szóló 168/1997. (X. 6.) Korm.

rendelet

TSZ termelőszövetkezet

új Tbj. a társadalombiztosítás ellátásaira jogosultakról, valamint ezek fedezetéről szóló 2019. évi CXXII. törvény

(16)

Első rész A társadalombiztosítási és a szociális jog, valamint a szociális igazgatás általános kérdései.

A szociális védelmi rendszerek

és a nemzetközi szociális jog

(17)

I. A szociális jog helye és fogalma a jogrendszerben ...19

1. Történeti áttekintés: a szociális ellátások megjelenése és kialakulása a modern államokban ...19

a) A szociálpolitika előtt: gondoskodás a prekapitalista társadalmakban ...19

c) Az államilag szervezett szociálpolitika kialakulása és fejlődése a 20. században ... 23

a) A piaci viszonyok és a család ... 26

4. A szociális jog elhatárolása más jogágaktól ...31

a) Közjogi jogág, magánjogi elemekkel ...31

b) A szociális jog és a közigazgatási jog ...31

II. A szociális védelmi rendszerek főbb modelljei ... 35

1. A skandináv (szociáldemokrata) jóléti modell ... 35

2. Az angolszász (liberális) jóléti modell... 37

3. A kontinentális („bismarcki”) európai jóléti modell ... 38

4. A latin (mediterrán) jóléti modell ... 38

5. A volt államszocialista országok jóléti rendszerei ... 39

III. A társadalombiztosítási és a szociális jog alapelvei. A szociális ellátások csoportosítása ...41

1. A szociális jog alapelvei ...41

a) A munkához való jog és a minimális ellátás párosan érvényesülő elve ... 42

b) Az önsegély és a szolidaritás párosan érvényesülő alapelvei ... 42

c) A rehabilitáció és a kompenzáció egymást kiegészítő elvei ... 43

d) Az egyenlő bánásmód elve ... 44

e) Az érdekösszhang megteremtésének elve ... 45

f) Az érdekeltek részvételének elve ... 45

2. A szociális ellátások csoportosításának szempontjai és az ellátások főbb csoportosítása ... 46

a) Az ellátások mibenléte és természete szerinti csoportosítás ... 46

b) Az ellátáshoz való hozzájutás elve szerinti csoportosítás ... 47

c) Az ellátások finanszírozása alapján történő csoportosítás ... 48

d) A szociális ellátórendszer szintjei szerinti csoportosítás ... 49

e) A jogosultak csoportjai alapján történő szabályozás ... 49

IV. Nemzetközi szociális jog és az Európai Unió szociális joga ...51

1. Szociális jogok és szociálpolitika az Európai Unióban ...51

a) Az uniós szociálpolitika jogforrásai...51

b) Az uniós szociálpolitika fejlődése... 55

c) Az Európai Szociális Alap (ESZA) ... 56

(18)

2. A szociális jogok és a szociális ellátások nemzetközi szabályozása ... 57

a) Egyetemes egyezmények ... 57

b) „Regionális” (azaz egy kontinensre kiterjedő) jellegű szociálpolitikai egyezmények: az Európai Szociális Charta és a Módosított Európai Szociális Charta ... 58

c) Kétoldalú egyezmények ... 59

V. A szociális igazgatás Magyarországon ... 61

1. A magyar szociális rendszer alrendszerei és a szociális háló szintjei ... 61

2. A szociális igazgatásban közreműködő központi állami szervek ... 63

a) Országgyűlés ... 63

b) A Kormány és a minisztériumok ... 63

c) Nem minisztériumi jogállású központi államigazgatási szervek és azok területi államigazgatási szervei ... 65

3. A szociális igazgatásban közreműködő helyi-területi állami (államigazgatási és önkormányzati) szervek ... 66

a) Megyei és fővárosi kormányhivatalok ... 66

b) Államigazgatási hatáskörben eljáró települési jegyzők ... 67

c) Helyi önkormányzatok ... 67

(19)

A modern államszervezet kialakulásával párhuzamosan alakultak ki a jóléti államok is, s manapság a fejlett államok mindegyike jóléti államnak tekinti magát.¹ A jólé- ti államok valamennyi – a fejezetben később bemutatandó – modelljében fontos szerepet játszik a szociális igazgatás. Igaz, hogy ezek a rendszerek sok esetben különbözőek, hiszen különféle szociális modelleket különíthetünk el. Bár beszél- hetünk egyfajta „európai szociális modellről”, azonban az egyes európai országok értelmezései, megközelítései jelentős eltéréseket mutatnak, s az uniós hatáskörök is másként alakulnak ezen a területen, mint az európai integráció más, a hagyomá- nyos gazdasági együttműködés körébe tartozó kérdésköreiben.

1 Krémer Balázs: Bevezetés a szociálpolitikába. Budapest, 2009. 123. o.

(20)

I. A szociális jog helye és fogalma a jogrendszerben

1. Történeti áttekintés: a szociális ellátások megjelenése és kialakulása a modern államokban ...19

a) A szociálpolitika előtt: gondoskodás a prekapitalista társadalmakban ...19

c) Az államilag szervezett szociálpolitika kialakulása és fejlődése a 20. században... 23

a) A piaci viszonyok és a család... 26

4. A szociális jog elhatárolása más jogágaktól ... 31

a) Közjogi jogág, magánjogi elemekkel ... 31

b) A szociális jog és a közigazgatási jog ... 31

A szociális igazgatás kialakulása – ahogyan ezt Fazekas Marianna is kiemeli² – a 19. századi ún. kettős forradalmak eredményének tekinthető, ugyanis a polgári és az ipari forradalom előtt államilag szervezett szociálpolitikáról nem lehetett beszélni.

1. Történeti áttekintés: a szociális ellátások megjelenése és kialakulása a modern államokban

a) A szociálpolitika előtt: gondoskodás a prekapitalista társadalmakban A polgári és ipari forradalmakat megelőző társadalmakban a modern szociálpolitika kialakulásának alapfeltételei hiányoztak. Egyrészt a polgári forradalmakat megelő- zően az egyes emberek között a jogképességüket tekintve is jelentős különbségek

2 FazeKas Marianna – asbóth Márton: A humán-közszolgáltatások. In FazeKas Marianna (szerk.): Köz igaz gatási jog. Általános rész II. Budapest, 2017. 117–118. o.

(21)

A társadalombiztosítási és a szociális jog, valamint a szociális igazgatás általános kérdései…20

voltak, azaz az egyes társadalmak széles rétegei más személyek alárendeltségében éltek, s jogképességüket vagy nem ismerték el (rabszolgák), vagy az csak részleges (például jobbágyok) volt. A teljes jogképességgel rendelkező személyek között is különféle függő viszonyok alakultak ki, így a nyugat-európai feudalizmusokban a hűbéres a hűbérura alárendeltje volt. A függőségi viszonyok miatt a társadalom jelentős része nem volt képes még elvileg sem szabad, külső befolyásoktól mentes döntések meghozatalára.

A személyes alárendeltség azonban a korlátozott egyéni szabadság mellett az alárendelt helyzetű egyén tekintetében bizonyos jogokat, a fölérendelt szerepben levő személy számára pedig kötelezettségeket teremtett, azaz a fölérendelt helyzetű személy köteles volt gondoskodni az alárendeltjéről. Ez a gondoskodási kötelezett- ség már a római jogban is megjelent, leghangsúlyosabban a cliensek tekintetében,³ s egyértelműen érvényesült a középkorban is, a hűbérúr–vazallus és a földesúr–

jobbágy viszonyában is.⁴ A személyes függőséggel járó jogok és kötelezettségek miatt nem volt szükség államilag szervezett nagy szociálpolitikai rendszerekre, hiszen a gondoskodás megszervezése alapvetően ezeknek a rendszereknek a feladata volt, amelyekben a mindenkori egyházak játszottak még fontos, kiegészítő szerepet.

A premodern jóléti államoknak a gondoskodással kapcsolatos felfogását jól ragadja meg az a mondat, amelyet Mária Teréziának tulajdonítanak. Eszerint a királynő azt válaszolta az Urbáriumban meghatározott jobbágyi terhek csök- kentése ellen tiltakozó főuraknak, hogy „etetni kell a juhot, hogy nyírni lehessen”.

Szintén az államilag szervezett szociálpolitika kialakulása ellen hatott az is, hogy a kapitalizmust megelőző korokban a pénz szerepe jelentősen eltért a jelenlegi modelltől az árucsere és a piaci viszonyok logikájának korlátozott érvényesülése miatt.⁵ A személyes függőségen alapuló tradicionális társadalmi hálózatokat rombol- ta szét az ipari és a polgári forradalmak kettőssége, amely változás magával hozta az állami szociálpolitika és ezzel a szociális igazgatás kialakulását is.

b) Az államilag szervezett szociálpolitika kialakulása a 19. században Az államilag szervezett szociálpolitika kialakulásának a feltételeit a polgári és ipari forradalmak teremtették meg a 19. században.

3 Földi András – hamza Gábor: A római jog története és institúciói. Budapest, 1999. 172. o.

4 Grier, Thomas H. – lewis, Gavin: A Brief History of the Western World. Belmont (CA), 2005. 228–229., 237–238. o.

5 Krémer: Bevezetés a szociálpolitikába. 36. o.

(22)

A szociális jog helye és fogalma a jogrendszerben i21 A polgári forradalmak a jogegyenlőség általánossá tételével lerombolták az alá-fölé rendeltségen alapuló gondoskodási rendszereket. A korábban függő hely- zetű egyének jogképessége, szabadsága teljessé vált, azonban ezzel egyidejűleg megszűnt a fölérendelt személyek gondoskodási kötelezettsége is.

Mivel a polgári forradalmak a személyeket (jogilag) egyenlőnek tekintették, ezért az alá-fölé rendeltségi viszonyok összességét, azaz nemcsak a személyes függésnek, hanem a fölérendelt személy gondoskodási kötelezettségének a jogi alapjait is felszámolták.

A tőkés gazdaság kialakulása elősegítette az ipari forradalmakat is. Ezzel a korábbi hagyományos gazdasági szerkezet is átalakult, kialakult a befektetéseken és a piaci logikán alapuló új rendszer, valamint az ipari forradalom nyomán a 19. század- ban megszületett a gyáripar. A gyáripar és ahhoz kapcsolódóan, a földművelés és állat tenyésztés változásaival – így különösen a vetésforgó kialakulásával, valamint a 19. századtól a mezőgazdaság gépesítésével – kialakuló mezőgazdasági nagyüze- mek szétfeszítették a hagyományos faluközösségek, valamint a városokban a koráb- bi céhes ipar kereteit, ezzel szintén fontos, a társadalmi gondoskodásban nagy szerepet betöltő intézményeket szüntettek meg. A gyáripar kialakulásával párhu- zamosan a gyors városiasodás, a bérmunkástömegek megjelenése új feladatokat jelentett, amelynek a kiépülő, az állam szerepét korlátozó új rendszerek nem voltak képesek teljesen megfelelni.

A teljes jogegyenlőség és a gyáripar kialakulása gyökeresen átalakította a mun - ka világát is. Széles körben elterjedt a 12-14 órás munkanap, a nők és a gyermekek tömeges alkalmazása. A gépek tömeges alkalmazása miatt az üzemi baleset és a foglalkozási megbetegedések kockázata jelentősen megnőtt. A gazdaság ciklikus- sága miatti ingadozó bérek és ingadozó foglalkoztatottság miatt jelentősen megnőtt a szegények száma, ami további problémákat vetett fel. A szegénység és az egész- ségtelen élet- és munkakörülmények miatt az egészségügyi ellátásban is komoly problémák merültek fel. Mivel ezeket a kérdéseket a kapitalista magángazdaság nem volt képes megfelelően kezelni, ezért a 19. század közepén megfogalmazódott az állami fellépés iránti igény.⁶

Az előzőekben felvázolt jelenségek a leghangsúlyosabban a korszak legfejlet

tebb államában, az Egyesült Királyságban jelentek meg – már a 19. század első felében. A fenti jelenségek kiküszöbölése, illetve a felmerülő társadalmi konflik- tusok kezelése érdekében elsőként az állam a korábban tisztán mellérendeltségi alapúnak tekintett munkaszerződésekkel létrehozott munkaviszonyok világába

6 FazeKas Marianna: A szociális igazgatás. In Ficzere Lajos – ForGács Imre: Közigazgatási jog. Különös rész.

Budapest, 2005. 280–305. o.

(23)

avatkozott bele. Ez a beavatkozás a 19. század első harmadának végén még csak bizonyos ágazatokat – például a bányászatot – érintett, majd ezt követően a teljes gyáripar tekintetében általános érvényű szabályokat alkottak a munkaidő korlá- tozásáról, a női és gyermekmunka korlátozásáról, később a fiatal munkavállalók védelméről, majd a gyermekmunka tilalmáról.⁷

Nagy-Britanniában, a 19. században a munkaviszonyok szabályozása mellett az állami beavatkozás másik fő irányát az állami szegényügyi ellátórendszer kiépí- tése jelentette. Az 1835-ös szegényügyi törvényt követően kiépülő rendszer azonban elsődleges céljának a munkára képes rétegek munkára kényszerítését célozta.

Az angol szegényügyi rendszer az ellátásait nem alanyi s nem kizárólag vagyoni és jövedelmi rászorultság alapján biztosította, hanem figyelembe vette a kérelmezők életvitelét, a szegénység kialakulásának körülményeit is, azaz: egyfajta érdemessé- gi vizsgálatot is bevezetett, amelyet követően csak az „érdemes” szegények kaphat- tak ellátásokat.

Ezek a beavatkozási irányok már felvázolták a szociálpolitika angolszász meg - közelítését, amely ebbe a körbe vonja a munkaviszonyok és a munka világának állami szabályozását, valamint amely az egyes ellátások közül alapvetően a rászo- rultsági ellátások biztosítására épít.

Az európai kontinensen a szociálpolitika kialakulásának kezdetei hasonlóak voltak az angolszász fejlődéshez, azaz egyrészt itt is megjelent a munka világába történő állami beavatkozás, másrészt pedig bizonyos körben a szegényügyi intéz- kedések kiépítésére is sor került.

A kontinentális államok – azon belül is elsősorban Németország – kiépülő ipari üzemeiben a munkaképtelenséggel járó kockázatok kezelésére a munkások segély

egyleteket, önsegélyező pénztárakat alapítottak, amelyek a megrokkanás, a halál, az öregség esetén meghatározott szolgáltatásokat nyújtottak. A kezdetben egy-egy üzemre kiterjedő szervezetek később akár egész ágazatokat átfogtak, és a 19. szá- zad közepére egész Európában széles körben elterjedtek. Ezek a szervezetek képezték az alapját a 19. század végén kiépülő társadalombiztosítási rendszernek, amelyet elsőként Otto von Bismarck német kancellár hozott létre Németországban az 1880-as évek folyamán. Bismarck reformjai keretében a meglévő struktúrákra építve hozott létre kötelező részvételen alapuló biztosítási rendszereket. Az így kialakuló, ún. bismarcki modellt követte a kontinentális Európa legtöbb állama, amelyek a 19. század végén és a 20. század elején kiépítették egyes ágazatok és ipar- ágak tekintetében a maguk öregségi, betegségi és balesetbiztosítási rendszereiket.

Így a kontinentális államok államilag szervezett szociálpolitikájában meghatározó szerepre tett szert a társadalombiztosítás.

7 Uo.

(24)

A szociális jog helye és fogalma a jogrendszerben i23

c) Az államilag szervezett szociálpolitika kialakulása és fejlődése

a 20. században

A 20. század hozta el a szociálpolitika további kiteljesedését. Ennek egyik – első - sorban a kontinentális államokra ható – ideológiai gyökerét az egyházaknak a sze génységről vallott nézeteinek megváltozása jelentette. E körben ki kell emelni a 19. szá zad végén, 1891-ben kiadott „Rerum Novarum” kezdetű pápai enciklikát, amely a liberalizmus és a szocializmus elleni harc egyik fontos eszközeként hang- súlyozta az állam felelősségét a dolgozóosztályok felemelésében. Ezt a gondolatot vitte tovább az 1931-es „Quadragesimo Anno” kezdetű enciklika is.⁸

A 20. században az államilag szervezett szociálpolitikáról alkotott képet jelen- tősen átalakították a gazdasági válságok, azok állami kezelése, valamint az azokkal összefüggő elméletek is. Ezek közül ki kell emelni az 1929/33as gazdasági világ

válságot, amely egyértelművé tette, hogy a piac önmagában nem képes szabályozni a gazdaság működését, ezért szükség van az állam beavatkozására is az ún. piaci kudarcok kezelésében. Az 1929/33-as gazdasági világválságot követően a John Maynard Keynes gondolatain alapuló keynesiánus anticiklikus gazdaságpolitikák fontos elemét jelentették a szociálpolitikai eszközök, amelyek a konjunktúra idején a gazdaságtól történő elvonásokkal gátolták annak túlpörgését, azonban dekon- junktúra esetén a juttatásokkal a fogyasztást jelentősen növelő, s ezzel a gazdaságot élénkítő pótlólagos keresletet teremtettek.⁹ Bár a Bretton Woods-i pénzügyi rendszer 1971-es összeomlását és az 1973-as olajválságot követő gazdasági válság során a jóléti állam egyes intézményeinek kiterjedtségéről éles viták indultak, azonban az államilag szervezett szociálpolitika továbbra is fontos szerepet töltött be az egyes államok funkciói között.

Az angolszász államok szociálpolitikája is jelentősen átalakult a 20. század- ban, ám az továbbra is a korábbi fejlődés logikáját követte. Így ezek az országok a szo ciálpolitika részének tekintették az államnak a munkaviszonyokba történő beavatkozását, valamint szociálpolitikájukban központi szerepet játszottak a rászo- rultsági alapú ellátások.

Az Egyesült Királyság szociális rendszere azonban sok ponton közeledett az európai szabályozásokhoz. Így Nagy-Britanniában is kialakult egyfajta állami nyug- díjbiztosítás, valamint az egészségügyi ellátások körét is kiterjesztették a máso- dik világháborút követően. Igaz, a Beveridge-terv nyomán kialakított Nemzeti Egészségügyi Szolgálat (National Health Service, NHS) egy adókból finanszíro- zott, alanyi jogú ellátást nyújtó rendszerként működött. Hasonló modellt követett

8 Uo. 282. o.

9 Krémer: Bevezetés a szociálpolitikába. 119. o.

(25)

Új-Zéland is, amely a gazdaság sajátosságaira is figyelemmel egy, a rászorultsági ellátásokra építő gondoskodási rendszert hozott létre.

Az Amerikai Egyesült Államokban az 1929/33-as gazdasági válságot követően, a New Deal nyomán fejlődött erősen a jóléti állam (welfare state). Igaz, az amerikai felfogás a jóléti juttatások (welfare benefits) alatt elsősorban a szegényügyi, rászo- rultsági ellátásokat értette.¹⁰ Ennek az új szemléletnek a legjelentősebb jogi eredmé- nyének az 1935-ös Social Security Actet tekinthetjük. Ekkor megjelent a betegség- és a nyugdíjbiztosítás, ám ezeket döntően nem állami szervezetek, hanem bizonyos mértékű állami felügyelet alatt álló magánjogi biztosítók szervezték.

Az 1970-es évektől a 21. század első éveiig az új közmenedzsment (New Public Management) reformjai ezekben az országokban is növelték a piaci eszközök alkal- mazásának körét a szociális ellátások terén.¹¹

A kontinentális államok fejlődése is követte a 19. század végén kialakuló irányo- kat. Amennyiben a mintaalkotó államra, Németországra tekintünk, akkor kiemelhet- jük, hogy az 1911-es Birodalmi Biztosítási Rendtartás a korábbi rendszereket és ered- ményeket foglalta össze. A biztosítási alapú szociális ellátórendszer Németországban 1927/28-ra vált teljessé a munkanélküliségi biztosítás bevezetésével. A náci korszakot követően a nyugatnémet területeken létrejövő Német Szövetségi Köztársaság pedig magát szociális jogállamként határozta meg, s széles körű szociális védelmi rendszert épített ki.¹²

A német állam szociális ellátórendszerét a gazdasági átalakulás és a társadalmi változások hatására az 1970-es éveket követően több ízben korrigálták, amely refor- mok a jogosultsági szabályok korlátozó felülvizsgálatát s bizonyos piaci elemek beemelését hozták.

A német mintát követve a legtöbb európai államban a második világháborút követően jelentős mértékben kiszélesítették a társadalombiztosítási rendszereket, s a lakosság döntő részét bevonták ezekbe az ellátásokba. Hasonlóan a németországi fejlődéshez, ezekben az országokban is az 1970-es évektől piaci reformokra került sor, amelyek közül több felgyorsult az 1990-es és a 2000-es évek elején, egyfajta sajátos, versengő biztosítókon alapuló társadalombiztosítást – mint például a holland egészségbiztosítási rendszerben¹³ – vagy a kiegészítő biztosítások széles rendszerét kialakítva (ahogyan ez elsősorban Svájcban történt).¹⁴

Sajátos helyzetűek voltak a kelet-közép-európai (volt) államszocialista álla

mok, amelyek a második világháborút megelőzően szintén a bismarcki modell- hez tartoztak, azonban az államszocialista rendszerek paternalista rendszerei ezt

10 Uo. 117. o.

11 horváth M. Tamás: Közmenedzsment. Budapest–Pécs, 2005. 117. o.

12 waltermann, Raimund: Sozialrecht. Heidelberg, 2011. 30–32. o.

13 carrin, Guy (ed.): Health Systems Policy, Finance and Organization. Oxford – San Diego, 2010. 229–231. o.

14 Giessbühler, Jörg – PiFKo, Clarisse: Soziales in der Schweiz. Zürich, 2009. 146–147. o.

(26)

A szociális jog helye és fogalma a jogrendszerben i25 jelentősen átalakították. Az államszocializmus időszakában ugyanis ezekben az államokban jogi kötelezettségként jelentkezett az ún. „szervezett munkában” törté- nő részvétel, ez elsősorban az állami vagy szövetkezeti tulajdonú gazdálkodó szer- vezetekben végzett munkát jelentette. (Az önfoglalkoztatást, illetve a magántulaj- donú gazdálkodó szervezetben történő foglalkoztatást valamennyi államszocialista ország – időszakonként és országonként eltérő módon, többé-kevésbé – diszkrimi- nálta.) Sok esetben a szervezett munkában való részvétel hiányát – az ún. munka- kerülést – a büntetőjog eszközeivel is tilalmazta. Mivel a lakosság döntő része részt vett a szervezett munkában, ezért a legtöbb szociális jellegű juttatás a munkahe- lyeken keresztül jutott el a jogosultakhoz. Így a szociális jog önálló rendszere nem alakult ki, ezen juttatások többségét ugyanis a munkajog szabályrendszere rendez- te, egyfajta dolgozói „cafeteriaként”.

E körben elég, ha a magyarországi államszocializmus időszakának kiterjedt vállalati gondoskodási rendszerére tekintünk. Így a korszakban számos pénzbe- li ellátást, úgymint a szülő nők támogatását, a családos fiatalok kedvezményes kölcsönét vállalati juttatásként biztosították. A pénzbeli ellátásokon túl az álla- mi vállalatok, szövetkezetek, állami intézmények egyéb, személyes jellegű ellá- tást is biztosítottak dolgozóiknak és családjuknak: a kisgyermekeknek vállalati bölcsődét és óvodát, a pihenéshez vállalati üdülőket.

Bár a rendszerben – elsősorban a személyes jellegű ellátások révén – mindvégig jelen volt az állami gondoskodás is, s már az 1960-as évek végétől megjelentek az egyes államokban bizonyos rászorultsági és alanyi jellegű ellátási formák, azonban a szociális jog ismételt kialakulásának a kezdetei az államszocialista időszak válságához köthetők. Az 1989/90 utáni gazdasági és társadalmi rendszerváltáso- kat követően ezek az országok is kiépítették saját rendszereiket, amelyek egyfajta kontinentális jellegű rendszernek tekinthetők, azonban az azonnali válaszokat igénylő társadalmi kihívások miatt rendszereikben számos ad hoc jellegű megol- dást is alkalmaztak.¹⁵

Az államilag szervezett szociális ellátórendszerek kialakulásának áttekintését követően a következőkben azt tekintjük át, hogy a szociálpolitikának és a szociális jognak milyen megközelítései alakultak ki a modern államokban.

15 hörschelmann, Kathrin: The social consequences of transformation. In bradshaw, Michael – steninG, Allison:

East Central Europe and the Former Soviet Union. The PostSocialist States. Edinburgh, 2004. 222–228. o.

(27)

2. A szociális jog fogalma

Ferge Zsuzsa, Krémer Balázs,¹⁶ Lehoczkyné Kollonay Csilla¹⁷ és Fazekas Marianna¹⁸ megközelítéseit alapul véve az államilag szervezett szociális ellátórendszer és az azt szabályozó szociális jog tartalmát két fő szempontrendszer alapján határozhatjuk meg. A szociális jog és a szociálpolitika tudománya a szociális ellátások kapcsán kiemeli, hogy azok elsődleges különbsége a gazdaság más szolgáltatásaitól abban rejlik, hogy ezeket a juttatásokat a jogosultak nem piaci alapon veszik igénybe (Ferge Zsuzsa szavaival élve, „nem az árucsere logikája” érvényesül). Így a fogalmi meghatározás körében elsőként a piaci viszonyokkal való kapcsolatot elemzik.

A fogalmi meghatározás másik fő szempontja, hogy a szociális jog által szabályozott ellátások nem egyéni, hanem jellemzően valamely közösségi szükséglet kielégí

tését szolgálják. A fenti két elem alapján határozható meg a szociális jog fogalma.

A következőkben Lehoczkyné Kollonay Csilla rendszerét és tipológiáját alapul véve tekintjük át ezeket az elemeket.

a) A piaci viszonyok és a család

Az egyének és a társadalmi csoportok fennmaradásához, emberi létéhez szükséges javakat megszerezhetik azok közvetlen előállításával vagy feldolgozásával, valamint árucsereviszonyok – azaz piaci viszonyok – útján. Míg a premodern korszakokban elsősorban a közvetlen előállítás révén szerezték meg ezeket, a modern korszakokban az árucsereviszonyok, azaz a piacról történő megszerzés váltak dominánssá.

A modern korszakban, azaz a 19. századi kettős (polgári-politikai és ipari) forradalmakat követően a piaci viszonyok révén történő fenntartás döntően a munka

erő értékesítéséből és az abból befolyó munkajövedelemből történik. A már hivatkozott szerzők kiemelik, hogy a tőkejövedelemből történő megélhetés csak a társadalmak viszonylag szűk – felső – rétegei tekintetében lehetséges.

A megélhetés vizsgálata körében arra is ki kell térnünk, hogy az emberek nem ato mizált lények, hanem közösségekben élnek. A legnagyobb közösség a társadalom, amelynek legkisebb egysége – alapegysége – a család. A megélhetés keretei a mo - dern társadalmakban is elsősorban a család keretei között alakulnak ki. Erről a kér - désről részletesen a polgári jog családjogi jogterületének megismerése körében

16 Krémer: Bevezetés a szociálpolitikába. 115–116. o.

17 lehoczKyné Kollonay Csilla: Szociális jog. Elektronikus jegyzet az ELTE ÁJK hallgatói számára. Budapest, 2012. 2–4. o.

18 FazeKas: A szociális igazgatás. 282–284. o.

(28)

A szociális jog helye és fogalma a jogrendszerben i27 találkozhatnak, amely szintén kiemeli, hogy a család nemcsak érzelmi közösség, hanem a jövedelemszerzés és a fogyasztás közössége is.

Mindezek áttekintése azért fontos, mert a szociális jog jellemzően valamely, a megélhetés biztosítása körében jelentkező zavarra reagál. A fentiekre figyelem- mel a szociális jog tudománya szerint három fő területen jelenhet meg olyan hiányos- ság és probléma, amely a megélhetést veszélyezteti. Lehoczkyné Kollonay Csilla jegy- zetében ez a három fő terület: (1.) a jövedelem megszerzésének módja; (2.) a jövedelem ellenében a javak megszerzésének módja; (3.) a család belső arányainak alakulása.

Így a szociális jog első nagy beavatkozási köre a (munka)jövedelem elmara

dásával függ össze. Figyelemmel arra, hogy a modern társadalmakban a családi jö vedelmek elsődleges forrása a munkajövedelem, ezért azok elmaradása esetén az egyén és a család nem képes a megélhetésről gondoskodni, így külső, állami beavatkozásra van szükség. Természetesen amennyiben az egyén vagy a család nem rendelkezik munkajövedelemmel, azonban a megélhetésüket biztosító tőkejövede- lem rendelkezésre áll, abban az esetben a beavatkozás is szükségtelenné válik.

A második fő beavatkozási esetet az jelenti, ha a piaci működés zavarai miatt bizonyos, a megélhetéshez feltétlenül szükséges javakhoz – így az alapvető élel- miszerekhez, a lakhatáshoz kapcsolódó árukhoz és szolgáltatásokhoz, valamint bizonyos esetben a közlekedéshez – való piaci alapú hozzáférés feltételei nem vagy nem elégségesen biztosítottak. Ezekben a kivételes, általában háborús vagy súlyos gazdasági válsággal összefüggésben kialakuló helyzetekben – alapos megfontolást és mérlegelést követően – felmerülhet az államnak a piaci viszonyokat nem vagy csak korlátozottan figyelembe vevő, azaz szociálpolitikai jellegű beavatkozása.

A harmadik fő ilyen problémát (kudarcot) az jelenti, ha a család korábbi szer- kezete úgy alakul át, hogy annak jövedelemtermelő képessége romlik, miközben a fo - gyasztás nem, vagy a jövedelmi csökkenéshez képest jóval kisebb mértékben csök- ken, azaz a családon belül az eltartók és eltartottak aránya eltolódik. Ennek egyik tipikus esete az, ha a munkajövedelemmel rendelkező személy jövedelem- szerzésre képtelenné válik betegség, megrokkanás vagy halál miatt. Szintén ennek az aránynak az eltolódásához vezet, ha a családban megnő az eltartottak aránya, például amiatt, hogy több gyermek születik.

b) Közszükségletek kielégítése

Az állami szociális beavatkozás kereteinek és fogalmának másik meghatározó ele - me az, hogy ezen beavatkozás révén milyen szükségleteket elégítenek ki. Ugya nis a szo ciális jog ellátásai az egyénre irányuló, azonban közszükségletnek tekinthe- tő igényeket elégítenek ki. Nem minden közszükséglet-kielégítés minősül azonban szo ciális ellátásnak. Így a társadalom biztonságával, az állam működési feltételeinek

(29)

biztosításával és ezekhez kapcsolódóan a közhatalom gyakorlásával kapcsolatos szük- ségletek egyértelműen nem a szociális jog tárgykörébe tartoznak. A szociális jog ré tegzettségét áttekintő, most következő 3. pontban bemutatom, hogy a szociális jog leg - tágabb felfogása a társadalompolitika egészét átfogja. A szűkebb értelemben vett szoci - álpolitikai ellátások alapvetően az egyénre, azon belül a más személyek eltartásáról gondoskodni köteles, vagy az önmaguk ellátásáról gondoskodni nem képes egyénekre összpontosít. Így az egyén mellett – különösen a kontinentális szociális rendszerekben – a szociális jog fontos szereplője a család. Külön ki kell emelni, hogy a szociális ellá- tások annyiban nem egyéniesítettek, hogy nem az egyén szubjektív szükségleteihez igazodnak, hanem azok az egyes jogosultak társadalmilag kielégítendőnek elismert szükségleteit elégítik ki. A modern, demokratikus jogállamokban az egyének társadal- milag kielégítendőnek elismert szükségleteinek mértékét jellemzően a törvényhozás, kivételesen a törvényi keretek között a kormányok és bizonyos helyi juttatások esetén a helyi önkormányzatok határozzák meg, jogszabályok meg alkotásával.

Ennek megfelelően Lehoczkyné Kollonay Csilla definíciója alapján a szociális jog „a piaci úton nem kielégíthető és indokoltnak, azaz társadalmilag kielégí

tendőnek elismert egyéni szükségletek társadalmi szintű (közös eszközökből történő) kielégítéséről történő gondoskodás joga”.¹⁹

c) A szociális jog és a (magán-)jótékonyság

A szociális jog fogalmi tisztázása körében arról is szólni kell, hogy a rászoruló egyéne- ket nemcsak az állam, hanem a természetes személyek, a forprofit gazdasági társasá

gok, valamint a nonprofit szektor, azaz a nonprofit társaságok, valamint a civil szerve

zetek is támogathatják. Ezek a szervezetek részben a magánjótékonyság (a jelenleg is elterjedt angol kifejezéssel az ún. charity) keretében a szociális ellátórendszer juttatá- saihoz hasonló ellátásokat nyújtanak, amelyeket saját körükben állapítanak meg.

Így nem tartozik a magánjótékonyság körébe, ha egy ilyen szervezet az állam- tól – jellemzően valamilyen (közigazgatási) szerződéssel – magára vállalja egy feladat ellátását, azaz például államilag szabályozott szociális intézményt működtet, amely állami támogatásban is részesülhet. Ez a tevékenység egyér- telműen a szociális jog körébe vonható.

A szociális jog körébe azonban csak az állam által szervezett, az állam által jogilag szabályozott és a közigazgatási szervek által megvalósított, az általuk közha

talmi eszközökkel felügyelt tevékenységek tartoznak.

19 lehoczKyné: Szociális jog. 5. o.

(30)

A szociális jog helye és fogalma a jogrendszerben i29

3. A szociálpolitika és a szociális jog rétegzettsége. A szociális háló alrendszerei

a) A szociálpolitika és a szociális jog értelmezési keretei

Ferge Zsuzsa, Krémer Balázs²⁰ és Fazekas Marianna²¹ megközelítéseit alapul véve a szociálpolitikának szűkebb és tágabb értelmezéseit különíthetjük el.

Ferge Zsuzsa a szociálpolitikát a legtágabb értelemben – amelyet társadalom

politikának nevez – a társadalmi újraelosztás egy meghatározott típusának tekinti, amely nem követi a gazdaságosság, a nyereségesség, az áruviszonyok és a piaci csere logikáját. Fazekas Marianna Ferge Zsuzsa meghatározását alapul véve e tág értelmezésen belül három fontosabb területet különít el. Az első csoportba azok az ellátások tartoznak, amelyek a munkajövedelemmel már nem (például idősek, munkanélküliek) vagy még nem (például gyermekek) rendelkező csoportok általá- nos, létük alapjait biztosító szükségleteit elégítik ki. A második csoportba a munka- erő újratermelését biztosító társadalmi szükségleteket kielégítő ellátásokat (például oktatás, egészségügyi ellátás) sorolja, végül a harmadik csoportba vonja az egyes különösen nehéz helyzetű egyének és csoportok (például fogyatékos személyek) olyan szükségleteinek kielégítését, amelyek révén a csoport hátrányai részben vagy egészben leküzdhetők.

Ez a fogalom a társadalompolitika egészét magában foglalja,²² olyan területeket is, amelyek ellátása a közigazgatás elkülönült rendszereihez tartozik, azaz amelyek önálló ágazatot képeznek. Így kialakult a szociálpolitikának egy szűkebb felfogása is, amely Fazekas Marianna szerint „a társadalmi munkamegosztásban már vagy még részt nem vevők vagy abból kiszorultak, valamint a leginkább hátrányos helyzetűek állami támogatását fogja át”,²³ a fejlett államokban ezen feladatok ellátására jöttek létre a különféle szociális ellátórendszerek. Ez a szociális jog tágabb felfogása.

A szociális jog legszűkebb felfogása az, amelyben a magánjogias elemeket is tar- talmazó, s így jellegénél fogva attól jelentősen eltérő társadalombiztosítási jog nem képezi a szociális jog részét. Így ebben a felfogásban a szociális jog kizárólag az állam által rászorultsági alapon, alanyi jogon nyújtott ellátásokra és a foglalkoz

tatáspolitikai eszközökre terjed ki. Az ELTE ÁJK társadalombiztosítási és munka- ügyi BA szakának képzési és tantárgyi rendszere ezt a felfogást követi, így jelen jegy

zet is alapvetően szociális jog alatt a szociális jog legszűkebb felfogását érti.

20Krémer: Bevezetés a szociálpolitikába. 115–116. o.

21 FazeKas: A szociális igazgatás. 282–284. o.

22Krémer: Bevezetés a szociálpolitikába. 116. o.

23FazeKas: A szociális igazgatás. 283. o.

(31)

b) A szociális ellátórendszer alrendszerei

A tágabb értelemben vett szociálpolitika is az állami tevékenységek és szolgáltatá- sok széles körét fogja át. Az eltérő ellátásokra és a finanszírozás különböző módjai- ra tekintettel a szociális igazgatás alrendszerén belül több alrendszert különíthe- tünk el, azonban ezek szerepe és súlya eltérő az egyes szociális modellekben.

A hagyományos szociális jogi rendszerek a szociális ellátórendszeren belül három fő alrendszert különítettek el. Az első alrendszer a társadalombiztosítás, amely meghatározott társadalmi kockázatok – amilyen például a betegség, öregség, munkanélküliség – esetén járulékokból finanszírozott, jellemzően pénzbeli ellátá- sokat nyújt, anélkül, hogy az ellátott rászorultságát bármilyen módon vizsgálná, azaz az ellátott vagyoni és jövedelmi viszonyait figyelmen kívül hagyja. A máso- dik alrendszer azon támogatásokat jelenti, amelyeket alanyi jogon vagy valamilyen más társadalmilag hátrányos helyzethez kapcsolódóan, a jogosult vagyoni és jöve- delmi viszonyainak figyelembevétele nélkül juttatnak. A harmadik alrendszerbe pedig a rászorultsági alapon – azaz a jogosult jövedelmi és vagyoni viszonyainak vizsgálata alapján – nyújtott ellátások tartoznak.²⁴

A 20. század végének társadalmi és gazdasági kihívásainak köszönhetően ez a rendszer átalakult, s a hagyományos osztályozás helyett egy újabb csoportosítás alakult ki. Ez a modell elkülöníti egyrészt a szociális ellátások azon alrendsze

rét, amely a biztosítási elven nyújtott támogatásokat foglalja magába. A második alrendszer a szociális kárpótlások köre, amelyek körébe a különféle hadigondo- zotti ellátásokat, a bűncselekmények áldozatainak ellátásait, a tanulók, gyermekek baleseti ellátásait sorolja a német jogtudomány. A harmadik kategóriát a kompen

zációs ellátások jelentik, amelyek közé a rászorultsági ellátásokon túl a társadalmi hátrányok kezelését szolgáló alanyi jogú és normatív módon szelektív juttatásokat is besorolják.²⁵ Ez a csoportosítás az egyes ellátások jellegének meghatározása mellett a szabályozás modelljében is fontos szerepet játszik, gyakran ugyanis egymástól elkülönült törvények rendezik ezeket a szolgáltatásokat.

24 A német szociális jogi dogmatika ezt a három alrendszert a társadalombiztosítás (Sozialversicherung), (alanyi jogú) ellátások (Vorsorge) és gondoskodás (Fürsorge) kifejezéssel jelölte meg. waltermann: Sozialrecht. 35–36. o.

25 A modern német szociális jogi dogmatika a három csoportot a (szociális) ellátások (Vorsorge), a kárpót- lás (Entschädigung) és a kompenzációs ellátások (Ausgleichsleistungen) kifejezéssel jelöli. Uo. 36–37. o.