VI. A minősített törvények mint a politikai konszenzusteremtés eszközei
1. A minősített törvények hatása a politikai párbeszédre
Kilépve a szigorú értelemben vett alkotmányjogi érvelés keretei közül, a minősí tett törvények egy harmadik lehetséges olvasatát a politikai megközelítés adja. A po -litológiai szemlélet is jól érzékelteti, hogy az egyes értelmezési narratívák koránt-sem egységesek, azok több, egymástól részben független feltevésen alapulnak.
Esetünkben a kisebbségvédelem, a parlamentarizmus torzulása, a választási rend-szerrel való összefüggés, valamint a kétharmados kormánytöbbség jelentik a kulcs-fogalmakat. Az alábbiakban röviden kifejtem, mit jelentenek ezek a feltevések a politikai instrumentum gondolatkörén belül.
A minősített többségnek mint a széles körű egyetértést megteremtő eszköznek két, egymással szembenálló értelmezése képzelhető el. Az egyik elmélet szerint a mi nősített többség pusztán egy technikai követelmény, melynek értelmében elté-rő mértékű támogató szavazat szükséges egyes fontosabb törvények elfogadásá-hoz, mint az egyszerű törvényeknél. Amennyiben ezt a megközelítést elfogadnánk, jelen könyv tézisei közül a legtöbb értelmét veszítené, hiszen a minősített többség-nek nem tulajdonítanánk olyan alkotmányos, politikai és egyéb szerepeket, amely jelen munka tárgyát képezi. Annak ellenére, hogy a technikai szabály doktrínája hivatalosan sehol sem érvényesül, hatása kétségtelen a minősített többségről zajló gyakorlati és elméleti párbeszédben egyaránt, minden olyan álláspont hátterében meghúzódik, amelyek relativizálni törekszenek a minősített törvények jelentőségét.
A nemzeti alkotmánybíróságok azonban általában nem osztják ezt az értelmezést és a minősített többségi követelményt érdemi alkotmányos előírásnak tekintik,346 a megfelelő szintű konszenzus figyelmen kívül hagyása szubsztantív alkotmány-sértést jelent.347 Ha a minősített többség pusztán technikai jellegű előírás volna, annak megítélése a közjogi érvénytelenség keretébe esne, ehelyett azonban sokkal inkább tartalmi alkotmányossági problémáról beszélünk.
A fentiekben vázolt álláspontnál jóval elterjedtebb és könnyebben igazolható az a nézet, mely az emelt többségi követelményt érdemi alkotmányossági kérdésként
346 N° 87–234, DC du 7 janvier 1988, Rec., p. 2.
347 CC, 25 mars 2014, 2014–386 QPC.
kezeli, és ennek megfelelően vizsgálja e jogintézmény esetleges politikai hatásait is.348 „Az Alkotmány tételes szabályaiból fakadó törvényhozási konszenzus-kény-szer – mint törvényalkotási eljárási érvényességi feltétel – a törvényalkotási eljárás formai érvényességét meghatározó alkotmányos korlátot jelent az egyszerű többség akár ésszerű törekvéseivel szemben is.”349
Nem véletlen, hogy a konszenzuskényszer mögött minden jogrendszerben a po -litikai párbeszéd formálásának lehetőségét keresték.350 A minősített többség egyik fontos politikai funkciója az inkluzivitás erősítése. Mennyiségi jellegénél fogva a minősített többség alkalmas arra, hogy nagyobb számú érdekelt számára biztosít-son érdemi beleszólási lehetőséget a döntéshozatali folyamatokba. Minden ország-ban jelen van a regionális, etnikai, vallási, gazdasági, politikai megosztottság, e törésvonalak mentén alakulnak ki a politikai formációk és feszülnek egymásnak a parlamenti erők. A minősített többség arra teremt lehetőséget, hogy egy döntés-ben a sokszínű érdekek érvényesülni tudjanak. Ebből a szemszögből nézve a minő-sített többség óriási lehetőséget jelent egy ország számára: az inkluzív, tolerancián alapuló és megegyezésre törekvő politikai párbeszédet segítheti elő.351 Ennek az elméleti modellnek hibája az, hogy azt feltételezi, a közélet résztvevőit jogi eszkö-zökkel egymás szempontjainak fokozottabb figyelembevételére lehet szorítani.
A valóságban csak a felek belső motivációjából eredhet a tényleges inkluzivitást előtérbe helyező politikai diskurzus, amit persze esetleg jogi eszközökkel is lehet befolyásolni. Nagy kérdés tehát, a minősített többség a kétségtelen mennyiségi sokszínűségtől eltekintve valóban alkalmas-e a gyakorlatban a konszenzusterem-tő folyamatok erősítésére. Meg kell jegyezni, hogy a konszenzus minden esetben csupán mennyiségi indikátort jelent, nincs olyan kötelezettség, amely az emelt többségi követelmény mellett az ellenzék bevonását is kötelezően előírná. Ennek hiánya sehol sem jelent alkotmányellenességet.
A fenti inkluzivitásnak legalább két szintjét szükséges elkülöníteni. Egyrészről a minősített többség hatása elvileg érzékelhető lehet össztársadalmi szinten. E kör -ben a minősített többség szociológiai szempontú vizsgálatának lehet helye: mennyi-re van tudatában egy adott társadalom a minősített törvények mibenlétének, és mennyiben formálja ez a jogszabálytípus a közgondolkodást?352
A szerző személyes tapasztalata alapján a minősített törvények bonyolult és logikailag nehezen alátámasztható rendszere távol marad a hétköznapok emberé-től, egy szűk jogászi kör érdeklődését kelti fel csupán ez a problémakör. Láttuk és még látni fogjuk, hogy a minősített törvények szinte valamennyi megnyilvánulása
348 1/1999. (II. 24.) AB határozat, ABH 1999, 25.
349 Uo.
350 kilényi: Az alkotmányozás és a „kétharmados” törvények. 208.
351 Uo. 211.
352 JakaB–Szilágyi: Sarkalatos törvények a magyar jogrendszerben. 96–102.
elüt a megszokott politikai, alkotmányos folyamatoktól, így még a jogtudósok és a politikusok is nehezen tudnak eligazodni e speciális kategória sajátosságain.
A minősített törvényeket hiányos, helyenként talán egészen hiányzó dogmatikájuk sem teszi alkalmassá arra, hogy a társadalom szélesebb rétegei számára befogadha-tóak legyenek.353 A minősített törvények mindig aktuálpolitikai megfontolásokból kerülnek be egy jogrendszerbe, később pedig már nem feltétlenül adódik lehetőség e döntés felülvizsgálatára. A jogtörténeti sarkalatos törvények talán azért kerülhet-tek közelebb a kor emberéhez, mert önmagukban az alkotmányt testesítették meg és szervesen illeszkedtek a korabeli jogforrási rendbe, eljárási szempontból sem különülve el attól. Ezzel szemben a mai minősített törvények csorbítják a parlamen-tarizmus logikáját, továbbá alkotmányos viták egész sorát generálják, ami szükség-képpen tekintélyük relativizálódásához vezet.
Az inkluzivitás második szintjét a politikai élet résztvevői szempontjából kell vizsgálnunk. A parlamentarizmussal szemben gyakran felmerülő kritika, hogy a politizálást egyoldalúan a regnáló parlamenti többség kezébe adja, és kizárja az ellenzéki csoportokat a politikai döntések meghozatalából. A minősített törvények változtatnak ezen a helyzeten, hiszen egy sor nagy jelentőségű parlamenti döntés-hez szükség lesz ellenzéki támogatásra is kétharmados kormánytöbbség híján.
A politikai értelemben vett inkluzivitás azonban ugyanúgy kétélű és relatív fegy-ver, mint össztársadalmi szinten. Az egyes politikai erők könnyen használhatják fel a minősített többségből eredő pozícióikat a többiek zsarolására, így a konszen-zus keresése helyett az ellentétek elmélyülése tapasztalható. Ismét csak azt érzé-kelhetjük, hogy a kompromisszumok keresését nem lehet felülről, a jog erejénél fogva a politikai élet szereplőire kényszeríteni. A minősített többség mint politikai értelemben vett konszenzusteremtő eszköz mindig végső lehetőségként merül fel, amikor más formában nem sikerül a szembenállókat egy asztalhoz kényszeríteni.
Ezt láttuk Spanyolországban, de a magyar rendszerváltás kapcsán is.354 Ez a szerves együttműködést pótló jelleg vezet oda, hogy a minősített többség rendszere mindig törékeny és konfliktusokat idéz elő.
A jogalkotás politikai szakasza a hagyományos törvényalkotási eljárásban a kormány vagy legalábbis a parlamenti kormánytöbbség berkein belül zajlik: az érdemi döntések a frakcióüléseken, belső kormányzati fórumokon születnek. Csak nagyobb jelentőségű kérdésekben jellemző a tényleges társadalmi egyeztetés, illetve az ellenzék véleményének előzetes kikérése. A jogalkotás parlamenti lépései többnyi-re szinte formalitásként jelennek meg, ritkán sikerül az ellenzéknek koncepciójában megváltoztatni a kormányzat javaslatát.355 A minősített törvények jelentősen
átala-353 kukorelli: Tradíció és modernizáció a magyar alkotmányjogban. 155.
354 Somogyvári István szóbeli közlése a vele 2016. október 27-én készített interjú során.
355 Szalai: A kormányzati hatalom ellensúlyai Magyarországon. 20.
kítják egy előterjesztés politikai előkészítésének mechanizmusait is. Nem elegendő a kormányzaton belül egyeztetni a törvény tervezetéről, már a parlamenti benyújtás előtt be kell vonni az ellenzéket is, hiszen az előkészítetlenül előterjesztett minősített törvényjavaslat ellenzéki támogatás híján könnyen elbukhat, ami látványos kudarc lehet a kormányoldal számára. Az ellenzéket persze fontosabb törvények elfogadása esetén a megfelelő kormánytöbbség rendelkezésre állása esetén is illik tárgyalóasz-talhoz hívni, ezek a fórumok azonban rendszerint formálisak, néhány részletkér-désre irányuló javaslat elfogadásában merülnek ki. A jogalkotás politikai szakasza tehát jóval összetettebb minősített törvény esetében, amikor a jogszabály előkészí-tése során az egységes kormányzati álláspont kialakítása mellett külső szereplők szempontjait is figyelembe kell venni. A minősített törvények e sajátsága ismét komoly lehetőségeket rejt: ideális esetben a gondosabb egyeztetéseknek köszönhe-tően megalapozottabb rendelkezések kerülhetnek elfogadásra. A gyakorlat azonban nem mindig igazolja ezeket a feltevéseket, a minősített többség sokszor inkább az álláspontok megmerevedéséhez vezet, ami a jogalkotási folyamatot megakaszthat-ja. Számos példát hozhatunk a rendszerváltást követő két évtized magyar politikai életéből, amikor egyes jogalkotási törekvések a minősített többség következtében feneklettek meg.356 Ilyen volt például az országgyűlési képviselők javadalmazására vonatkozó szabályozás, amelyről mindenki tudta, hogy elhibázott rendszer, megfe-lelő konszenzus híján módosítására mégsem volt lehetőség. A plakáttörvény kapcsán tapasztalhattuk meg azt, hogy szélsőséges esetben a széles körű konszenzus igénye akár politikai korrupcióra is ösztönözhet, hiszen adott esetben szükség lehet az ellenzéki támogatás megvásárlására is a minősített többség biztosítása érdekében.
Ez ismét annak bizonyítéka, hogy a kétharmados követelmény gyakran a visszájára fordulhat, és az abban érdekelteknek számos lehetősége nyílik a konszenzuskövetel-mény kijátszására, visszaélésszerű alkalmazására.
Meg kell emlékeznünk e körben a minősített törvények és a politikai kultú-ra kapcsolatrendszeréről, melyre már többször utaltam. A széles körű konszenzus megkövetelése ideális esetben egy asztal mellé ülteti a feleket, ahol a fő cél a reális kompromisszumok elérése lesz. Ezt a magatartást nem lehet jogi eszközökkel a politikai életben meghonosítani, kölcsönös tiszteletre és toleranciára van szük-ség a nyilvános viták résztvevőitől. Nem törvényszerű, de ez általában azokban az országokban van jelen, melyek hosszabb alkotmányos és demokratikus múlttal rendelkeznek, így kiforrott hagyományai vannak az egymás elfogadásán alapuló konstruktív politikai diskurzusnak. A minősített törvények azonban még ezekben az országokban sem szerves fejlődés, hanem adott történeti sorsfordulók eredményei, ezért nehezen járulhatnak hozzá a politikai kultúra fejlesztéséhez. Amennyiben nem kellően megalapozott egy adott országban a politikai kultúra, a minősített többség
356 antal–Braun–Finta–török: Sarkalatos kérdések. 20.
sokkal inkább hatalmi játszmák eszköze, mint garanciális elem a jogrendszerben.357 Az ellenzék számára a minősített többség lesz a döntések közvetlen befolyásolásá-nak szinte egyetlen eszköze, ezért az így szerzett tárgyalási pozíciót fel lehet hasz-nálni akár az ország kormányzásának indokolatlan hátráltatására is. Az ellenzék politikailag érdekelt lehet abban, hogy a kormány akár előremutató szándékait se tudja megvalósítani, hiszen a jogalkotási folyamat kudarcáért a közvélemény nem az azt ellehetlenítő ellenzéket, hanem a kormányt hibáztatja majd. Így az ellenzék gyakran politikai tőkét kovácsolhat a minősített többség visszaélésszerű alkalma-zásával, mint erre Magyarországon is láttunk példát a képviselői javadalmazás-ra vonatkozó törvény kapcsán.358 Ugyanez a tendencia jelenik meg akkor, amikor a kétharmados kormánytöbbség a minősített szavazatarányt a politikai erőtér kizárólagossá tételére használja, és az ellenzéket megfosztja a változtatásnak még a jövőbeli lehetőségétől is. Összességében a minősített többség nem – vagy csak csekély mértékben – alkalmas a politikai kultúra alakítására, legfeljebb igazodhat az adott társadalom íratlan politikai normáihoz.