A minősített szabályozás terjedelme

Az összehasonlítás következő szempontja a minősített szabályozás terjedelme az egyes országokban. Ez nagy jelentőségű kérdés, mivel a minősített többség hatásait csak annak fényében értelmezhetjük helyesen, hogy azt milyen körben alkalmaz-zák. A minősített szabályozás terjedelmének két aspektusát szükséges elkülöníteni:

– Mely szabályozási tárgyköröket kell minősített többséggel szabályozni?

– Az egyes tárgyköröket milyen mélységig kell az általánosnál szigorúbb eljárási szabályok alapján szabályozni?

Az első kérdés megválaszolásához az szükséges, hogy számba vegyük, az állam mely intézményeire, illetve az alapvető jogok milyen körére vonatkozik a minősített többség. A második problémakör esetében arra fókuszálunk, hogy egy adott tárgykör (például állampolgárságról szóló szabályozás) mely pontjaira vonatkozik a minősített

törvényi előírás követelménye. Az elhatárolás azért fontos, mert túlságosan tág értel-mezés esetén a minősített törvények köre parttalanul bővíthető volna, mint arra a magyar alkotmányerejű törvények kapcsán láttunk is példát. Nem véletlen, hogy az 1990-es években a magyar Alkotmánybíróság is rögzítette: az alapjogokkal pusztán távolról, vagy közvetetten összefüggő szabályokat, illetve a lényegesnek nem tekint-hető szabályokat nem szükséges minősített többséggel elfogadni.¹⁷² A továbbiakban az összevetést a témám szempontjából fontos francia és spanyol modellekre alapozom.

7.1. A minősített szabályozás terjedelme Franciaországban

Rátérve az országok részletes összevetésére, Franciaországban az organikus törvé-nyek többsége az állam alapvető intézményeire vonatkozik.¹⁷³ Többek között a parla-ment működésére, az igazságszolgáltatás státuszára, az Alkotmánytanács helyzetére, a Gazdasági, Szociális és Környezetvédelmi Tanácsra, az ombudsman státuszára és hatásköreire vonatkozó szabályok¹⁷⁴ organikus törvényekben találhatók az alkotmány szerint. Franciaország szuverenitásának korlátozásához szintén organikus törvény szükséges. A legszembetűnőbb jelenség az intézményi aspektus szinte egyoldalú túlsúlya. Mivel az V. Köztársaság eredeti alkotmánya a már ismertetett okoknál fogva gyakorlatilag nem tartalmazott alapjogvédelmi rendelkezéseket, az alapjogok nem kerültek az organikus szabályozás körébe sem. Az egymást követő alkotmánymó-dosítások az organikus törvények listáját fokozatosan bővítették 1958 óta, például az ombudsmanra vonatkozó szabályozás 2008-ban került az organikus körbe. További fontos változás, hogy noha az alapvető jogok védelme a francia alkotmányos gondol-kodás fontos részévé vált, a két tendencia mégsem találkozott egymással. Bár az alap-vető jogokra ma már lehet hivatkozni az organikus törvények alkotmányossági felül-vizsgálata során, a jogvédelmi rendelkezések ma sem tartoznak az organikus körbe.¹⁷⁵ Ugyanakkor el kell különítenünk a minősített törvények közvetlen és közvetett alap-jogvédő szerepét. A közvetlen alapjogvédelmi funkció azt jelenti, amikor maguk az alapvető jogok számítanak minősített tárgykörnek. Ezzel szemben a közvetett jogvé-delmi szerep arra utal, hogy az alapjogok védelmét biztosító intézmények tartoznak a minősített törvényi körbe. Így közvetetten az alapjogok védelmét erősíti az ombuds-manra, az alkotmánybíróságra, a bíróságok státuszára vonatkozó szabályozás minősí-tett többséghez kötése. Franciaországban az organikus törvények közvetlenül ma sem bírnak jogvédelmi funkcióval, közvetett szerepük e téren azonban erősödött az elmúlt

172 64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991, 297–300.

173 N° 98–401, DC du 10 juin 1998.

174 Franciaország alkotmányának 25. cikk (1) bekezdése; 63. cikke; 64. cikk (3) bekezdése; 71. cikk (1) és (3) bekezdése (1958. október 4.).

175 CC, n° 2007–559 DC du 6 decembre 2007.

évtizedekben. Az ombudsman, valamint a Gazdasági, Szociális és Környezetvédelmi Tanács jogi státuszára vonatkozó szabályok organikus törvénybe foglalásával szigo-rúbb törvényalkotási eljárás kapcsolódik egyes, az alapjogok védelmében komoly szerepet játszó intézményekhez.

Az organikus jelleg a francia Alkotmánytanács gyakorlatában sokkal inkább egyes rendelkezésekhez és tárgykörökhöz, sem mint konkrét törvényekhez kötő-dik.¹⁷⁶ Ebből következően számos törvény tartalmaz egyszerre organikus és egysze-rű rendelkezéseket is.¹⁷⁷ Vita esetén az alkotmánybíróság feladata az organikus és egyszerű rendelkezések elhatárolása akár ugyanazon a törvényen belül is. Emellett az organikus tárgykörök elkülönítése nem csupán egy technikai előírás, hanem erős alkotmányos védelmet is élvez az organikus karakter koncepcióján keresztül. Minden törvény egyértelműen meghatározza saját organikus vagy egyszerű jellegét. Az orga-nikus törvények tartalmazhatnak egyszerű többséggel módosítható rendelkezéseket, de ezeket a törvényszövegen belül egyértelműen el kell különíteni.¹⁷⁸ Ezzel ellentét-ben organikus rendelkezések nem kerülhetnek egyszerű törvénybe.¹⁷⁹ Ez a kettősség jól mutatja, hogy a hatásköri elv elsődlegessége ellenére egyes hierarchikus elemek nem idegenek a francia organikus és egyszerű törvények kapcsolatrendszerétől.¹⁸⁰

7.2. A minősített szabályozás terjedelme Spanyolországban

A spanyol struktúra számottevően eltér a francia megközelítéstől. Külön alkotmá-nyos cikk rögzíti az organikus törvények két fő szabályozási irányát: ezek az autonóm közösségek státusza, valamint az alapvető jogok és szabadságok. Ezen felül a spanyol alkotmány egyes cikkei számos további tárgykörre terjesztik ki a minősített többségi követelményt. Például a hadsereg szervezete, a trónöröklés rendje, a népszavazás, a bíróságok szervezete, vagy az alkotmánybíróság működésére és hatásköreire vonat-kozó szabályozás¹⁸¹ organikus tárgykörnek minősül. A spanyol organikus törvények tehát két fő területet ölelnek fel: az alapjogokat és az állam alapvető intézményeit az alkotmányos szabályozásnak megfelelően. Az intézményi oldal az autonóm közös-ségek státuszát meghatározó törvényekre épül, más területek azonban ugyancsak jelentősek. Szintén organikus törvény rendelkezett Spanyolországnak az Európai Unióhoz való csatlakozásáról, de minősített többség szükséges Spanyolország

176 CamBy: Quarante ans de lois organiques. 1690.

177 N° 66–28, DC du 8 juillet 1966 (Rec., p. 15).

178 75–62 DC du 28 janvier 1976, 87–228 DC du 26 juin 1987, 88–242 DC du 10 mars 1988.

179 86–217 DC du 18 septembre 1986.

180 La décision n° 89–263 DC du 11 janvier 1990.

181 Spanyolország alkotmányának 8. cikke; 57. cikk (5) bekezdése; 81. cikk (1) bekezdése; 93. cikke; 122. cikk (1) bekezdése; 65. cikke (1978. december 7.).

szuverenitásának korlátozásához nemzetközi szervezetek javára.¹⁸² Szükséges itt megjegyezni, hogy a szuverenitás korlátozása számos országban minősített több-séghez kötött, még olyan országokban is, ahol egyébként a minősített törvényt nem alkalmazzák.¹⁸³ Spanyolországra visszatérve egyfajta egyensúly figyelhető meg a minősített törvény intézményi és alapjogi aspektusa között; az organikus törvé-nyek köre szélesebb Spanyolországban, mint Franciaországban.¹⁸⁴

Az organikus tárgykörök listáját tekintve a spanyol szabályozás szintén alkotmá-nyos normákon és az alkotmánybíróság gyakorlatán alapul. A spanyol alkotmány-bíróság kimondta, hogy kizárólag azokhoz az alapvető jogokhoz kapcsolódik orga-nikus karakter, melyeket az alkotmány 15–29. cikke szabályoz.¹⁸⁵ Mivel a spanyol alkotmány túlságosan tágan határozza meg az organikus tárgykörök listáját, a spanyol alkotmánybíróság fő feladata az, hogy racionális értelmezést adjon az al -kotmányos szabályoknak. A spanyol alkotmánybírósági gyakorlat nem az organi-kus karaktert vagy az elsődleges tartalmat tekinti a központi fogalomnak, hanem az organikus törvények számára elkülönített szabályozási terrénumot.¹⁸⁶ Amennyiben egy egyszerű törvény organikusnak minősülő szabályokat is tartalmaz, az alkot-mánybíróság az ilyen normát megsemmisíti.

A minősített törvényi szabályozás terjedelme és eredete szorosan kapcsolódik egymáshoz, az egyes nemzeti jogrendszerek közti eltéréseket jórészt a történelmi körülmények magyarázzák. Az alapjogok és az állam alapvető intézményei tekinthe-tők a két fő szabályozási iránynak, de a két aspektus közti arányok jelentősen eltér-nek az egyes országokban. A francia modell az intézményi oldalra összpontosít, míg a spanyol megközelítés lényege az alapjogi és intézményi tárgykörök közti egyensúly megtalálása. Mint korábban láttuk, a rendszerváltást követően a magyar megoldás inkább a spanyol értelmezéshez állt közel, az Alaptörvény által bevezetett sarka-latos törvényi modell azonban már inkább a francia mintára emlékeztet. Látnunk kell viszont, hogy az alapjogok minősített többséghez kötése kivételesnek tekinthető.

Míg az eljárási szabályoknál azt tapasztaltuk, hogy a spanyol megközelítés terjedt el szélesebb körben, a minősített szabályozás terjedelmét nézve a francia modellt vették át többen. Az organikus törvény elnevezés már önmagában hordozza azt a tényt, hogy a minősített jogszabályok az államszervezet alapvető vonásait rajzolják meg.

Romániában, Portugáliában, Afrikában és Latin-Amerikában a minősített többség legfeljebb az alapjogokat védő intézményeket öleli fel, de magukat az alapvető jogokat,

182 Spanyolország alkotmányának 104. cikk (1) bekezdése (1978. december 7.).

183 Norvégia alkotmányának 104. cikk (1) bekezdése (1814. május 17.); Lengyelország alkotmányának 93. cikke és 94. cikk (1) bekezdése (1997. április 2.).

184 SoSa Wagner, Francisco: Aproximación al tema de las leyes orgánicas. Revista española de derecho admi-nistrativo, 1979/21. 199–204.

185 SJCC 76/1983, of 5 August, LC 2; 160/1987, of 27 October LC 2.

186 JCC no. 236–2007.

vagy legalábbis azok többségét általában nem. Az alapjogok beemelése a minősített törvényi körbe egyébként valóban idegen a minősített törvények eredeti gondolatától, mely arra szolgál, hogy az alkotmányos és politikai viták résztvevőinek széles körű egyetértésével jöjjön létre egy adott ország alkotmányos berendezkedése.