VI. A minősített törvények mint a politikai konszenzusteremtés eszközei
2. A minősített törvények az egyes politikai erők szempontjából
A különböző helyzetben lévő politikai csoportok másként értékelhetik a minősített törvény jogintézményét, attól is függően, hogy aktuálisan milyen pozíciót töltenek be a politikai erőtérben.359 Az egyszerű kormánytöbbség szemszögéből a minősített többség elsősorban akadály, mely megköti az aktuális kormány kezét. A kormány számos kérdésben nem viheti keresztül akaratát más politikai pártok egyetértése nélkül, ezért a kormánynak a szokásos jogalkotási mechanizmusok helyett hossza-dalmas és bizonytalan kimenetelű tárgyalásokba kell bocsátkoznia. A kormány mozgásterét sokszor igen komoly mértékben szűkítik a minősített törvények, szél-sőséges esetben az ország kormányozhatósága is veszélybe kerülhet.360 Az aktuá-lis kormány számára főleg az sérelmes, ha közpolitikai tárgykörök is szerepelnek a minősített törvények sorában. Az államszervezeti kérdések a közjogi rendszer alapjait jelentik, ezért az ilyen irányú jogalkotás esetében joggal merülhet fel az ellenzéki szerepvállalás igénye, hiszen e szabályrendszer szabja meg a politikai
357 PaCzolay Péter: A kétharmad működése az alkotmányos kultúra hiányáról tanúskodik. mandiner.hu, 2012. január 2. mandiner.hu/cikk/20120102 _ paczolay _ peter _ a _ ketharmad _ mukodese _ az _ alkot-manyos _ kultura _ hianyarol _ tanuskodik (letöltés ideje: 2015. december 5.).
358 Somogyvári István szóbeli közlése a vele 2016. október 27-én készített interjú során.
359 kilényi: Alkotmányjogi vélemény.
360 66/1997. (XII. 29.) AB határozat, ABH 1997, 397.
élet kereteit mindenki számára. A kormánynak azonban szabad kezet kell kapnia a nyugdíjrendszer, az adórendszer, az oktatásügy, az egészségügy, a közigazga-tás megszervezésében és számos más társadalmi szektor szervezésében, hiszen e szabadság a kormányzati jogkör lényege, mely a társadalmi viszonyok alakításá-nak valódi lehetőségét teremti meg.361 Ha ezek egy része minősített tárgykör, az egyszerű parlamenti többség által támogatott kormány csak annyiban lesz valóban az ország irányítója, amennyiben a minősített törvények erre lehetőséget engednek számára. Az egyszerű kormánytöbbség nézőpontjából a minősített törvények tehát mozgásterének határait jelzik.
Amennyiben a kormány mögött kétharmados parlamenti többség áll, a helyzet gyökeresen megváltozik. Az ilyen kormányt nem kötik többé a kétharmad képezte akadályok, a minősített többség úgy biztosítható, mint más esetben az egyszerű parlamenti többség. Ebben a helyzetben a kormány számára a minősített többség akadályból vissza nem térő lehetőséggé válik: a minősített tárgykörök egyoldalú-an szabályozhatóak. Tovább növeli a minősített parlamenti többség értékét, hogy a kétharmados tárgykörök későbbi módosításához is ugyanilyen szavazatarányra lesz szükség, amire a mandátumok kevesebb mint harmadát birtokló ellenzéknek belátható időn belül vajmi kevés esélye nyílik. Míg az egyszerű kormánytöbbség érdeke a minősített tárgykörök szűkítése, a minősített kormánytöbbség számára éppen ennek ellenkezője a kedvező. Minél szélesebb körre terjed ki a kétharmados többség, annál több területen lehet bebetonozni a kormány akaratát és megkötni a későbbi kormányzatok kezét.362 Nem véletlen, hogy az Alaptörvény kodifiká-ciója során a szakmai bírálatok ellenére a minősített többség nemhogy gyengült, hanem inkább erősödött, kiterjesztve terrénumát közpolitikai tárgykörökre is.
Kétharmados kormánytöbbség esetén éppen az ellenkezőjét látjuk annak is, amit a jogalkotás politikai szakaszáról fentebb, az egyszerű többséghez igazodva megálla-pítottunk. A kormányoldal minősített törvények esetében is lefolytathatja az érdemi vitákat saját fórumain, a lényegi kérdések nem a parlamentben dőlnek el. A kéthar-mados kormánytöbbség pozíciója tehát rendkívül erős, ezért az ellenzék gyakran érzi magát kirekesztve a politikai párbeszédből. Ez mindig a törésvonalak erősö-déséhez, a közéleti viták érzelmi túlfűtöttségéhez vezet, a kétharmados kormány-többség idején tehát a minősített kormány-többség ugyanúgy torzítja a parlamentarizmus
361 J JohnSon, Nicholas: A Super Bad Idea: Requiring a Two-thirds Legislative Supermajority to Raise Taxes Protects Special Interest Tax Breaks and Gives Budget Veto Power to a Small Minority of Legislators (Center on Budget and Policy Priorities: 2006). www.revolvy.com/topic/Supermajority&item _ type=-topic (letöltés ideje: 2015. december 5.); Szentgáli-tóth Boldizsár: Alkotmányos-e a minősített többség?
arsboni.hu, 2014. jogaszvilag.hu/rovatok/szakma/alkotmanyos-e-a-minositett-tobbseg (letöltés ideje:
2015. december 5.).
362 Szentgáli-tóth, Boldizsár: Some points against legislating with two-thirds majority. Arsboni jogi folyóirat, 2015. www.lawyr.it/index.php/articles/reflections/543-some-points-against-legislating-with-two-thir-ds-majority / (letöltés ideje: 2016. június 7.).
rendszerét, mint ennek hiányában.363 Az ilyen zsákutcaszerű helyzetek megelőzé-sére lehet egy alkalmas, bár több szempontból bírálható megoldás a mozgó vagy szubsztantív minősített többségi szabály koncepciója, mely nem egy abszolút szám-ban határozná meg az elvárt szavazatarányt, hanem azt követelné meg, hogy az adott parlamenti viszonyok között mindig több politikai erő egyetértésére legyen szükség a minősített törvények elfogadásához vagy megváltoztatásához.364
Kétharmados kormánytöbbség nélkül az erős pozíciókkal bíró ellenzék a minő-sített többség egyik legnagyobb haszonélvezője, az ilyen pártok gyakran válhatnak a mérleg nyelvévé minősített törvényalkotás esetében. Mivel a kormányoldalnak szüksége van az erős ellenzék támogatására, utóbbi erők alkupozícióba kerülnek és ezzel jól sáfárkodva több tekintetben érvényesíthetik akaratukat, akár a kormány-zattal szemben is. A 2010. évi parlamenti választások előtt gyakran lehettünk tanúi Magyarországon is a kétharmad előidézte kompromisszumoknak, mind a jogalko-tás, mind a személyi kérdések terén. Utóbbiak kapcsán gyakran megfigyelhető volt, hogy egy jelölt kétharmados megválasztására csak akkor volt lehetőség, ha ugyan-akkor egy ellenzék által preferált személy támogatásába a kormányoldal egyezett bele. Így például az alkotmánybírák megválasztása kapcsán gyakran előfordult, hogy az új tagokat „párban” választották, egy kormánypárti és egy ellenzéki jelölt került be egy időben a testületbe.365 Az erős ellenzék parlamenti helyzetét tehát döntő módon befolyásolja a minősített többség: ilyenkor nem csupán a kormány bírálata, döntéseinek esetleges alakítása és végső soron a kormány leváltása az ellenzék célja, hanem az aktuális politikai döntésekbe is beleszólhat. Az erős ellen-zék számára ugyanúgy kedvező a kétharmados törvények körének bővítése, mint a minősített kormánytöbbség nézőpontjából. Sajátos, de a kétharmad többnyire valamilyen módon mindig az erősek számára nyit újabb lehetőségeket, nem pedig a kisebb pártoknak kedvez.366 A kisebb politikai csoportok keveset profitálhatnak a minősített többség esetleges hasznaiból, hiszen a kormányzat számára is a jelen-tős többlettámogatást nyújtó, nagyobb pártokkal való együttműködés a célravezető.
Látható tehát, hogy mind a kormányoldalon, mind ellenzékben a minősített többség a nagyobb súllyal bíró csoportok számára lehet jól használható eszköz.
363 drinóCzi: Az új alkotmány szabályozási elveiről.
364 PozSár-SzentmiklóSSy Zoltán: Supermajority in Parliamentary Systems – A Concept of Substantive Legislative Supermajority: Lessons from Hungary. Hungarian Journal of Legal Studies, 2017/3. 281–290.
365 holló: Az Alkotmánybíróság viszonya az Alkotmányhoz. 93–97.; kelemen Katalin: Az alkotmánybírák választása Európában és hazánkban. Új Magyar Közigazgatás, 2011/4. 2–14.; tóth István: Alkotmánybíró-választás az európai demokratikus országokban. Parlamenti Levelek, 1998/4–5.
366 Differenciáltabb megközelítésben: valószínű ez a tendencia, de nem törvényszerű, mert ha a kormány-többség közel van a kétharmadhoz, elég egy kisebb pártot megnyernie a döntéshez. Sőt különböző témákban más-más kisebb pártok adhatják a mérleg nyelvét. Hazai példák is vannak: a 2014–2018 közötti kormányzati ciklusban volt, amikor a Jobbik, máskor viszont az LMP biztosította a döntéshez a kétharmadot.
A kis ellenzéki párt szemszögéből a minősített többség inkább hátrányokat, mint előnyöket tartogat, bár ezek a politikai erők ritkán érzékelhetik ténylegesen az emelt többségi követelmény hasznait vagy hátulütőit, hiszen általában nem juthatnak döntő szerephez. A kétharmados konszenzus létrejötte többnyire a nagyobb pártok állás-foglalásán múlik, ezért a kisebb frakciók érdekeinek megjelenítésére a minősített többség nem alkalmas, vagy legalábbis nem a legalkalmasabb. Feltétlenül növekszik az ellenzéki részvétel esélye a politikai döntéshozatalban kétharmados követelmény esetén, de mint láttuk, ekkor sem valószínű, hogy a kisebb létszámú parlamenti cso-portok határoznák meg a szavazás végkimenetelét.367 Ezzel szemben a kisebb pár tok háttérbe szorulásához vezethet, hogy a minősített többség mindig a nagyobb tömbök létrehozatala irányába tereli a politikai folyamatokat. Mivel a széttöredezett parla-menti palettán nehéz kétharmados egyetértést teremteni, jellemző hogy a minősített törvényeket alkalmazó jogrendszerekben a pártrendszer kevés, de nagyobb centrum köré tömörül.368 Ez szükségszerűen a hatalmi gócok központosításához ve zet, ami a kis pártok léte ellen hat. Ez az inkluzivitás fentebb tárgyalt jelenségével látszólag ellentétes tendencia, a valóságban azonban e kétirányú mozgás kiegészíti egymást.
Mi vel kétharmad esetében több támogató szavazatra van szükség egy törvény meg alkotásához, az érdekek szélesebb palettáját kell összeegyeztetni a megfelelő kon -szenzus eléréséhez. Ugyanakkor az emelt többségi követelmény arra ösztönzi az eltérő világnézetű és érdekű politikusokat, hogy a hosszú távú együttműködés le -hetőségeit keressék, hiszen csak ezen a módon biztosítható a minősített többségű törvényalkotás; a minősített törvények pedig a társadalmi élet primer fontosságú viszonyait szabályozzák. A minősített törvényeket alkalmazó jogrendszerekben tehát a nagyobb pártokra épülő politikai struktúra az elterjedt.