B ENEDEK Borbála Virág – F EIGL Dóra – N AGY Rita
2. A jogi szabályozás kezdeti lépései
A migráció az Európai Unió népességszámának alakulásában fontos szerepet játszik. Megkülönböztetünk belső és külső migrációt. Előbbiről akkor beszé-lünk, ha a népmozgás az EU-n belül, a tagállamok között vagy a tagállamokon belül történik, külső vagy nemzetközi migráció esetén a vándorlás az Európai
Unión kívüli területekre irányul. Az Unión kívüli térségből történő bevándorlás és az EU-n kívülre irányuló kivándorlás egyenlege pozitív, tehát többen vándo-rolnak be az Európai Unió területére, mint ki.1
Az 1950-es években gazdasági együttműködés céljával létrehozták az Európai Közösségeket. Ekkor még a migrációval és bevándorlással kapcsolatos kérdések állami hatáskörben maradtak. Ám a ’80-as évek vége felé a körülmé-nyek változása miatt a tagállamok között harmonizációra volt szükség ezeken a területeken. A Maastrichti Szerződés létrehozta az Európai Uniót és egyben magában foglalta a közös kül- és biztonságpolitika létrehozását, illetve a tag-államok bel- és igazságügyi együttműködését.2 Így a menekültügyi kérdések a közösségi ügyektől elkülönítve, a tagállami hatáskörön belül maradt, de azt közös érdekkörnek tekintették. A bel- és igazságügy magában foglalja a mig-rációval kapcsolatos rendelkezéseket is. A szerződés kimondja, hogy a tagálla-mok közös érdeke a menekült- és bevándorlási politika, valamint a harmadik országokból érkező személyek helyzetével és jogaival kapcsolatos politika is.3 A problémát az jelentette, hogy a közösségi intézmények szerepe korlátozott maradt. Így került sor a Schengeni Végrehajtási Egyezmény megalkotására, amely közös szabályokat tartalmaz a menekültügyi kérdésekkel kapcsolatosan.
A schengeni rendszernek része a Schengeni Információs Rendszer (SIS), mely-nek célja, hogy a közrend és a közbiztonság érdekében a tagállamok egymásnak fi gyelmeztető jelzéseket adjanak. A SIS-hez való hozzáférés csak a kijelölt rendőri, határellenőrzési, idegenrendészeti, vám-és az igazságügyi szervek, valamint az EUROPOL és az EUROJUST számára biztosított, de mindenkinek joga van hozzáférni személyes adataihoz.4 Később ezt az Egyezményt a Dublini Egyezmény módosította.
A jogharmonizáció terén a következő fontos lépést az Amszterdami Szerződés jelentette. A Maastrichti Szerződés harmadik pillérjébe belekerült a “szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség”, mi-közben az első pillérbe átkerült a vízumpolitika, a külső határellenőrzés és a menekültügyi – és bevándorlási politika is. A döntéshozók arra törekedtek, hogy ezt a két pillért összehangoltan alkalmazzák. A Szerződés felhatalmazta az Unió bizonyos intézményeit arra, hogy bevándorlási és a menekültügyi
1 KISS Éva: Az Európai Unió a XXI. század idején. Budapest, Akadémia Kiadó, 2005. 215–223.
2 ÁCS Viktória – BODNÁR Gergely – LÉKÓ Zoltán – MAKRA Tímea – MOLNÁR Tamás – OROSZ
Péter – SÁGVÁRI Ádám: A migrációs jog kézikönyve. Budapest, Complex, 2009. 26–27.
3 Maastrichti Szerződés VI. Cím K1 cikke.
4 GOMBOS Katalin: Az Európai Unió jogának alapjai. Budapest, Wolters Kluwer, 2012. 237–243.
Az Európai Unió menekültügyi politikájának áttekintése 67
kérdésekben jogszabályokat alkothassanak.5 A Szerződés kapcsán a Tanács az 1999. évi ülésén pontos célokat határozott meg, melyek magukban foglalták a menekültügyi – és bevándorlási politikai alapjait is. Fontos irányelvek kerültek megfogalmazásra, úgy mint a Tanulmányi célú tartózkodásról szóló irányelv, a Családegyesítésről szóló irányelv vagy A huzamosabb idejű tartózkodásról szóló irányelv.
A fenti célok továbbvitelére fogadták el 2004-ben a Hágai Programot. Ez az első olyan dokumentum, amely csak a menekültügy kérdésével foglalkozott.
A Program megvalósítása céljából 2005-ben Cselekvési Tervet fogadtak el az Európai Unió intézményei, amely tartalmazza a szükséges intézkedéseket és azok végrehajtásának lépéseit, módjait. Ez a dokumentum bevezette az irányított migráció fogalmát, jelezve, hogy a tagállamok felismerték a legális migráció pozitív hatását. Ez azt jelentette, hogy a tudásalapú társadalom létre-hozásához irányított, szervezett migráció szükséges. A Program kiemeli annak fontosságát, hogy a tagállamok a menekültek származási országával partnerségi kapcsolatot ápoljanak, továbbá tartalmazza a közös vízumpolitika kialakítását, a rendszer egységesítését.
Ezt követte 2008-ban az Európai Bevándorlási és Menekültügyi Paktum, amely a tagállamok szükségletei szerinti migrációt vette fi gyelembe. A Paktum kifejti, hogy a legális bevándorlásnak mind a migráns, mind a fogadó állam szándékán kell alapulnia és a cél a közös hasznok megvalósítása kell, hogy legyen. A foglalkoztatás, oktatás és szociálpolitika területén megfogalmazódott az együttműködés és párbeszéd fontossága a harmadik országokkal. A doku-mentum beemeli a körkörös migráció fogalmát, illetve annak meghatározását is. Ez a fogalom azt jelenti, hogy a két ország között van egy bizonyos fokú jogszerű oda-vissza mozgás lehetősége. Tehát a harmadik országbeli állam-polgár lehetőséget kap arra, hogy az Európai Unió egyik tagállamába utazzon munkavállalás, tanulás vagy egyéb céllal, majd a meghatározott idő lejártakor ismét a származási országa szerinti államban kell lakóhelyet létesítenie6 Ez az új vívmány hozzájárul az erőforrások hatékonyabb felhasználáshoz, valamint a gazdasági fellendüléshez is. A Paktum felhívja az országok fi gyelmét arra, hogy alakítsanak ki olyan migrációs politikát, amely segíti a bevándorlók beilleszkedését. A Bizottság dokumentuma konkrét kétoldalú projekteket, partnerségi megállapodásokat is tartalmaz. Ezek közül a négy legfontosabb:
Euro-mediterrán Partnerség (a Földközi-tenger régiója nem tudja tartani a lépést
5 ÁCS–BODNÁR–LÉKÓ–MAKRA–MOLNÁR–OROSZ–SÁGVÁRI i. m. 29–33.
6 Uo. 44–46.
a demográfi ai növekedéssel, az ebből adódó migráció pedig az Uniót terheli), EU-AKCs-országok, (az afrikai, karibi és csendes-óceáni országokkal kötött szerződések a szegénység felszámolása és a felzárkóztatás céljával) EU-LAC együttműködés (latin-amerikai, karibi országok és az Unió közötti fokozott párbeszéd és konkrét utasítások véghezvitele a célja), Ázsia-Európa Találkozó ( a bevándorlás tekintetében átfogó szemléletet kell alkalmazni, miközben fi gyelembe kell venni az okokat és a hatásokat is).
A hárompilléres szerkezet megszüntetésére a Lisszaboni Szerződés megal-kotásával került sor, amely már célként határozza meg a közös bevándorlási politika kialakítását.:
„a migrációs hullámok hatékony kezelése azok minden szakaszában, méltá-nyos bánásmód biztosítása a harmadik országok azon állampolgárai számára, akik jogszerűen tartózkodnak valamely tagállamban, valamint az illegális be-vándorlás és az emberkereskedelem megelőzése és az ezek elleni megerősített küzdelem.”7
A fentiekkel összhangban a Szerződés megfelelő védelmet és jogállást kínál a harmadik ország állampolgárai számára. Az alapítószerződés egy olyan rend-szer létrehozását tűzi ki feladatul, amely egységes szabályokat és eljárásokat tartalmaz. A közös menekültügyi rendszerrel kapcsolatban az alábbi elemeket fogalmazza meg: egységes menekültstátusz, egységes kiegészítő védelmet biztosító jogállás, közös ideiglenes védelmi rendszer, közös eljárási szabályok, a kérelem elbírálására köteles tagállamra vonatkozó szabályok, befogadási kö-rülmények szabályai, harmadik országokkal való együttműködés.8 Ugyanakkor továbbra is nemzeti hatáskörbe tartozik annak eldöntése, hogy harmadik orszá-gokból mennyi munkavállalót engednek be területükre a tagállamok.
Fontos megemlíteni a Stockholmi Programot, amely a migrációs politikával foglalkozik. A címéből is kitűnik a dokumentum prioritása: “a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésén alapuló térség a polgárok szolgálatában.”
Az Európai Parlament állásfoglalásában számos pont a migrációval és me-nekültüggyel foglalkozik. Az előbbi kapcsán egyfajta kettősségre hívja fel a fi gyelmet, vagyis arra, hogy számba kell venni a bevándorlásra kényszerítő tényezőket az emberi jogok tiszteletben tartásával együtt, ugyanakkor az ille-gális migráció problémakörét is. A közös menekültügy kialakítása kapcsán a tagállamok a szolidaritást tekintik fontosnak, illetve a harmadik országokkal
7 EUMSz. 79 cikk 1. bekezdése.
8 http://www.europarl.europa.eu/ftu/pdf/hu/FTU_5.12.2.pdf Eredmények B pontja (letöltve:
2015.11.05.)
Az Európai Unió menekültügyi politikájának áttekintése 69
való kapcsolattartást. A Program nagy hangsúlyt fektet az illegális migráció visszaszorítására, illetve támogatja az önkéntes hazatérést, akár pénzbeli hoz-zájárulással is.
A 2001-ben meghozott Nizzai Szerződés akként rendelkezett, hogy a Tanács állapítja meg a harmadik országbeli állampolgár menedékjog iránti kérelmének megvizsgálásának feltételeit, eljárási szabályait és minimumszabályait. Ezek a minimumszabályok kiterjednek a menekültstátusz megállapítására, menedék-kérők befogadására.
Mint láthatjuk a történeti fejlődés során a terület szabályozása tagállami hatáskörből átkerült megosztott hatáskörbe, vagyis a szupranacionális intézmé-nyek a tagállamokkal együttesen szabályozzák a menekültügyi politikát.