A közösségi támogatások meghatározása és az ehhez szükséges dokumentumok (fejlesztési tervek) kidolgozása az EU által előírt eljárásrend szerint történik, a támogatásokról való döntés pedig több lépcsős folyamat eredményeként születik meg (3. táblázat).
A 2000-2006 közötti időszakra vonatkozóan a következő eljárásrend érvényesült:
1. Első lépésben került sor a támogatásra jogosult földrajzi területek meghatározására. Ennek alapján dől el, hogy mely régiók részesülhetnek támogatásban. Magyarország esetében 2004-2006-ra vonatkozó támogatási területek kijelölése az EU-15-ök GDP/fő átlagából számított 75%-os támogathatósági küszöbérték figyelembevételével történt, így az ország valamennyi régiója bekerült a támogatottak kategóriájába. Spanyolországnál is ugyanez volt az eljárás, de itt az akkori 18 régió közül már csak 8 tartozott az elmaradottak kategóriájába.
3. táblázat. A programtervek kidolgozásának menete 2000-2006-ban és 2007-2013-ban
(az 1. célkitűzés szakaszai példa jelleggel)
2000-2006 2007-2013
1. A tagállam által benyújtott nemzeti fejlesztési terv (a Bizottság fogadja el)
2. A Bizottság által a nemzeti fejlesztési terv alapján elfogadott tagállami szintű közösségi támogatási keretterv
3. A tagállam vagy régió által javasolt operatív programok (a Bizottság fogadja el)
4. Egyetlen, a Bizottság által elfogadott programterv, mely a közösségi támogatási kerettervben és az operatív programokban leírtakat tartalmazza
5.A tagállamok program kiegészítése a 3. és 4. pontok kiegészítéseként
1. A Közösség kohéziós stratégiai iránymutatásai, melyeket a Bizottság terjeszt elő, a Parlament előzetes beleegyezése után (a Tanács fogadja el) 2. A tagállam által előterjesztett nemzeti stratégiai referenciakeret, mely
tiszteletben tartja a partnerség elvét, és tükrözi az Unió prioritásait (a Bizottság döntése a nemzeti stratégiai keret egy részéről)
3. A tagállam vagy a régió által javasolt operatív programok listája, az egyes alapok hozzájárulása az adott operatív programokhoz (a Bizottság döntése)
Forrás: Kézikönyv, 2007
2. A következő lépésben a tagországok nemzeti fejlesztési tervet dolgoztak ki és hagytak jóvá az EU Bizottsággal egyetértésben. A fejlesztési terv alapján kerültek meghatározásra a tagállamonkénti indikatív támogatási keretek. A keret nagysága8 Magyarország esetében a csatlakozási tárgyalásokon dőlt el, és az erről szóló döntés
8 Az Európai Unió először a tíz új tagállam együttesére szánt strukturális támogatások teljes összegének Magyarországra jutó arányára tett javaslatot (12,2%). A legfontosabb figyelembevett mutatók: az egy főre jutó GDP, a népesség száma és a munkanélküliség voltak. Magyarország esetében a közösségi költségvetés 2004-2006 között (2004. évi árakon) a strukturális alapokból 1995 millió euró, a Kohéziós Alapból 1124 millió euró, összesen 3119 millió eurós kötelezettséget vállalt.
alkufolyamat eredményeképpen született meg. Spanyolország is nemzeti fejlesztési tervet dolgozott ki, de az ország támogatását az előző évek átlagával megegyező szinten állapították meg.
3. Az eljárás következő szakasza a támogatási keretek felhasználására vonatkozó fejlesztési dokumentumok összeállítása volt.
Ilyen dokumentumok
– a Közösségi Támogatási Keretterv (Community Support Framework, CSF-KTK), amelyet az 1. célkiűzés által érintett régiókra dolgoztak ki. A terv az EU társfinanszírozással megvalósuló fejlesztéseket tartalmazza,
– az Operatív programok a KTK-ban meghatározott támogatások felhasználására irányulnak és vonatkozhatnak egy-egy ágazat vagy régió fejlesztésére,
– a Program Kiegészítő Dokumentumok (PKD) az operatív programokban tervezett intézkedések részletes, pályázat-orientált leírását tartalmazzák.9
A 2007-2013-as programozási időszakra az előző költségvetési időszaktól eltérően (a nemzeti fejlesztési terv és a közösségi támogatási keret helyett) Nemzeti Stratégiai Referenciakeretet (NSRK – National Strategic Referense Framework) és operatív programokat (OP, Operational Program) dolgoztak ki a tagállamok.
9 Az egyszerűsített programozást a regionális politika 1993. évi reformja során vezették be az 1 millió eurónál kevesebb támogatást igénylő 1. célkitűzéssel valamint a 2. és 3.
célkitűzéssel érintett régiók (országok) számára. Ezek az országok (régiók) Egységes Programozási Dokumentumot (EPD, Single Programming Document, SPD) dolgoztak ki és nyújtottak be az EU- Bizottságnak, és annak kedvező döntése esetén megindulhatott a fejlesztési programok megvalósítása. Az EPD szerkezete és tartalma megegyezett az operatív programokéval.
– A Nemzeti Stratégiai Referenciakeret (NSRK) meghatározza a választott nemzeti stratégiát és felsorolja a végrehajtani kívánt operatív programokat a végrehajtás kulcselemeivel együtt. Az NSRK a konvergencia célkitűzésre és a regionális versenyképesség és foglalkoztatás célkitűzésre vonatkozik. Amennyiben egy tagállam úgy határoz, alkalmazható az európai területi együttműködés célkitűzésre is. Az NSRK-t a tagállamok a partnerekkel történt egyeztetés alapján készítik el. Magyarországon az NSRK hivatalos neve: Új Magyarország Fejlesztési Terv (ÚMFT), ami megfelel a második Nemzeti Fejlesztési Tervnek (NFT II). Az NSRK spanyol neve: Marco Estrategico Nacional de Referencia. Az NSRK természetesen nem helyettesíti az ország átfogó fejlesztési stratégiáját, mivel ez a terv kifejezetten az EU strukturális alapjaira koncentrál.
– Az operatív programok (OP-k) a tagállam és/vagy régiók prioritásai köré épülnek és azok megvalósításának módját tartalmazzák, kidolgozásukban és irányításukban – a partnerség elve alapján – gazdasági és szociális partnerek, valamint civil szervezek is közreműködnek. Minden operatív program a 2007-2013-as NSRK három célkitűzésének egyikére vonatkozik. Az operatív programokat ágazati vagy regionális szemléletben dolgozzák ki.
4. A programozás utolsó lépéseként az EU- Bizottság megvizsgálja, hogy az operatív programok összhangban vannak-e az NSRK célkitűzéseivel, illetve betartják-e a közösségi stratégiai irányelveket, és ennek alapján dönt azok elfogadásról, vagy átdolgozásukat javasolja.
2.8.1. A támogatások tagországok közötti elosztása
Az uniós támogatások tagországok közötti elosztásánál (4. táblázat) a nemzeti és regionális fejlettséget, a támogatásra jogosult népességet és a munkanélküliségi rátát veszik figyelembe.
4. táblázat. A strukturális és kohéziós támogatások elosztása, 1988-2013
1988-1993 1994-1999 2000-2006 2007-2013
Tagállam millió
Forrás: INE, EUROSTAT és a Kézikönyv, 2007 adatai alapján saját szerkesztés
A 4. táblázat tanúsága szerint Spanyolország támogatása a belépésétől számítva mind a támogatás teljes összegét, mind annak az egy főre jutó nagyságát tekintve növekedett, ám 2007-től kezdődően
jelentősen csökkent. A csökkenés azzal függ össze, hogy a 19 spanyol régió közül 7-nek a fejlettsége ekkorra már meghaladta az uniós átlag 75%-át és emiatt évről évre kevesebb szubvencióban részesülő átmenetileg támogatott régiók kategóriájába kerültek, 12 régió pedig – ugyancsak a fejlettségénél fogva – kikerült a támogatottak közül.
Ezzel szemben a 2004-ben csatlakozott országok lakosság-arányos támogatása 2004-2006-hoz képest 3-6-szorosára emelkedett.
Magyarország pozíciója a 2004-ben belépő tíz országhoz viszonyítva kedvezőnek tekinthető, hiszen Csehország és Észtország után a 3. helyen áll az egy főre jutó uniós támogatások összegében.
A 2007-2013-ra szóló időszakban a regionális politikai célok támogatására a kibővített EU összesített GNI-jének 0,37%-át fordítják, a korábbi 0,46%-kal szemben.10
2.8.2. Az uniós támogatások alapelvei
A regionális fejlesztési támogatásoknál az Unió hat közös alapelv alapján dönt (Sarudi 2003; Buday-Sántha 2011):
1. Koncentráció elve az EU különféle alapjaiból és a nemzeti forrásokból rendelkezésre álló pénzeszközök koncentrált és koordinált felhasználását jelenti a kitűzött célok elérésére. Jelenti továbbá a kiemelten támogatandó célok meghatározását és az ezekhez rendelt forrásoknak a leginkább rászoruló térségekben való összpontosítását.
10 A csökkentés kisebb részét az magyarázza, hogy 2007-től kezdve csak az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, az Európai Szociális Alapból és a Kohéziós Alapból nyújtott támogatások képezik a kohéziós politika részét, az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap és az Európai Halászati Alap támogatásai teljes egészükben az agrárpolitika fejezetébe kerültek.
2. Programközpontú megközelítés elve azt szolgálja, hogy a konkrét támogatásokat komplex fejlesztési programok alapján lehet elérni, vagyis csak a programokba illeszkedő, azokkal összhangban álló fejlesztések támogatandók
3. Partnerség elve együttműködést jelent a négy döntéshozatali szint (a helyi, a regionális, a nemzeti és a közösségi szint) között a programkészítés és a végrehajtás valamennyi fázisában. Az együttműködés az egymással egyenrangú területi szintekre is vonatkozik.
4. Addicionalitás elve a tagországok fejlesztési forrásainak uniós támogatásokkal való kiegészítésére vonatkozik.
A fenti négy alapelvet egészítik ki az EU egészének működésére vonatkozó elvek:
5. Szubszidiaritás elve szerint a döntéseket azon a legalacsonyabb szinten kell meghozni, ahol a legtöbb információ áll rendelkezésre, így a leghatékonyabb döntés születhet meg. Ez a regionális politika esetében a döntési hatáskörök decentralizálását jelenti.
6. Transzparencia elve azt jelenti, hogy az egész programozási folyamatnak átláthatónak, a támogatások felhasználásának pedig ellenőrizhetőnek kell lennie.
Az Európai Unió tagországai az előzőekben bemutatott célkitűzések és alapelvek figyelembevételével készítik el fejlesztési dokumentumaikat, és ezek alapján kerülnek meghatározásra a strukturális és kohéziós támogatások.