Intézményrendszer

Hasonlóképpen szükségszerű a „méretes” és összetett intézményrendszer kialakítása, fenntartása is. Egyfelől azért, mert az Unió megköveteli, hogy minden egyes euró elköltését pontosan nyomon lehessen követni, és számlával lehessen igazolni – akár 10-15 évvel azután is, hogy egy adott projekt megvalósult. A programok megvalósításával foglalkozó szakemberek többsége – itthon és a többi tagországban is – egyetért abban, hogy mindez már-már abnormális mértékű adminisztrációs teherrel jár. Még nagyobb problémát jelent, hogy az alapokra vonatkozó EU-rendeletek keretjellegűek. Alkalmazásuk konkrét módja a tervek végrehajtása során – az Európai Bizottság által kibocsátott útmutatók, és a projekteket ellenőrző auditorok vizsgálatai, állásfoglalásai nyomán – folyamatosan alakul. Miután pedig a pénzügyi, számviteli hiba, ne adj’ isten a korrupció könnyen egyet jelenthet a támogatás elvesztésével, a támogatást kezelő intézményrendszer vállán igen komoly felelősség nyugszik.

Az összetett intézményrendszer fenntartásának másik oka a projektek nagy száma. A fejlesztési célok jelentős része csak a kisvállalkozások, civilek, önkormányzatok széles körű bevonásával érhető el. Az Unió soha nem fogadna el egy olyan tervet, amely nem hajlandó foglalkozni a vállalkozók, nem kormányzati szervezetek által benyújtott kisprojektekkel.

Akkor is, ha ezek a fejlesztések sokkal több adminisztrációs teherrel járnak, mint egy-egy nagyberuházás. Legalábbis ahhoz képest, amit a hazai államháztartási előírások amúgy is szükségessé tesznek. Az NFÜ statisztikái szerint például a kifizetésre benyújtott számlák akár 80 százaléka is ezekhez a kisprojektekhez, mindenekelőtt az Európai Szociális Alapból finanszírozott oktatási és szociális, jelentős részben civil projektek végrehajtásához kötődik.

A szabályok feletti őrködésen túl az intézményrendszernek van egy másik, sokkal alapvetőbb feladata is. Ennek megértéséhez ezúttal tényleg érdemes egy kicsit a „szavakon lovagolni”. Az EU jogszabályai szerint az intézményrendszer alapegységét az ún. „irányító hatóság”, az egy-egy operatív program megvalósításáért felelős igazgatási szerv jelenti.

Ezeket Magyarországon is létre kellett hozni. A kohéziós politika azonban végső soron fejlesztő jellegű. A fejlesztés, a változás megvalósítása nem elsősorban adminisztrációt, hanem cselekvést igényel. Nem hivatalokat, hanem ügynökségeket. Olyan szervezeteket, amelyek mindenekelőtt a projektek megvalósítását, a projektgazdák segítését, támogatását tartják feladatuknak, és amelyek nem a szabályosan lebonyolított ügyek számával, hanem a projektek eredményével mérik magukat. Mint a tagállamokban szinte mindenütt, a magyar

fejlesztéspolitikai intézményrendszer is pont itt kapja a legtöbb – és nem is mindig alaptalan – kritikát.

Mint jin és jang, fény és árnyék, az ügynökségi és az ellenőrzési hatósági feladatok az EU fejlesztési programjaiban is elválaszthatatlanok egymástól. Aki dolgozott már az intézményrendszerben az ismeri azt a folyamatos vívódást, amely a támogatásokat kezelő szakemberek munkáját jellemzi. Egyfelől, meg akarják valósítani a programjaikat, el akarják érni a kitűzött célokat, nagyszámú, sikeres, eredményes projektet szeretnének látni, és mindezt lehetőleg gyorsan. Közben persze nyugodtan akarnak aludni. El akarják kerülni a hibákat, a visszafizetéseket, és ki akarják zárni, hogy az általuk nyújtott támogatás ott landoljon, ahová nem szánták. Végső soron arra akarnak büszkék lenni, ami munkájuk nyomán megépült, létrejött, és nem arra, hogy hány szabálytalanságot fedtek fel, hány számlát utasítottak vissza. Tudják, hogy csak akkor lehetnek sikeresek, hogy ha az általuk kezelt támogatások valóban hozzáférhetőek. De tudják azt is, hogy közben végig „észnél kell lenniük”, mert a hiba akár komoly személyes következményekkel is járhat.

Egyszer egy országgyűlési képviselőnk azt találta mondani: az a baj a Nemzeti Fejlesztési Tervvel, hogy nincs benne semmi nemzeti. Ezt Zambiától Svédországig bárhol megírhatták volna. Az EU-támogatásokat kezelő intézményrendszer tekintetében biztosan nem mondana senki ilyesmit, mert a magyar felállás egészen egyedi. Általában, és 2006 előtt nálunk is, az egyes programokért felelős hatóságok az adott ágazatért felelős minisztériumban kaptak helyet. Ennek megfelelően meglehetős önállósággal működtek. A „központi akarat” szinte teljesen hiányzott a rendszerből, már csak azért is, mert a hozzáférhető támogatások nagysága a tárcák saját forrásaihoz képest olyan kicsi volt, hogy az EU-alapokra az egymást követő kormányok tagjai is alig-alig figyeltek oda. Az NFT azonban más volt. Túl nagy várakozások övezték ahhoz, hogy a kormány kivárhatta volna, amíg az egyes irányító hatóságok – amelyek ebben az időben minisztériumi főosztályok voltak – egyenként találják meg a boldogulás útját. A tagság első évét követően egyre inkább fogyni kezdett a pályázók és az őket képviselő politikusok türelme. Véget kellett vetni annak a gyakorlatnak, hogy az egyes minisztériumok mind-mind eltérő pályázati rendszereket működtettek. Egyszerűsíteni, standardizálni és gyorsítani kellett. Bevezették a pályázóknak alanyi jogon nyújtott 30%-os előleget, és ezzel párhuzamosan jelentősen könnyítettek a biztosítéknyújtási feltételeken. Az önkormányzatoknak, egyházaknak, civil szervezeteknek, és kisebb projektek esetén még a cégeknek sem kellett semmilyen vagyoni biztosítékot letenni. Közben megindult az eljárásrendek egységesítése is. A kormánypártok úgy ítélték meg, ezt az irányt kívánják folytatni 2006 után is, és ezért a választásokat követően az összes irányító hatóságot egyetlen

szervezetben, a Nemzeti Fejlesztési Ügynökségben vonták össze. Az NFÜ egyszerre lett felelőse a második NFT, az Új Magyarország Fejlesztési Terv kidolgozásának, és az összes program megvalósításának. Az addigi, mintegy két tucat különböző eljárásrend helyett csak 4 – kiemelt projekt, egyfordulós pályázat, kétfordulós pályázat, decentralizált pénzügyi alap – maradt a rendszerben. 2007-től pedig megjelentek az „automatikus”, bíráló bizottság nélkül működő pályázatok, amelyeknél a projektek nem versenyeznek egymással: a támogatás egyetlen feltétele a belépési feltételek teljesítése. A vállalkozástámogatás esetében ez a pályázati forma csakhamar dominánssá vált. Egyúttal jóval nagyobb teret kaptak a bankokon keresztül folyósított kedvezményes hitelek is. Ami az adminisztrációt illeti: egységesítették a pályázatok során használt űrlapokat, nyomtatványokat, és a mögöttük meghúzódó informatikai rendszert. Ezzel párhuzamosan az irányító hatóságok visszavonultak az egyes projektek pénzügyi elszámolásainak ellenőrzéséből és a program szintű tervezési és monitoring feladatokra koncentráltak. A pályáztatást teljes mértékben az ún. közreműködő szervezetekre, a minisztériumok háttérintézményeire bízták, amelyeknek munkáját – az egyes ügyintézők szintjéig bezárólag – teljesítményelvű szerződések alapján fizetik. Mindez jelentősen gyorsította a pályázati és pénzügyi folyamatokat.

Nem teljesen egyedülálló, de a korábbi államháztartási rendszerhez képest igen jelentős újítást hordoz az NFT / ÚMFT költségvetési tervezési és finanszírozási rendszere. 2004-től valamennyi program minden forrása egyetlen költségvetési fejezetbe került, egyetlen miniszter irányítása alá. Ez a lépés politikailag sem volt egyszerű, hiszen látszólag az ágazatok költségvetésének szűkülésével járt – holott ennek épp az ellenkezője volt az igaz. Az évek során így többfajta megoldást is kipróbáltunk. A lényeg azonban – a finanszírozás maximális rugalmassága, az, hogy lényegében kizárt, hogy egy program a költségvetési társfinanszírozás hiánya miatt álljon le – végig megmaradt. Ismerve a makrogazdasági körülményeket mindez nem kis dolog, és egyértelműen jelzi a Nemzeti Fejlesztési Terv jelentőségét a hazai fejlesztéspolitika számára.

Végül, de nem utolsó sorban, mindenképpen említést érdemel a monitoring és az értékelés rendszere. A Nemzeti Fejlesztési Ügynökség – amellett, hogy külső szakértők bevonásával folyamatosan értékeli a programok előrehaladását – a támogatási pályázatok adatairól rendszeresen beszámol az ún. Monitoring Bizottságoknak, melyek tagjai felét az államigazgatáson kívüli szervezetek delegálják. Ez is egy olyan elem, amely a hazai finanszírozási rendszerek döntő többségéből teljesen hiányzik.