Az EU forrás-felhasználási sajátosságok és ellenőrzési hatóságai

EU költségvetését belső és külső ellenőrzéssel is vizsgálják: belső ellenőrzés keretében az Európai Bizottság megállapíthatja, hogy az uniós büdzséből jogtalan kifizetések történtek; ekkor gondoskodnia kell a jogtalanul kifizetett összegek behajtásáról. Külső ellenőrzés keretében az Európai Számvevőszék az EU pénzügyi kimutatásait évente ismétlődően vizsgálja. A Tanács és az Európai Parlament az Európai Számvevőszék éves jelentése alapján értékeli a költségvetés végrehajtását, majd a Parlament dönt a Bizottság által készített zárszámadás elfogadásáról és az

„mentesítés” kiadásáról²⁰.

A költségvetés legnagyobb részét²¹ azonban az Európai Bizottság a tagállamokkal közösen az ún. megosztott irányítás keretében hajtja végre, ahol az ellenőrzési

(3) korrekciós mechanizmusok (elsősorban a tagállamokra rótt pénzügyi korrekciók révén, de a kiadási oldalon a uniós kifizetések kedvezményezettek által történő visszafizettetése útján is);

19 EUMSZ 317. cikk: “A Bizottság a költségvetést a tagállamokkal együttműködve és a 322. cikk értelmében elfogadott rendelet rendelkezéseinek megfelelően, saját felelősségére és az előirányzatok keretein belül hajtja végre a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elveinek tiszteletben tartásával.

A tagállamok együttműködnek a Bizottsággal annak érdekében, hogy biztosítsák a költségvetési előirányzatoknak a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás alapelveivel összhangban történő felhasználását.” A rendelet meghatározza a költségvetés végrehajtása során a tagállamokat terhelő ellenőrzési és számviteli kötelezettségeket és az ezekkel járó felelősséget. A rendelet valamennyi intézmény számára megállapítja a saját kiadásaik végrehajtásában betöltött felelősségükre és szerepükre vonatkozó részletes szabályokat....”

20 A mentesítés azt jelenti, hogy a Parlament jóváhagyja a Bizottság által e téren végzett munkát, és lezárja az előző pénzügyi év költségvetését.

21 Az uniós források mintegy 80%-át

(4) visszaszorító intézkedések (különösen a tagállamok által a megosztott irányítású alapok esetében).

A kohéziós politikában, illetve az agrár- és vidékfejlesztési politikában a végrehajtás fő jellemzője a decentralizált, többszintű végrehajtási intézményrendszer: megosztott felelősségi rendszerben működnek együtt a közösségi, nemzeti és területi szintek szervezetei²². A tagállamok felelősek a programok menedzseléséért, így különösen a projektkiválasztás, az ellenőrzés és monitoring - megelőzendő, felfedezendő és kijavítandó a szabálytalanságokat - illetve a megvalósult projektek értékelési feladatainak ellátásáért is.

A tagállamoknak kötelessége a csalásokkal és szabálytalanságokkal kapcsolatos ügyek felderítése és jelzése a Bizottságnak. Különbséget kell azonban tenni, hogy hiba, szabálytalanság vagy csalás történt, ugyanis ezek a kifejezések eltérő dolgokat jelentenek. Hiba²³bármilyen előírás megszegése, azaz a nem szándékosan elkövetett figyelmetlenségek. Szabálytalanság: a közösségi jog valamely rendelkezésének megsértése, amelynek eredményeként a Közösségek általános költségvetése vagy a Közösségek által kezelt költségvetések kárt szenvednek vagy szenvednének. Csalás az Európai Közösségek pénzügyi érdekeit sértő szándékosan elkövetett cselekmény (NYIKOS 2014)²⁴.

A fejlesztési tevékenységek életciklusában – ahol az EU források jelentős része felhasználásra kerül - a monitoring, értékelés és ellenőrzés feladatköre jellemzően együtt kerül említésre, azonban mindhárom jól elkülöníthető szereppel és funkcióval rendelkezik:

- A monitoring folyamatos adatgyűjtésen alapszik, amely alapján a menedzsment, a döntéshozók vizsgálhatják a tevékenység előrehaladását a kitűzött célok viszonylatában.

22 Lásd bővebben: Nyikos-Talaga: COHESION POLICY IN TRANSITION. COMPARATIVE ASPECTS OF THE POLISH AND HUNGARIAN SYSTEMS OF IMPLEMENTATION; COMPARATIVE LAW REVIEW (TORUN) 18: pp. 111-139. (2014)

23 Hiba a végrehajtás során szabályoknak való nem megfelelés; a hibaadatok megbízhatósági nyilatkozatokból és ellenőrzési eredményekből származnak.

24 Hajdu Szilvia, Kondor Zsuzsanna, Kondrik Kornél, Miiklós-Molnár Marianna, Nyikos Györgyi, Sódar Gabriella: Kohéziós Politika 2014–2020; Budapest: Dialóg Campus Kiadó, 2017. 614 p. (ISBN:978-615-5680-52-6)

- Az ellenőrzés a folyamatok, tevékenységek állandó felülvizsgálatát jelenti, célja a szabálytalanságok, csalások, visszaélések kiszűrése.

- Az értékelés a program egészének áttekintése, célja a tevékenység hatásának vizsgálata a megoldani kívánt társadalmi- gazdasági probléma viszonylatában.

6. ábra: Egyes program/projektmegvalósulást figyelemmel kísérő tevékenységek a programciklus különböző fázisaiban

Forrás: Nyikos szerkesztése

Az Európai Bizottság ellenőrzési feladatait az adott forrásért felelős főigazgatóság²⁵ látja el. Az osztott felelősségi rendszerben a Bizottság felelőssége, hogy megbizonyosodjon arról, hogy a tagállam olyan végrehajtási és ellenőrzési rendszert állított fel és működtet, amely összhangban van a szabályozással és megfelelően, hatékonyan működik. Megosztott felelősségű végrehajtás esetén a bizottsági főigazgatóság tagállamért felelős szervezeti egysége és audit egysége közösen látja el az ellenőrzési feladatokat. Előbbi elsősorban folyamatba épített dokumentum alapú ellenőrzést, utóbbi ellenőrzési programban meghatározott, jellemzően helyszíni vizsgálattal járó ellenőrzéseket folytat.

25 Pl. Európai Regionális Fejlesztési Alap és Kohéziós Alap esetében DG REGIO, Európai Szociális Alap esetében DG EMPL, Európai Hálózatfinanszírozási Eszköz esetében DG MOVE stb.

• Monitoring • Ellenőrzés

• Értékelés

Hatás INPUT

OUTPUT Eredmény

Az Európai Unió csalásellenes hivatala (továbbiakban: OLAF²⁶) és kizárólag uniós forrásokkal kapcsolatos ügyekben járhat el. Fő feladata:

1. az Európai Unió pénzügyi érdekeinek védelme a csalás- korrupció, illetve egyéb pénzügyi vonatkozású jogellenes tevékenységek felderítésével;

2. az európai intézmények szabályszerű működésébe vetett bizalom védelme az uniós tisztviselők által elkövetett súlyos kötelességszegések kivizsgálásával;

3. az Európai Bizottság támogatása a csalás-megelőzési és felderítési stratégiák, eljárások kidolgozásában, fejlesztésében és megvalósításában.

Az OLAF ellenőrzési megállapításaival az Európai Bizottsághoz vagy a tagállami bűnüldöző hatóságokhoz fordulhat intézkedést kezdeményezve.

Az Európai Számvevőszék az Európai Unió független külső ellenőreként utólagosan ellenőrzi, hogy az uniós pénzforrások beszedése és felhasználása során történt-e szabálytalanság és segíti az uniós pénzgazdálkodás javítását. Jogi hatáskörökkel nem rendelkezik, megállapításai alapján azonban a többi uniós szerv intézkedésre kötelezett és jelentéseket készít az EU pénzügyeiről és az egyes területeken a forrásfelhasználás megfelelőségéről.

Az EU költségvetési területeken három fejlesztési végrehajtási szintet különböztetünk meg, amely ellenőrzési feladatok ellátása szempontjából is fontos:

- program: olyan dokumentum, amely összefüggő prioritások alkalmazásával fejlesztési stratégiát határoz meg.

- prioritási tengely: valamely operatív program stratégiájának egyik prioritása, amely olyan műveleteket foglal magában, amelyek kapcsolódnak egymáshoz és konkrét, mérhető célokkal rendelkeznek.

- művelet: olyan projekt vagy projektcsoport, amelyet egy vagy több kedvezményezett hajt végre oly módon, hogy megvalósíthatóvá váljanak a kapcsolódó prioritási tengely céljai.

Az uniós finanszírozású programok és projektek végrehajtása a megosztott végrehajtási rendszerben az uniós²⁷ és a tagállami szabályok és feltételek

26 European Anti-Fraud Office

27 Az uniós pénzekből eszközölt tényleges kiadásokra vonatkozó legfontosabb szabályokat az EU költségvetési rendelete rögzíti illetve az egyes költségvetési sorokhoz felhasználási szabályokat tartalmazó rendeletek vannak.

rendszerében történik. A szabályok célja, hogy garantálják a ráfordítások értékarányosságát, a programok megfelelő irányítását és a közösségi politikáknak való megfelelését. A megosztott irányítás keretein belül a tagállamok elsődleges felelősséggel tartoznak a programkiadások ellenőrzéséért.

A többszintű ellenőrzési és egyéb végrehajtási feladatok ellátása következő nemzeti hatóságok feladata:

- irányító hatóság: a tagállam által az operatív program irányítására kijelölt nemzeti, regionális vagy helyi hatóság, illetve közjogi vagy magánszerv, amely felelős az operatív programnak a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elvével összhangban történő irányításáért és végrehajtásáért; Az irányító hatóság biztosítja a projektek kiválasztási kritériumoknak való megfelelőségét és azt, hogy a kedvezményezettek megértették a projekt támogatási szerződés pontjait. Ellenőrzi a támogatás feltételeivel való megfelelőséget. Rendszeresen végez szúrópróbaszerű ellenőrzéseket annak érdekében, hogy megállapítsa a haladást és a tervezett ráfordítás pontosságát. Szabálytalanságok esetén az irányító hatóság kijavítja – vagy visszaveszi – az uniós támogatást. Ezenkívül éves jelentést készít a végrehajtásról, és egy végső jelentést, mely összefoglalja az egész program végrehajtását.

- igazoló hatóság: a tagállam által kijelölt nemzeti, regionális vagy helyi hatóság, illetve szervezet, amely a Bizottság részére történő megküldést megelőzően igazolja a költségnyilatkozatokat és az átutalási kérelmeket. Az igazoló hatóság időszakos költségelszámolásokat és kifizetési kérelmeket nyújt be a Bizottságnak. Leellenőrzi, hogy a visszafizetési kérelmek pontosak, megbízható elszámolási rendszerekből származnak, és megfelelnek az alkalmazandó EU- és nemzeti jogszabályoknak.

- ellenőrzési (audit) hatóság: a tagállam által az egyes operatív programok számára kijelölt nemzeti, regionális vagy helyi hatóság vagy szerv, amely az irányítási és ellenőrzési rendszer hatékony működésének ellenőrzéséért felel.

Az audit hatóság rendszer- és projektvizsgálatokat hajt végre. Minden programra ki kell nevezni egy audit hatóságot. A program elfogadásától számított kilenc hónapon belül be kell nyújtani egy audit stratégiát, és éves audit véleményt kell adnia a rendszer működéséről illetve a program befejezésekor jelentést kell készíteni.

Ugyanaz a szervezet több operatív program számára is kijelölhető a fenti feladatok valamelyikének ellátására, illetve a felsorolt – irányító, igazoló, ellenőrző - feladatok ellátása megoldható egy szervezeten belül is, de ebben az esetben a funkciók elkülönítéséről gondoskodni kell.

A közösségi támogatások vonatkozásában az irányítási és kontroll rendszereket a következő alapelvek mentén kell szervezni²⁸:

a) az irányításban és a kontrollban részt vevő szervezetek feladatainak leírása, valamint a feladatok megosztása az egyes szervezeteken belül;

b) a feladatköröknek e szervezeteken belüli és e szervezetek közötti szétválasztása elvének való megfelelése;

c) a bejelentett kiadások helytállóságát és szabályszerűségét szavatoló eljárások;

d) számítógépes rendszerek számviteli célokra, pénzügyi adatok és mutatószámok tárolására és közlésére, monitoringra és pénzügyi jelentéstételre;

e) jelentéstételi és monitoring rendszerek olyan esetben, amikor a felelős szervezet egy másik szervezetet bíz meg a feladatok elvégzésével;

f) az irányítási és kontroll rendszerek működésének auditjára vonatkozó intézkedések;

g) megfelelő auditnyomvonalat biztosító rendszerek és eljárások;

h) a szabálytalanságok – beleértve a csalást is – megelőzése, azonosítása és kijavítása, valamint a jogosulatlanul kifizetett összegek és az esetleges késedelmi kamatok visszafizettetése.

Ellenőrzési feladatokat tehát mind a három nemzeti hatóság ellát, uniós ellenőrzések pedig az Európai Bizottság, az OLAF, az Európai Számvevőszék által is lefolytatásra kerülhetnek, illetve az Európai Parlament szakbizottságai is tájékozódhatnak a programok/projektek végrehajtásáról. Mindezen ellenőrzések megállapításai alapján pénzügyi korrekciót azonban csak az Európai Bizottság alkalmazhat, a többi szervezet

28 az 1303/2013/EU rendelet 72. cikke szerint