Az adóigazgatás „autonómiája/ függetlensége”

Az adóigazgatásnak van egy igen fontos eleme, amelyet a kormányzati és politikai változásoktól függetlenül biztosítani kell, s amely feltétele az adóigazgatás jó teljesítményének, fĘleg az operatív mĦködés hatékonyságának és eredményességének, az erĘforrások allokálásának, valamint a politikai befolyás kiszĦrésének, különösen speciális és egyéni esetekben. Ez az elem az autonómia vagy függetlenség rendkívül viszonylagosfogalom. Az adóigazgatás esetében helyesebb inkább részleges autonómiáról beszélni (vagy annak hiányáról), hiszen az adóigazgatás a központi kormányzás egyik legfontosabb része, amelynek rendszerét, jogi feltételeit, irányítási-döntési kompetenciáit, szervezeti és menedzsment formáit alapvetĘen az adott ország általános politikai-közjogi berendezkedése, kultúrája és történelmi hagyományai határozzák meg. Általános megközelítés, hogy az autonómiát a hagyományos adóigazgatással, vagyis a minisztériumi osztályként operáló hivatallal szemben fogalmazzák meg. Ugyanakkor az adóigazgatási autonómia kiterjedése és természete eltér más típusú közigazgatási-közintézményi szervezet, például a központi bank autonómiájától. Az adóigazgatás nem lehet olyan független, mint a központi bank, de nem is kell, hogy annyira függĘ legyen, mint egy minisztériumi ágazati osztály. A „részleges” autonómia azt jelentheti, hogy az adóigazgatás legyen függetlenebb – fĘleg pénzügyi és személyzeti ügyekben – mint az átlagos közhivatal általában.

47Például: Ausztria – gyermek és családi szociális juttatások kifizetésének adminisztrációja a Szociális Ügyek Minisztériuma számára, Franciaország – az állami vagyon menedzselése, Dánia – népesség nyilvántartás, Hollandia – gazdasági bĦnözés feltárása, Norvégia – népesség nyilvántartás, Spanyolország – néhány családi szociális juttatás adminisztrációja, Svédország – népesség nyilvántartás, választások, magánadósságok behajtása, Nagy-Britannia – diákhitelek, adókedvezmények, vagyonértékelések, minimálbér adminisztrációja.

Továbbá, csökkenjen függĘsége a pénzügyminisztériumtól. Az adóigazgatás leválasztása a pénzügyminisztériumtól állandó vitakérdés, a gyakorlati megoldás országról országra különbözik.

Az adóigazgatás kívánatos „autonómiája” általában a következĘdimenziókra vonatkozik:

Az adótörvények értelmezése

Az adóhivatal számára az adó- és adóztatási törvények és jogszabályok alkalmazásáról önálló jogértelmezési lehetĘségek biztosítása, amelyek felülvizsgálatára csak bírósági testületek hivatottak.

Függetlenség a célok meghatározásában

Az adóhatóság meg kell, hogy tudja határozni céljait, teljesítménye horizontját. A „mit”, „hogyan” és

„miért” kérdésekre adott programjait el kell fogadtatnia a felelĘs kormányzati szintekkel.

Költségvetési autonómia

Az adóhivatal legyen felelĘs saját költségvetéséért annak érdekében, hogy programjait megvalósíthassa. A költségvetési autonómia jelentheti akár költségvetési hitel felvételét is, a célok teljesítésétĘl függĘen.

Többször visszatérĘ az a nézĘpont, hogy a szervezet a beszedett adó bizonyos részébĘl is gazdálkodjon a függetlenség érdekében, és ne a kormányzattól kapja a forrásait, ami alkalmas lehet a befolyásolásra. Rövidtávon a beszedett adókból való részesedés hatékony megoldás lehet, fĘleg akkor, amikor jelentĘsebb infrastrukturális beruházásokra van szükség, például egy reform végrehajtásában.

Hosszú távon azonban nem ajánlott a részesedéses módszer alkalmazása, mert egyrészt nemkívánatos rugalmatlanságot idéz elĘ a források allokálásában, másrészt külsĘ tényezĘktĘl, így például a gazdasági ciklusoktól függĘ, változó nagyságú bevételeket eredményez. Ennek ellenére a gyakorlatban több példát hozhatunk fel arra, hogy az adóigazgatás finanszírozásának egyik – igaz, nem meghatározó forrása – az adóbevételek bizonyos százalékának „visszapörgetése”. (Például, a spanyol adóigazgatás költségvetését központi költségvetési transzferek alkotják, ezen belül azonban az adóhivatal a kompetenciájához tartozó bruttó adóbevételek meghatározott százalékát forrásként használhat fel.)

Az emberi és anyagi erĘforrások kezelésének önállósága

Az adóigazgatásnak rendelkeznie kell önálló humán-erĘforrás politikát és az anyagi-erĘforrás politikát lehetĘvé tévĘ kapacitásokra, amelyeket a szervezet funkcionális szükségleteinek megfelelĘen alakítanak. Az önállóság megnyilvánul abban például, hogy a hivatal képes a megfelelĘmunkakörök betöltéséhez szakmai és technikai minĘsítési sztenderdeket meghatározni, foglalkoztatni illetve elbocsátani munkaerĘt a közszolgálati politikák és eljárásokkal összhangban, továbbképzési és fejlesztési programokat kialakítani és mĦködtetni.

Függetlenség a foglalkoztatottak ösztönzési politikájában

A foglalkoztatottak anyagi és erkölcsi ösztönzési rendszere növelheti a szervezet teljesítményét, hatékony módszer lehet a célok elérésében. Ezt szolgálhatja egy önálló teljesítménymérési és követelmény rendszer is.

Függetlenség az információs technológia használatában

Az adóhivatal önállóan dönthet abban, hogyan mĦködteti az információs technológiai rendszerét, esetleg mely elemeit „szerzĘdi ki” külsĘmegbízottra.

Az (részleges) autonómia fĘ célja, hogy rugalmasabbá és alkalmazkodóbbá tegye a szervezet vezetését, és így növelje az intézmény hatékonyságát. Önmagában azonban nem biztosíték a hatékonyság javulására. Emellett biztosítani kell, hogy ne vezessen túlköltekezéshez, és a közérdekek ne sérüljenek. Ebben az adóigazgatás központi szervezete kap nagy szerepet.

A központi szerv („headquarters”) és felelĘsségei

Minden adóigazgatásnak van központi egysége, amely vagy önálló hivatal, vagy pedig a (pénzügy) minisztérium része. Az adóigazgatás központi egysége általában a „közvetítĘ” szervezet a politikai döntéshozók és a végrehajtó adóhivatalok között. A központ feladata, hogy meghatározza a szervezet stratégiáját, amelyet viszont mindig az érintett politikusok fogadnak el.

A központi egység tevékenységei általában a következĘkre összpontosulnak:

• A stratégiai orientáció meghatározása

• Munkamódszerek és eljárások kialakítása

• Források elosztása

• Eredmények ellenĘrzése

• A decentralizált funkciók meghatározása

• Public Relations

• Politikai igények megfogalmazása

• FelsĘ szintĦ köztisztviselĘk és az érintett politikusok számára beszámolók készítése a törvények végrehajtásáról, valamint javaslatok a törvények módosításához

Az elemzésbe vont országok egy lehetséges csoportosítása az „autonómiát” illetĘen az alábbi:

A/ - az adóigazgatás integráns része (divíziója, osztálya) a Pénzügyminisztériumnak, vagy a Gazdasági és Pénzügyi Minisztériumnak (Belgium, Ausztria, Dánia, Németország, Norvégia, Görögország, Portugália, Franciaország, Hollandia)

B/ - az adóigazgatás részben „önálló” ügynökség, melyet a Pénzügyminisztérium felügyel.

(Svédország, Egyesült Királyság, Spanyolország, Olaszország, Finnország, Írország, Kanada)

Megjegyezzük, hogy ez a csoportosítás a felsĘ szintĦ szervezeti megoldást tükrözi, fĘleg arra utal, hogy mennyiben válnak el a politika-készítés és végrehajtás szervei, de nem ad választ a menedzsment autonómia számos kérdésére! Például a holland adó- és vámadminisztráció integráns része a minisztériumi szervezetnek, de több szempontból sokkal rugalmasabb mĦködési feltételeket élvez, mint egy önálló, de erĘsen kontrollált hivatal. A következĘkben néhány példa érzékelteti a téma fontosságát.

A/ csoport:

Dánia

Az adótörvények végrehajtása az Adóügyi Minisztérium (Department of Taxes and Excise) feladata.

A minisztériumban az Állandó Titkárság (Permanent Secretariat) három divíziót irányít:

1. Az Adóügyi Igazgatóság (Directorate of Taxes and Excise) felelĘs az adók rendszeres adminisztrálásáért.

2. Az Adóügyi Osztály (The Department of Taxes) támogatja az Adóügyi Minisztert (Minister of Taxes) a törvényhozás és a fiskális politika területén. Ezen kívül az osztály foglalkozik a nemzetközi egyezményekkel és kapcsolatokkal.

3. Az Adótanácsadó Testület (The Board of Assessment) javasolja és elĘkészíti az adópolitikai döntéseket. Útmutatókat készít az adókivetésre, alapvetĘ adózási ügyekben elĘkészít dokumentumokat, és hoz döntéseket. Dániában csak ez a testület bocsáthat ki feltételes adókivetési szabályokat (ruling).

Belgium

A belga államberendezkedés igen bonyolult, de ezt azonban csak bizonyos mértékben kell figyelembe venni, hiszen az adóigazgatás föderális szintĦ ügy. Belgiumban az elmúlt években nagyszabású reformot hajtottak végre a közigazgatásban, amelynek jelentĘs következményei vannak az adóigazgatásra nézve. (A reform elemei közül azokat mutatjuk be, amely az autonómia kérdéséhez valamilyen módon kapcsolódnak.)

A reform elĘtt az adóigazgatási rendszer viszonylag egyszerĦ struktúrához tartozott. A pénzügy minisztérium két fĘ egységre bomlott: a fiskális és nem fiskális adminisztrációra. A miniszter alá közvetlenül tartozott egy kormánybizottság, amelynek az adózás egyszerĦsítése és az adócsalás elleni harc volt a fĘ feladata. A két fĘbb egység és a miniszter között egy államtitkár helyezkedett el.

Közvetlenül az államtitkár alá tartozott egy dokumentációs és kutatási csoport, melynek feladata volt kutatások végzése, tanulmányok készítése. A nem fiskális adminisztráció alá tartozott a kincstár, a költségvetés és kiadások ellenĘrzése, illetve a nyugdíj. A fiskális adminisztráció alá tartozott az általános adóigazgatás.

Az unitáriusból föderális állammá válás magával hozta az államigazgatás reformjának szükségességét is. A reformlépések elsĘfelében a minisztériumok a hatékonyságukat próbálták lemérni elsĘsorban az ügyfelek szempontjából. A második, jelentĘsebb, szakaszban került sor a 2000-re elkészült Copernicus-terv⁴⁸ kidolgozására. A terv alapján a korábbi minisztériumok eltĦnnek, és helyettük megjelennek az ú.n. Föderális Közszolgálati Egységek (Service public federale, SPF), melyek lehetnek vertikálisak vagy horizontálisak, illetve a Tervezési Közszolgálati Egységek. Horizontális SPF az általános koordináció, a Költségvetés, a Személyzet-szervezet, Informatika és Kommunikáció.

A vertikális SPF-ek a szokásos minisztériumi funkcionális felosztást követik, így pl. belügy, külügy, igazságügy, pénzügy stb. A tervezési egységek közül a legfontosabbak a telekommunikáció, esélyegyenlĘségi politika, fenntartható fejlĘdés, fogyasztóvédelem, közigazgatás egyszerĦsítése, szociális integráció.

A Copernicus keretén belül található a Coperfin elnevezésĦ program⁴⁹, ami a Pénzügyminisztériumot és az adóigazgatást érinti. Ez tulajdonképpen tizenhat BPR (business process reengineering) programból áll, és radikálisan átalakítja az adóigazgatást. A reform végrehajtása folyamatosan zajlik.

A Copernicus program egyik alapvetĘcélja, hogy tisztázza a felelĘsségi és hatásköröket a politika és az adminisztráció között. A politikát ebben az esetben a miniszter, a kormánybizottság, és ezek tanácsadói jelentik, feladatuk, hogy meghatározzák az irányadó politikát, és felügyeljék annak végrehajtását. Az adminisztráció feladata, hogy részt vegyen a politikák kidolgozásában, majd utána azokat végrehajtsa. Az a pont, ahol e kettĘtalálkozik, az új szervezeti felépítésben aStratégiai Tanács.

A Stratégiai Tanácsban részt vesz a miniszter és munkatársai, a fiskális adminisztrációs bizottságának igazgatója és az adminisztráció magasabb beosztású tagjai.

48http://www.copernicus.be/copernic/

49http://www.copernicus.be/coperfin/

A program szerint a minisztérium igazgatásának kulcs szervezete, az Adminisztrációs Bizottság. A Bizottságba tartozik az igazgatóján kívül az operatív szervezetek vezetĘi, illetve a törzskari (általános) szervezetek vezetĘ is, mint a Költségvetés, Személyzet-szervezet, Informatika-kommunikáció, Titkárság (jogi, logisztikai ügyek), Tanulmányok és kutatások, és egy úgy nevezett Stratégiai csoport, ami szoros összeköttetésben áll a Stratégiai Tanáccsal. Ezek a törzskari szervezetek az operatív, végrehajtó egységek szükségleteit látják el, velük szorosan együttmĦködnek, teszik mindezt az Adminisztrációs Bizottság keretében. Így például a Személyzet-szervezet egység gyakorlatilag az emberi erĘforrás feladatokat látja el, a Költségvetés a minisztérium költségvetési, kincstári feladatait.

Ezek a törzskari szervezetek, vagy más elnevezésben horizontális SPF-ek, minden (vertikális, tehát állami feladat alapján tagozódó) minisztériummal kapcsolatban állnak, segítik az Adminisztrációs Bizottságok munkáját. Az államigazgatás felépítését tehát egy mátrixszervezetként is elképzelhetjük.

Az Adminisztrációs Bizottság alá három fĘ szervezeti egység csoportosul: az Adók és Behajtási osztály (mint általános adóigazgatóság), a Kincstár, és az Illetékek osztály.

B/ csoport:

Svédország

Svédországban szintén jelentĘs változások mentek végbe a kilencvenes években, érintve az adóigazgatási helyét a kormányzati struktúrában. A Pénzügyminisztérium (Ministry of Finance) és a Svéd Adóigazgatás (Swedish Tax Administration) közötti munkamegosztásban alapvetĘ, hogy a minisztérium privilégiuma az adópolitika és az adótörvények alakítása. Az adóigazgatás menedzsmentje alapvetĘen két területtel foglalkozik: a források allokációjával és a teljesítmények értékelésével.

A Központi Adóhivatal nincs olyan mértékben bevonva az adópolitika formálásába, mint hasonló szervezetek néhány más országban. Ez annak következménye, hogy a svéd alkotmány szigorú demarkációs vonalat húz a minisztériumok és a központi ügynökségek közé. Ez nem jelenti azonban azt, hogy a Hivatal ne venne részt az adótörvények elĘkészítésében. A Hivatal tisztviselĘit a kormányzati bizottságok gyakran kérik technikai segítség nyújtására, az új adótörvények tervezeteit mindig elküldi a Hivatalnak, kérve javaslataikat és megjegyzéseiket. A Hivatal is javasolhat változtatásokat annak érdekében, hogy az adóztatás hatékonyabb legyen. (Továbbra is lényeges, hogy az adóigazgatás politikailag semleges maradjon.)

Az adótörvények elfogadása a Parlament joga. Mivel azonban a törvény rendkívül komplex, a Parlament az adóigazgatáshoz delegált jogokat a törvény alkalmazását szolgáló kiegészítĘ szabályok

meghozatalához. Tipikusan ilyenek például a természetbeni juttatások értékelése. A Hivatal ajánlásokat is bocsát ki speciális adószabályok értelmezéséhez, azonban az ilyen ajánlások jogilag nem kötelezĘen, és bíróság elĘtt megtámadhatók.