Hazánk köztársasági elnöke 2009 óta először 2013-ban ismét vá-rossá nyilvánított 18 nagyközséget, illetve immáron közülük ko-rábban volt három községet1, amivel a városi jogállású települések száma 346-ra emelkedett. Az 1990 óta töretlenül zajló és lehetsé-ges, hogy indok nélküli városodás minduntalan kritikák kereszttü-zében áll. A státusz elnyerése korábban is és a jelenleg hatályos szabályozás értelmében is oly mértékben részletezett, éppen ezért tág és egzakt módon mérhetetlen kritériumok sorozatán alapul, ami lehetetlenné teszi az objektív bírálatot már abban az értelem-ben is, hogy a folyamat az ország fejlődése szempontjából elő-nyös-e vagy esetleg semleges. Valószínűleg az utóbbi kérdés ön-magában értelmetlen, mivel a városok számszerű gyarapodása nem minősíti a településhálózat és benne a városhálózat minősé-gét, versenyképességét.
Miért is foglalkoztathatja az elemzőt ez a kérdés lassan negyed századdal a rendszerváltás után? Önmagukban az egyes városok lélekszáma talán kevésbé lényeges, bár ezzel szemben is felhozha-tók érvek. Neves geográfusok részletesen bizonyították, hogy a vá-rosi funkciók teljesítésére képes városok népességi küszöbe a tíz-ezer lakos környékén húzható meg, ami egyúttal a kisvárosi
kate-1A nagyközségi cím használatának kritériumát a 2011. évi CLXXXIX. törvény Magyarország helyi önkormányzatairól (Mötv.) lejjebb engedte, ugyanis a nagyközségi címet használhatják azon községi önkormányzatok, amelyek vagy a törvény hatályba lépésekor már rendelkeztek ezzel a címmel, vagy amelyeknek területén legalább háromezer lakos él [20.§ (2)]. Az újsütetű városok közül a Pest megyei Újhartyán, valamint a Vas megyei Jánosháza és a Heves megyei Gyöngyöspata nem érte el ezt a népességi küszöböt, ami azért nem jelentett akadályt, mivel immáron a pályázat benyújtója – a jog-szabály megfogalmazása szerint – a községi önkormányzat.
Somlyódyné Pfeil Edit: Hogyan csináljunk várospolitikát? 155
gória nagyságrendi léptéke(Beluszky–Győri, 2006). A városi funk-ciók köre széles, amelyek átfogják különféle államigazgatási hiva-talok létét vagy nem létét éppúgy, mint bizonyos köz- és üzleti szolgáltatások biztosítottságát vagy hiányát. Ezért is tűnik érde-kesnek egy olyan megközelítés, amelyet Magyarország új önkor-mányzati törvénye rendelkezéseinek köszönhetünk, miszerint lé-teznek az államigazgatás 2013. január 1-jével hatályba lépett új rendszerében ún. járásszékhely városok, melyeknek száma jelenleg 152. Ez utóbbiak azon járásszékhelyek, melyek nem rendelkeznek megyei joggal, így a megyei státuszt birtokló 23 városon túl még fennmaradó városcsoport mára 171 tagot számlál. Ezeknek a vá-rosoknak nem jutott járási kormányhivatal, legfeljebb a front office rendszerben a lakossági ügyintézést bonyolító kormányab-lakot tudhatnak magukénak. Tulajdonképpen a városállomány feléről van szó. A járásszékhely-ranghoz rendelt funkciók nem egy-értelműek, inkább keretjelleggel szabályozottak és némileg homá-lyosak, ezért várható későbbi tisztázásuk. Az Mtöv. egyrészről nem tesz különbséget a járásszékhely városi és városi önkormány-zat között a közszolgáltatások ellátásának területi illetékességé-ben, mindkettő esetében azt mondja ki, hogy ezeket saját terüle-tén és vonzáskörzetében, vagy a járás egész területerüle-tén biztosítja [21.§ (1)]. Föltételezzük, hogy a járásszékhely város jogosult a já-rás egészét ellátni, miközben az egyéb város a vonzáskörzetére ki-terjedően teszi ezt, ami szűkebb, mint a járás. Ugyanakkor a tör-vény – fenntartva az Ötv. hagyományait – szűkszavúan rendelkezik a differenciált hatáskör-telepítésről, következésképp az ágazati törvényekre marad a rendelkezés konkretizálása.
Ami a városi cím odaítélésének általános kritériumát illeti, nó-vumként fogalmazódik meg az aspiráns község térségi szerepe mellett, hogy „fejlettsége eléri az átlagos városi szintet” [104.§
(1)]. Ez a jó szándékú definíció elviekben szigorítaná a városok sorába történő belépőkkel szembeni elvárásokat, azonban joggal merül fel a kérdés, ki a megmondhatója annak, hogy mekkora a városaink átlagos fejlettségi szintje? Hogyan kell azt mérni? Vajon az összes városhoz kell viszonyítani, vagy csak az adott város saját kategóriájába tartozó többi városhoz? Megannyi kérdés.
A jogalkotó hatályon kívül helyezte a területszervezési eljárásról szóló korábbi törvényt és az Mötv. végrehajtásához szükséges részletes szabályokat egy a sietség nyomait magán viselő rendelet-be foglalta [321/2012. (XI. 6.) sz. korm. rend.]. Ennek alapján a
156 A társadalom terei, a tér társadalma
várossá nyilvánítás részletes feltételeinek teljesítése egyedi mérle-gelés kérdését képezi, amiben a tudomány, az országos önkor-mányzati érdekszövetségek képviselőiből és gyakorlati szakembe-rekből álló – legfeljebb hét tagú – bizottság segíti a köztársasági elnököt döntésének meghozatalában.
Sajátos jelenségnek vagyunk tanúi a Budapesti agglomeráció területén, ahol is részben a lakossági szuburbanizációnak, részben pedig az ország kevésbé fejlett térségeiből táplálkozó belső migrá-ciónak köszönhetően markáns városiasodás zajlik mintegy két év-tizede. Ezt a folyamatot ezúttal leképezi a formális városi státusz adományozása (a városodás), hiszen új városaink egyharmada Pest megyéből került ki. Bár átlagos népességszámukat2tekintve lényegesen nagyobb (7750 fő) a hat Pest megyei új város, mint a 12 vidéki (4230 fő), a „bűvös” tízezer fős kisvárosi küszöbtől így is elmaradnak, valamennyi közül egyedül Kerepes lépi át, míg Diósd megközelíti azt. A várospiramis talpazata tehát egy évtizede sza-kadatlanul szélesedik, mivel folyamatosan nő a törpevárosok ará-nya (Szigeti, 2002).Más megközelítésben viszont a községek és vá-rosok közötti határvonal elvékonyodott, a várossá nyilvánítás tör-vényi kritériumainak rögzítése ellenére bizonytalanná vált. Így mind több rurális megjelenésű, vonzáskörzet központi szerepet nélkülöző faluból lesz város. Kétség nem fér hozzá, hogy a váro-sok számának gyarapítása politikai ügy, mind az országos, mind a helyi politika szemszögéből jelentőséggel bír.
Itt érdemes utalni arra, vajon van-e és a mi a célja a nagypoli-tikának a bővülő városhálózattal? Mert ha a városi rang elnyeré-se kimerül abban, hogy az aspiránsok a településközpontjukat megújítsák és ezáltal mintegy a települések önálló ügye marad a városkérdés, akkor a szinergiahatásokról lemondott az ország (vö.
Babus, 2013).
A várossá nyilvánítások mint közigazgatási döntések önmaguk-ban legfeljebb mennyiségi változást hoznak, kedvező esetben alkal-masak a pozitív településfejlődés utólagos szentesítésére. Követke-zésképp indokoltnak látszik olyan országos politika kialakítása, amely a városhálózat egészének, esetleg egyes elemeinek fejleszté-sét célozza. Hiszen más országok gyakorlata alapján jó ideje
nyil-2Magyar Köztársaság helységnévkönyve 2011. január 1. Központi Statisztikai Hivatal, Budapest, 2011.
Somlyódyné Pfeil Edit: Hogyan csináljunk várospolitikát? 157
vánvaló, hogy a várospolitika segítségével a városi térségek és a vá-rosi gazdaság fejlődésén keresztül a hátrányos helyzetű térségek is felemelhetők, dinamizálhatók. Azaz az EU kohéziós politikája már jó ideje nemcsak a rászorultak egyoldalú segítését, hanem a váro-soknak mint a gazdaság motorjainak erősítését és a foglalkoztatás bővítését is szolgálja. A vázoltakkal ellentétben Magyarországon a rendszerváltás után ki nem mondott városellenesség volt jellemző, amely egyfajta továbbélését mutatta a szocialista iparosítás és an-nak keretét adó egykori Országos Településhálózat-fejlesztési kon-cepció3negatív hatásainak. S hozzá kell tenni, hogy méltánytalanul túlhangsúlyozott negatívumainak, hiszen az urbanizációs ciklus városrobbanási szakaszának megkésetten lezajlott második perió-dusa eredményeként épült ki az ország kiegyensúlyozott nagy- és középváros-hálózata a megyeszékhelyekkel, s került kijelölésre és fejlesztésre a városhálózat hangsúlyos elemeit képező öt nagyváro-sunk. Ez a szemlélet az EU strukturális politikájának égisze alatt szerencsére oldódóban van az utóbbi években.
A szerző óvatosan használja a Budapesti agglomeráció kifeje-zést, ugyanis mind a közigazgatás, mind a területfejlesztés jogal-kotói fogalomtárából eltűnt a népesség és a gazdasági tevékeny-ség sűrűsödését leképező elnevezés, illetve a korábban hozzáren-delt intézmények. Gondolok itt mindenekelőtt az Mötv.-re, amely-be nem került át a Budapest környéki agglomerációs társulás4 in-tézménye, valamint a Területfejlesztésről és területrendezésről szó-ló törvény módosítására, amely térségi fejlesztési tanácsot egye-dül a Balaton térségére rendel kötelezően megalakítani, míg a Bu-dapesti Agglomerációs Fejlesztési Tanács már nem szerepel azok sorában. Térségi fejlesztési tanács bár önkéntesen létrehozható, az állam annak működtetését forrásokkal nem támogatja.
Európa fejlettebb felében szakemberek és politikusok már jó ideje felismerték, hogy a városok felelősek a nemzetgazdasági és
31005/1971. (II. 26.) sz. kormányhatározat
4Az Ötv. felhatalmazást adott arra, hogy a fővárosi és a kerületi önkormány-zatok szabadon társulhattak egymással, vagy más, fővároson kívüli önkor-mányzattal. Az ún. főváros környéki (agglomerációs) társulást, mint lehetsé-ges szervezeti formát is megnevezte olyan tárgykörökre utalva, mint a főváros környéki tervek fölállítása, a tömegközlekedés összehangolása, vízgazdálko-dás, szennyvíztisztítás, kommunális beruházások koordinációja, oktatási, egészségügyi, szociális ellátás megszervezése [Ötv. 63/B. § (2) bekezdés].
158 A társadalom terei, a tér társadalma
társadalmi prosperitásért, ezért a nemzeti kormányok szükségkép-pen támogatják a városokat a versenyképessé válásban (Parkinson, 2005). Néhány évtizede egy markáns koncentrációs folyamatnak (agglomerálódás) vagyunk tanúi, aminek nyertesei a világvárosok és nagyvárosok, míg vesztesei a perifériák, a kisvárosi térségek, me-lyek nem képesek biztosítani a nagyvárosok jelentette koncentráci-óját a népességnek és a gazdasági tevékenységeknek, következés-képp az urbanizációs előnyöket sem (Lux, 2012). A nagyvárosok, mint hazánkban a főváros és térsége, koncentrálják a fejlett üzleti szolgáltatásokat, míg a vidéki nagyvárosok az ipar jelenlétét tudják felmutatni(Bajmócy, 2010). Természetesen Magyarország esetében másként kell gondolkodni a Budapesti metropolisztérségről és másként vidéki „nagyvárosainkról”, mely utóbbiak európai mércé-vel középvárosoknak minősülnek. Közismert, hogy a középvárosi régiók azáltal tudják csökkenteni a gazdaságilag erősebb agglome-rációkkal szembeni hátrányukat, hogy a vonzáskörzet egészében gondolkodva határozzák meg fejlesztési elképzeléseiket, és erőtel-jesen korlátozzák a piaci befektetőkért az érintett önkormányzatok között folyó versenyt. Továbbá jelenti a kisebb városoknak, mint fejlesztési és tervezési egységeknek vonzáskörzetükkel egységben történő kezelését, amikor a fejlődésért viselt felelősség a kistelepü-lésekről áthelyeződik az önkormányzatok közösségeire, vagyis vá-rostérségi szintre. A másik út, hogy regionális léptékben policen-trikus hálózatot alkotva, funkciómegosztásban együttműködnek a
„nagyvárosok” a közép- és kisvárosokkal, mert erőforrásaik egyesí-tésével és a kritikus tömeget elérve tudnak a metropolisztérségek versenytársaivá válni (Somlyódyné Pfeil, 2006, 2012). Ugyanis a nagy-városok mint agglomerációs gazdaságok működnek, amelyek ha-tékonyak, illetve amiből különös versenyelőnyök származnak. A vi-lág fejlett városrégiói a tudásalapú gazdasági fejlődés periódusát élik, ami elvitathatatlan versenyelőnyt és kimagasló jövedelmet biztosít számukra(Lengyel, 2010).
Többek között a városoknak a tudásgazdaságban betöltött szerepéről Hollandia Belügyminisztériuma számára készített STRIKE riport már egy évtizeddel ezelőtt erőteljesen hangsúlyoz-ta az EU és a nemzeti kormányzati politikák feladatát a városok potenciáljának kiépítésében és erősítésében. Minthogy a tudás-gazdaság hálózati tudás-gazdaságként működik, amelyben nem létez-nek egyedüli röppályák, s a tudásgazdaság nem csupán a szol-gáltatói szektorban működik evidenciaként, hanem más
gazda-Somlyódyné Pfeil Edit: Hogyan csináljunk várospolitikát? 159
sági ágazatokban is, mint a mezőgazdaságban vagy a hagyomá-nyos kézműves ipar területén (Parkinson, 2005).
Egyértelmű, hogy a nemzeti (város)politika adja azt a keretet, amelyben a városok felelősséget tudnak vállalni fejlődésükért. En-nek a politikának sokféle megjelenése van az európai országok-ban, ami különféle intézményeket, pénzügyi forrásokat, tervezést és jogi szabályozási eszközöket fog át. A nemzetállami hozzáállás-ban három tendenciát lehet felfedezni, először a hatalmi decentrali-záció tendenciájátaz alsóbb szintek irányában, másodszor az explicit nemzeti városstratégiák kidolgozását,harmadszor pedig a városok gaz-dasági lehetőségeinek garantálását, azaz pozicionálásukat a nemzet-közi városversenyben, amelyeknek időbeli íve az 1960-es évektől indult és tart napjainkig.
A várospolitika léte összefügg az országok urbanizáltságának mértékével, ezért nem véletlen, hogy a legvárosiasodottabb államok az 1960-as évek második felében fogalmazták meg elsőként ebbéli céljaikat. Innen datálható a nemzeti explicit városfejlesztési stratégiák kezdete, amelyek kidolgozására való igény az 1980-as évek során fel-erősödött. A problémák fokozódásával az 1990-es évtizedben nagy figyelmet fordítottak a városokra, ezúttal a versenyképesség és a tár-sadalmi kohézió erősítése integrált, area-basedés partnerségen ala-puló nemzeti stratégiák segítségével történt. Aharmadik tendenciaa városok gazdasági lehetőségeinek növelésére tett intézkedéseket fogja át, ami az európai városhálózatban, illetve városhierarchiá-ban elfoglalt helyük átalakulásával járt, illetve javítását célozta. Itt az 1980-as évektől kezdve már kinyilatkoztatják a városok hozzájá-rulásának jelentőségét a nemzetgazdaságok versenyképességéhez.
Ezekhez az intézkedésekhez az Európai Egységes Piac létrejötte te-remtette meg a lehetőséget. Levonható a következtetés, miszerint a három folyamat nagymértékben ösztönözte az európai városok megújulását, de egyúttal a közöttük lévő versenyt is fokozta.
Tény, hogy a várospolitikára és a városok versenyképességére egyaránt hatással volt az a Nyugat-Európán végigfutó, már em-lített hatalmi decentralizáció, amely az 1990-es években megkí-sérelte újrarendezni a nemzeti-területi-lokális szintek közötti fel-adatmegosztást, s ami több ország városainak gazdasági sike-rességéhez jelentős mértékben hozzájárult. Mint tudjuk, Spa-nyolország, Belgium, Franciaország és Olaszország növekvő au-toritáshoz juttatták nemcsak régióikat, hanem városi intézmé-nyeiket is (Parkinson, 2005).
160 A társadalom terei, a tér társadalma
A városhierarchia meglehetősen stabil, de számos város példá-ja mutatpéldá-ja, hogy gazdaságuk és versenyképességi pozíciójuk fej-leszthető, ez történt Madriddal, Barcelonával és Helsinkivel egy-aránt, melyek lényegesen javítottak helyzetükön. Olyan összefüg-gések is megállapíthatók, hogy Európában a legsikeresebb váro-sok a legdecentralizáltabb államokból kerülnek ki. Ezzel magya-rázható a német városok, vagy Barcelona és Madrid esete is, hi-szen a spanyol regionalizáció mértéke már-már eléri a szövetségi állammá válás kritériumait.
Az unió bővítése után egyöntetű volt a kép az egykori szocialis-ta országokról: nem rendelkeztek várospolitikával, nem foglalkoz-tak a városi ügyekkel, miközben a helyhatóságok fragmentálfoglalkoz-tak voltak, nem kooperáltak egymással, és az ágazati politikák, me-lyek befolyásolták a települések fejlődését, teljességgel koordiná-latlanok voltak. Újabban több posztszocialista ország határozott várospolitikával rendelkezik, mint például Lengyelország, Litvá-nia, Románia. Ami bennünket illet, a diskurzus szintjén álló város-politikát 2013-ig nem sikerült meghaladni és a centralizáció fog-ságában működött fejlesztéspolitikai intézményrendszerről ki-adott Állami számvevőszéki jelentés egyértelművé tette, hogy sem-miféle decentralizáció a döntéshozásban és a támogatások elosz-tásában nem valósult meg Magyarországon a 2007–2011 közötti időszakban (ÁSZ, 2013).