A szakértõink az FVM vezetõivel és munkatársaival folytatott interjúk, illetve a jelenleg hatályos
szabályozá-sok áttanulmányozása során a következõ megállapítászabályozá-sokra jutottak:
4.1. A szabálytalanságok kezelésének szabályozása Fõ megállapítások
– A szabálytalanságok kezelése a jogszabályoknak megfelel, de nincs teljeskörûen szabályozva.
– A szabálytalanságok megelõzésére helyezi a hang-súlyt a minisztériumban folyatatott gyakorlat. Ennek során a folyamatok minden fázisában következetesen betartják az ún. négyszem-elvet – azaz minden ponton legalább ket-ten ellenõriznek –, ahol lehet alkalmazzák a folyamatos keresztellenõrzéseket, de ezek a szabálytalanságok a hibák kiküszöbölésére vonatkoznak, tehát arra, hogy ne lépjenek fel szabálytalanságok.
– A szabálytalanságok kezelésének folyamata hiányzik a folyamatstruktúrából. (A FEUVE rendszer nem tartal-mazza a szabálytalanságok kezelésének teljes folyamatát.)
– A szabálytalanságok észlelésének és kezelésének fo-lyamatát a Belsõ ellenõrzési folyamat is szolgálja, amely lefedi ugyan az éves ellenõrzési terv során feltárt szabály-talanságokat és intézkedéseket is kezdeményez azok ese-tében, de az a belsõ ellenõrzés jellemzõi (nem teljeskörû-ség, ad hoc jelleg) miatt csak a szabálytalanságok egy szûk körét érinti, és nem ad megoldást a más módon észlelt sza-bálytalanságok kezelésére.
– Hiányzik annak szabályozása, mely szabálytalanság kerül nyilvánosságra és von maga után valamilyen sza-bálytalanság-kezelési folyamatot (pl. fegyelmi eljárás le-folytatását).
– Mivel a szabálytalanságok kezelésének általános fo-lyamata hiányzik a szervezet mûködésébõl, így nincsen a témának valódi „gazdája”, olyan szervezeti egység és ve-zetõ, aki a kérdéskör megfelelõ szabályozottságát biztosí-taná.
A szabályzatok áttanulmányozása során egyértelmûvé vált, hogy a szabálytalanságok kezelésének általános fo-lyamata hiányzik az FVM mûködésébõl. A szabálytalan-ságok megelõzésében és kezelésében a vizsgált szabályo-zási rendszerek azonban különbözõ mértékben és módon részt vesznek. Az egyes szabályozások hozzájárulását a szabálytalanságkezelési folyamathoz a következõ összefoglaló ábra szemlélteti:
Egyéb belsõ uta-sítások és ren-delkezések Belsõ
ellenõrzé-si utasítás X X X X X
FEUVE
doku-mentáció X X X
A Szervezeti és Mûködési Szabályzat és a belsõ utasítá-sok és rendelkezések tulajdonképpen általánosságban tar-talmaznak a szabálytalanságok kezelésére vonatkozó
eljá-rásokat, szabályokat, ezért a következõ szakaszban ezeket a szabályozókat tételesen nem említjük és nem vizsgáljuk.
4.1.1. Belsõ ellenõrzési utasítás
A szabálytalanságok feltárását célzó belsõ ellenõrzési folyamat évente Miniszteri utasításban jelenik meg. A bel-sõ ellenõrzési folyamat az FVM minisztere által jóváha-gyott belsõ ellenõrzési terv szerint zajlik, az ellenõrzési fo-lyamat lezárásakor ellenõrzési jelentés készül, a feltárt szabálytalanság intézkedéseket von maga után. Az ellen-õrzés során keletkezõ dokumentumokat megõrzik, az el-lenõrzésekrõl nyilvántartást vezetnek.
Látható, hogy a Belsõ ellenõrzési utasítás a szabályta-lanságok kezelésének valamennyi fontos elemét tartal-mazza, de ez a belsõ ellenõrzési tevékenység jellemzõi miatt nem ad teljes körû, a jogszabályoknak is minden te-kintetben megfelelõ megoldást a problémára. A belsõ ellenõrzés ugyanis nem képes folyamatosan lefedni a tel-jes mûködést, annak mindig csak egy-egy részterületét vizsgálja a belsõ ellenõrzési tervnek megfelelõen, illetve ad hoc módon, utólagos ellenõrzésre képes. A szervezet mûködése során folyamatosan felmerülõ, különbözõ mér-tékû szabálytalanságokkal ezért csak részben tud foglal-kozni, de ettõl függetlenül ezek a szabálytalanságok létez-nek.
4.1.2. FEUVE dokumentáció
A FEUVE (Folyamatba épített elõzetes és utólagos ve-zetõi ellenõrzés) rendszer alapvetõen alkalmas arra, hogy a felmerülõ szabálytalanságokat az FVM vezetése észlelje.
A FEUVE rendszer kialakítása során – a Pénzügyminisz-térium elõírásai szerint – kötelezõ módon definiálásra ke-rültek a folyamatba épített ellenõrzési pontok, és ezekhez kapcsolódóan az ellenõrzést végrehajtó személy (munka-köre megnevezésével) és az ellenõrzések végrehajtásának gyakorisága. A folyamatba épített ellenõrzési pontok meg-felelõ módon szolgálják a szabálytalanságok megelõzését, a szabálytalanságok kezelésének módjával kapcsolatban azonban nem tartalmaznak további lépéseket.
A FEUVE dokumentációhoz kapcsolódóan kialakításra került a kockázatok kezelésének rendszere is, amely szo-ros kapcsolatban van a FEUVE által szabályozott folya-matokkal. A kockázatok meghatározásakor a folyamatok tevékenységei jelentették a kiindulópontot, majd a kocká-zatok további elemzése (hatás-valószínûség, illetve kezel-hetõségi vizsgálat elvégzése) után csak a közepes vagy je-lentõs hatású és valószínûségû kockázatok kerültek a FEUVE folyamattáblázatokban feltüntetésre, illetve a leg-inkább kezelhetõnek és kezelendõnek ítélt kockázatokra intézkedési javaslatok készültek.
A FEUVE rendszer tartalmazza tehát a szabálytalansá-gok kezelésének néhány fontos elemét, de nem teljes körû, mivel a FEUVE csak a gazdálkodási folyamatokra lett ki-dolgozva, nem fedi le a folyamatok egészét.
4.2. A szabálytalanságok megelõzésének és kezelésé-nek gyakorlata
Fõ megállapítások
1. A szabálytalanságok megelõzésének rendszere az FVM-nél hiányos. A meglévõ szabályozások nem fedik le
a teljes mûködést, ami teret enged a szabálytalan, illetve nem szabályozott mûködésnek.
2. A szabálytalanságok kezelése elsõsorban vezetõi ha-táskörben történik.
a) A vezetõ mérlegelése során születik döntés, mely eseteket minõsít szabálytalanságnak, és mely eseteket nem.
b) A szabálytalanságok minõsítésére nincs kialakított szabályzat vagy útmutató, a vezetõ saját belátása szerint minõsíti a szabálytalanságokat. A szabálytalanságok meg-felelõ minõsítése így számos esetben nehézséget okoz a vezetõknek, az értékelés sok esetben teljesen szubjektív alapokon történik.
3. A szabálytalanságok bekövetkezésének valódi okát az esetek többségében a vezetõk nem vizsgálják, más ese-tekben ismert a szabálytalanság oka, de a kiváltó ok meg-szüntetésére nem történik intézkedés.
4. A szabálytalanságok kezelésének jelenlegi gyakor-lata a mindennapokban mûködõképes, de mindenképpen fejleszthetõ.
A szabálytalanságok megelõzése fontos lépés, hiszen a szabálytalanságok kialakulását próbálja megakadályozni, ezzel csökkentve a mûködési kockázatokat. A szabályta-lanságok megelõzésének rendszere az FVM-nél még nem teljes körû. A meglévõ szabályozások csak a mûködés egyes részeit fedik le, nem teljes körûek. Ez lehetõséget ad a nem szabályozott, illetve szabálytalan mûködésre. A meglévõ szabályozások közül egyedül a FEUVE rendszer tartalmaz olyan kockázatokat és azokhoz kapcsolódó el-lenõrzési pontokat, amelyek lehetõséget adnak a megelõ-zésre. A többi szabályozás mind csak utólagosan képes a már kialakult szabálytalanságokat kezelni.
A szabálytalanságok kezelésének vizsgálatakor a sza-bálytalanságokat két csoportra bontottuk. A nagyobb sú-lyú szabálytalanságokat a Ktv. szabályozásainak megfele-lõen kell kezelni.
Az 1992. évi XXIII. törvény a közalkalmazottak jogál-lásáról a fegyelmi felelõsséget az alábbiak szerint határoz-za meg:
45. § (1) Fegyelmi vétséget követ el a közalkalmazott, ha a közalkalmazotti jogviszonyból eredõ lényeges kötele-zettségét vétkesen megszegi.
(2) A fegyelmi vétséget elkövetõ közalkalmazottal szemben kiszabható fegyelmi büntetések:
a) megrovás;
b) az elõmeneteli rendszerben történõ várakozási idõ legfeljebb egy évvel történõ meghosszabbítása;
c) a jogszabály alapján adományozott címtõl való meg-fosztás;
d) magasabb vezetõ, illetve vezetõ beosztás fegyelmi hatályú visszavonása, valamint
e) elbocsátás.
A szabálytalanságok kezelését a „komoly” esetekben (amikor a Ktv. szabályainak megsértése következik be és az esetre fény derül), a Ktv. megfelelõen szabályozza, az FVM is ezeket a szabályozásokat követi a fegyelmi
eljárá-sok lefolytatása során. A mindennapi mûködés során azon-ban ez elég ritkán fordul elõ, ami egyrészt kedvezõ, hiszen ez a jó mûködés egyik jele, másrészt problémás is, mert ugyanakkor nem kezeli a mindennapi mûködésben termé-szetszerûleg elõforduló szabálytalanságok zömét.
Az „apróbb” szabálytalanságok elõfordulnak a szerve-zetben, de ezeket nehéz úgy megragadni, hogy kezelésük ne okozzon fennakadást a mûködésben, ne rontsa a mun-kahelyi légkört, ugyanakkor hozzájáruljon a mûködés fej-lesztéséhez. A mindennapos apró szabálytalanságok keze-lésénél (pl. tiltott helyen való dohányzás, nem engedélye-zett magáncélú telefonhasználat) nagy jelentõsége van a vezetõk mérlegelésének, hiszen az õ szubjektív megítélé-sük dönti el azt, hogy foglalkoznak-e egy általuk tapasztalt szabálytalansággal vagy nem.
Az interjúk során egyértelmûen kiderült, hogy a sza-bálytalanságok kezelésének jelenlegi gyakorlata, szabá-lyozása a megkérdezettek szerint ugyan nem tökéletes, de véleményük szerint ez a mindennapi mûködésben nem okoz különösebb gondot, fennakadást.
A vezetõi mérlegelés úgy tûnik, megfelelõen mûködik, de azért akadnak nehézségek is a rendszerben.
A szabálytalanságok többsége ugyanis ily módon telje-sen ad hoc módon, egyedi döntésekkel van lekezelve, a ve-zetõk többnyire nem vizsgálják a szabálytalanságok bekö-vetkezésének okait, és ezáltal nem is történik intézkedés a késõbbi, hasonló szabálytalanságok megelõzésére. A szer-vezet nem használja fel a szabálytalanságokkal kapcsolat-ban megszerzett információit, tapasztalatait a mûködés fejlesztésére.
4.3. A szabálytalanságok egységes nyilvántartása Fõ megállapítások
1. A felfedett szabálytalanságok döntõ többségét (ame-lyek nem vonnak maguk után fegyelmi eljárást) nem tart-ják nyilván, „nincs nyomuk” a mûködésben.
2. A nyilvántartás hiánya miatt elvész a lehetõség a mû-ködés tudatos fejlesztésére. A jelenlegi gyakorlat kevéssé alkalmas a szervezet kultúrájának fejlesztésére, a szabály-talanságok elkerülésének elõsegítésére.
4.4. Intézkedések kidolgozása és nyomon követése Fõ megállapítások
1. Formalizált intézkedések kidolgozása csak a belsõ audit során feltárt szabálytalanságok, illetve a fegyelmi el-járás szintjét elérõ szabálytalanságok esetében történnek.
2. A kidolgozott intézkedések nyomon követése, hatás-vizsgálata jellemzõen elmarad.
4.4.1. Belsõ ellenõrzési utasítás
A Belsõ ellenõrzési folyamatról szóló miniszteri utasí-tás definiálja a feltárt szabálytalanságok esetén történõ in-tézkedés folyamatát:
– Az ellenõrzési jelentés kézhezvételét követõen a szervezeti egység vezetõje intézkedési tervet készít (az in-tézkedések végrehajtásáért felelõs személyek és a vonat-kozó határidõk megjelölésével).
– Az intézkedési tervet meg kell küldeni a belsõ ellen-õrzési vezetõnek, aki a tervet véleményezi.
– Igény esetén a szervezeti egység vezetõje és a belsõ ellenõrzési vezetõ megbeszélést tartanak, majd az intézke-dési tervet elfogadják.
A Belsõ ellenõrzési utasítás a definiált és elfogadott tézkedési terv végrehajtására és nyomon követésére az in-tézkedési tervet benyújtó felelõs vezetõt jelöli ki.
4.4.2. FEUVE dokumentáció
A FEUVE rendszer kialakítása során feltárt, és intézke-dés útján kezelendõnek ítélt mûköintézke-dési kockázatokhoz (melyek egy része tulajdonképpen rendszeresen elõfordu-ló szabálytalanság) definiálásra kerültek intézkedések, a felelõs vezetõk megjelölésével. Ezek az intézkedések azonban csak a folyamatok egy szûkebb körét (gazdálko-dási folyamatok) érintõen a szabálytalanságok nagyon szûk körét kezelik. A kockázatok definiálásával feltárt szabálytalanságok egy másik jelentõs köre a folyamatba épített ellenõrzési pontok segítségével kezelésre kerül, to-vábbi intézkedést nem igényel.
A FEUVE rendszer az intézkedések nyomon követésére általánosságban nem tartalmaz szabályozást. Az intézke-dési lapok segítségével definiált akciók végrehajtása a ki-jelölt felelõs feladata.
5. Javaslat a szabálytalanságok kezelésének