2. IRODALMI ÁTTEKINTÉS
2.5 A számvevőszéki függetlenség indikátorai a szakirodalomban
tipizálásával foglalkozik, amelyek felhasználásával a szerzők a függetlenség minél pontosabb interpretálására és értékelésére tesznek kísérletet.
2.5 A számvevőszéki függetlenség indikátorai a szakirodalomban
Az előzőekből is világossá válhatott, hogy a számvevőszéki függetlenség iránti igény nemzetközi szinten is megfogalmazódott és egyre markánsabbá válik. Ez részben köszönhető annak is, hogy a globális pénzügyi folyamatok, valamint a közpénzügyi rendszerek határainak elmosódásának (Kaul –
52
Conceição, 2006) következményeként ezen intézmények akkreditációs funkciói is felértékelődtek, ezáltal is növelve a nem rezidens befektetők vagy donor szervezetek bizalmát és információ ellátottságát. Az akkreditáció révén a fogadó közösségi intézményrendszer törvényességi, megfelelőségi és egyéb, a transzparenciát, az elszámoltathatóságot elősegítő jellemzőit, folyamatait „hitelesíti” a számvevőszék a küldő fél számára (Kovács, 2010b, 2013). A függetlenség értelmezésének és a róla alkotott minél pontosabb képnek az igénye tehát globálisan is megjelent és egyre markánsabb.
Nem elég azonban csupán beszélni a függetlenségről, illetve dokumentumokban, valamint a legmagasabb szintű jogforrásokban szerepeltetni annak a garanciális elemeit, hanem az értelmezése, mérhetősége és a szervezeti sajátosságokhoz való alakítása is kulcskérdés. A vizsgált tématerülettel viszonylag kevés szakirodalom foglalkozik, azok is alapvetően a de jure (alkotmányjogi és más szabályozási, felhatalmazási szempontok kihangsúlyozása) megközelítés alapján képezik az indikátorokat, amelyek segítségével kísérletet tesznek a számvevőszéki függetlenség kiértékelésére, illetve az arról formált benyomás kialakítására (Blume – Voigt, 2010; Clark et al., 2007; English – Guthrie, 2000; Nikodém, 2004).
A következő táblázatokban (2/a, 2/b, 2/c.) négy releváns publikáció által használt indikátorkészletet foglalom össze, valamint (viszonyítási alapként) hozzárendelem az INTOSAI 5600-as ISSAI standardban – Peer-review checklist és a hozzá tartozó függelék – és az INTOSAI IDI új teljesítménymérési keretrendszerében (SAI Performance Measurement Framework) megtalálható értelmezéseket (INTOSAI IDI, 2012a,b,c). A publikációkban fellelhető indikátorok által érintett területek gyakran átfedik egymást – főleg az utóbbi kettő forrás esetén, de az akadémiai irodalmakban egyértelműen precízebbek, finomabbra hangoltak. A táblázatokban három
53
dimenzió mentén csoportosítottam az indikátorokat: (ORG) szervezeti, jogi és személyi függetlenség, (FIN) pénzügyi függetlenség és (OP) működési függetlenség. A táblázatok szerepeltetését itt azért tartom fontosnak, ellentétben a mellékletben történő bemutatással, mert disszertációm célkitűzéseihez szorosan igazodik a már meglévő fogalmi és értelmezési mintázatok bemutatása. Mindezeken túl a táblázatok tartalmi mondandója nélkülözhetetlen további gondolatmenetem kibontakoztatásához.
2/a táblázat: A számvevőszéki függetlenség indikátorai a szakirodalomban a szervezeti/strukturális, vezetői személy és jogi dimenzióban
A számvevőszéki függetlenséget leíró (ORG) Szervezeti/strukturális, vezetői, személyi és jogi függetlenség (1) a számvevőszék függetlenségének
alkotmányba/törvénybe foglalt elismerése (de jure)
X X X X
(2) a számvevőszék strukturális felépítése (court jellegű, office típusú, testületi vagy kevert) jogilag rögzített, formalizált (de jure)
X
(3) a számvevőszéki struktúra megfelelő-e
a mandátum teljesítéséhez?(de facto) X
(4) megfelelően széles körű mandátum (de
jure) X
(7) magas rangú hivatalnokok kinevezési lehetősége (a számvevőszék vezetője vagy vezetősége eltál)(de jure)
X
(8) a számvevőszék
vezetőjének/vezetőségének eltávolítási
lehetősége (de jure) X X
(9) auditorok eltávolítási lehetősége (de X
54
jure)
(10) a számvevőszék vezetőjének hivatali
ideje években (de jure) X X X
(11) auditorok hivatali ideje években
kifejezve (de jure) X
(12) összeférhetetlenség más
munkakörökkel (de jure)* X
(13) a számvevőszék vezetőjének mandátumának meghosszabbítási
lehetősége (de jure) X
(14) auditorok mandátumának
meghosszabbítási lehetősége (de jure) X
(15) az auditorok kinevezésének lehetősége a számvevőszék elnöke által (de jure)
X
(16) a számvevőszék vezetőjének lehetősége arra, hogy meghatározza az intézményben dolgozókra vonatkozó feltételeket (de jure)
X
(17) a számvevőszék vezetőjének azon lehetősége, hogy külső szakértőket bízzon meg speciális auditok lefolyatatásához (de jure)
X
(18) a számvevőszék elnöke a Parlament
egy tisztségviselője (de facto) X
Forrás: a táblázatban jelzett irodalmak felhasználásával saját szerkesztés
* Az EUROSAI (2013) tanulmányában a 12-es pont további felbontását is megtalálhatjuk, a későbbiekben erre a (12a,b,c,d) jelöléssel fogok utalni. (12a) összeférhetetlenség más munkakörökkel az auditorok vonatkozásában (funkcióhalmozás). (12b) a számvevőszék elnökének/alelnökének vagy a testület tagjainak más funkciókkal való összeférhetetlensége (abszolút összeférhetetlenség). (12c) rokoni összeférhetetlenség. (12d) relatív összeférhetetlenség, az auditorok érintettsége az ellenőrzött féllel kapcsolatosan.
55
2/b táblázat: A számvevőszéki függetlenség szakirodalmi indikátorai a pénzügyi dimenziót illetően
(23) a számvevőszék pénzügyi függetlenségének törvényi garanciái és tényleges manifesztációi (de jure és de
facto)
X
(24) a számvevőszék feladatainak ellátásához elegendő forrásokat kap? (az intézmény finanszírozásának megfelelő
forrásai)(de facto)
X X
(25) a számvevőszék direkt vagy indirekt módon prezentálja költségvetését a
Parlamentnek?(de facto)
X
(26) költségek megtérítése az auditált
részéről (de facto) X
(27) a számvevőszék lehetősége a
pénzügyi ellenőrzésért fizetendő díj
megszabásában (de jure)
X
Forrás: a táblázatban jelzett irodalmak felhasználásával saját szerkesztés
56
2/c táblázat: A számvevőszéki függetlenséget leíró szakirodalmi indikátorok a működési szempontokat figyelembe véve alkotmányba történő rögzítése – nem
összekeverendő az (1) indikátorral (de jure) X X
(29) ellenőrzési tevékenység előírása a
számvevőszék számára (de jure) X
(30) jelentések időzítése és nyilvánosságra
hozatala (de jure) X X
(31) külső irányítástól és kontrolltól való
függetlenség a működést illetően (de facto) X
(32) az auditált és az audit típus
megválasztásának szabadsága (de jure) X
(33) éves ellenőrzési terv elkészítésének
szabadsága (de jure) X
(34) éves ellenőrzési terv benyújtása a
Parlamentnek (de jure) X
(35) milyen szervezeteknek van joga ellenőrzést kérni a számvevőszéktől (de
jure) (37) van-e független ellenőre a
számvevőszéknek (pl.:
peer-review)(elszámoltathatósági reláció)
X
(38) széleskörű információgyűjtési hatalom
(de jure) X X X
(39) hatékony utókövetési (follow-up)
mechanizmus megléte (de facto) X
(40)a közszféra egységeinek és egyéb szervezeteknek – amelyek részben
közpénzből finanszírozottak - az ellenőrzési lehetősége (de jure)*
Forrás: a táblázatban jelzett irodalmak felhasználásával a szerző saját szerkesztése
*Az EUROSAI (2013) tanulmánya külön említést tesz ezen lehetőségről, amely a működési
57
függetlenség egyik fontos részeként értelmezhető. Jelentősége azért van, mert kiterjeszti a közpénz fogalmának értelmezését és ezzel párhuzamosan a számvevőszéki ellenőrzés határterületeit is. Ezzel a kérdéssel részletesebben is foglalkozik Nagy (2015a).
A fenti indikátorhalmaz láttán (amelyek alapvetően kompozit indikátorok és önkényesen választott mérési skálán értelmezendőek), és az általuk leképezett általános kép alapján azt gondolhatnánk, hogy a függetlenség értelmezésének területén már semmi dolgunk nincs, nyugodtan várhatjuk a hiteles jelentéseket a kérdéses intézményektől. Nos, ez nincs egészen így, a kép sokkal árnyaltabb ennél.