A számvevőszéki de facto függetlenség indokoltsága és szakirodalmi

A fékek és ellensúlyok rendszerében tevékenykedő, objektív és pártatlan információkat biztosító intézményekre fókuszálva nagyszámú kutatás hívta fel a figyelmet a de jure és de facto koncepció szerinti függetlenség megkülönböztetésének fontosságára (például: Cukierman, 2007; Cargill – O’Driscoll, 2012; IMF, 2013; Maggetti, 2012). A legmélyebb feltárást és figyelmet ugyanakkor a bírói (itt: az egyéni) függetlenség (judicial independence) kapta az akadémiai kutatásokban (Hayo – Voigt, 2007; Melton – Ginsburg, 2012). A de facto bírói függetlenség fontossága (is) megkérdőjelezhetetlen, hiszen számos szerző rámutat ennek jótékony, társadalmi szintű, életminőséget növelő hatásaira (Ríos-Figueroa – Staton, 2012 idézi Barro, 1997; North et al., 2000; Acemoglu et al., 2001). Feld és szerzőtársa pedig egyenesen a gazdasági növekedéssel állítja párhuzamba a bírói függetlenség meglétét (Feld – Voigt, 2003). Ezen alfejezet bevezetéseként azért is tettem rövid kitérőt a bírói valós függetlenség területe felé, hiszen a fogalom értelmezése és annak gyakorlati vonatkozásai nagyon hasonlatosak az igazságszolgáltatás és a külső ellenőrzés kapcsán. Az igaz, hogy a számvevő/auditor nem bíró és teljesen más törvényi kontroll alatt áll, de a jogi keretek közötti szabad véleményformálás, valamint a tudáson és tapasztalatokon alapuló kedvező hatások, változások indukálásának lehetősége mégiscsak alapot jelent a párhuzamok felállítására.

A számvevőszékek működésével, hatásaival, függetlenségével kapcsolatba hozható tudományos publikációk egyáltalán nem foglalkoznak explicite a de facto függetlenséggel, vagy csak nagyon homályosan, indirekt módon

66

tesznek rá utalást, akkor is más kérdéskörök vizsgálata kapcsán (például:

Eichenberger – Schelker, 2006; Hakeem, 2010).

Bár a számvevőszéki szakmai közösségen belül, a téma – ilyen szempontú – mélyebb, gyakorlatiasabb tárgyalása, illetve a kérdéskör relevanciájának a kihangsúlyozása egyre inkább megjelenik. Ezzel összefüggésben kiemelhető az EUROSAI égisze alatt és ezen belül az Állami Számvevőszék szervezésében Budapesten megrendezett 2014-es nemzetközi konferencia, amelynek keretein belül a számvevőszéki függetlenséggel összefüggésbe hozható jelenlegi és jövőbe mutató kihívásokat osztották meg egymással a résztvevő intézmények magas rangú tisztségviselői.

Ahogy arra már korábban utaltam a számvevőszékek tényleges függetlensége a legfontosabb fundamentuma a funkcióik kiteljesedésének, így nehezen érthető, hogy eddig miért nem foglalkoztak vagy vizsgálták részletesebben a de facto dimenziót. Pedig a párhuzam az igazságszolgáltatással egyértelműnek tűnik, hiszen a külső ellenőrző intézmények ugyanúgy részei a végrehajtó hatalmat terelő, korrigáló szervezetek körének, működésük révén hozzájárulnak a közjóhoz, és ugyanúgy a szélesebb értelemben vett elszámoltathatósági rendszer meghatározó elemei, mint például a legfelső bíróságok, sőt némelyikük szankcionálási jogkörrel is rendelkeznek (lásd:

court típusúak például: a Francia, Olasz vagy éppen a Görög Számvevőszék).

Mindezek tükrében a de facto bírói függetlenség iránti igény és manifesztációi kisebb-nagyobb módosításokkal, illetve testre szabással értelmezhetővé válhatnak a számvevőszékekre is.

Ríos-Figueroa és Staton (2012) két koncepcióját azonosította a de facto személyi és szervezeti (bírói és bírósági) függetlenségnek az ide vonatkozó szakirodalom extenzív áttekintése után: (1) A függetlenség érzete, vagyis

67

amikor a döntések kifejezik a bírói/szervezeti preferenciákat, illetve (2) a megállapítások érvényesüléséhez szükség van-e más intézmények, hatóságok kényszerítő erejére, közbenjárására vagy asszisztenciájára. A mögöttes megfontolás itt az, hogy miként nevezhető egy intézmény a valóságban függetlennek, ha döntéseit/megállapításait/javaslatait nem tudja (önállóan) érvényesíteni, azokat rutinszerűen elutasítják, figyelmen kívül hagyják, vagy csak részben implementálják. Így a de facto függetlenség értelmezése ebben az esetben nem más, mint a befolyás (influence), tehát az, hogy egy elgondolás, korrekciós javaslat, elszámoltatási megállapítás hogyan és milyen minőségben ültetődik át a gyakorlatba (Ríos-Figueroa – Staton, 2012 idézi Cameron, 2002). Mindezeken felül Feld és Voigt (2003) a de facto függetlenség mérésére is kísérletet tett és a következő indikátorokat körvonalazták:

(1) hivatalban ténylegesen eltöltött átlagos évek száma,

(2) a ténylegesen eltöltött évek száma és a törvényben előírt tartam közötti eltérés,

(3) az eltávolított bírók száma,

(4) a bírók számának indokolatlan felduzzasztása, illetve gyakori változtatása – ezzel is a korábbi döntéshozók véleményének kisebbségbe kerülését előidézve,

(5) konstans reálbér,

(6) a működéshez szükséges büdzsé és annak a funkciókhoz való igazítása, növelése,

(7) vonatkozó jogszabályok gyakori változtatgatása,

(8) a feladatok végrehajtása, a megállapítások hasznosulása más intézményhez vagy intézményekhez kötött megvalósulása.

Hayo és Voigt (2007) további tényezőket tártak fel. Szerintük a de facto függetlenségre érdemi kihatással van a társadalmi háttér, az értékek és a tradíciók. Elemzésükből az is kiderül, hogy a korábban tárgyalt de jure

68

jellemzők is meghatározóak, az igazságszolgáltatásba vetett bizalommal, a demokratikus berendezkedés szintjével, a sajtószabadság fokával és a vallási értékrendszerrel egyetemben (Hayo – Voigt, 2007). Ingold és szerzőtársai (2013) a de facto függetlenség értelmezését és mérésének elképzelését kiterjesztették a társadalmi hálózatok elméletére. Ennek során a kapcsolati háló különböző pontjaiban lévő aktorok észlelt és érzékelt preferenciái, értékítéletei alapján képeztek befolyásolási és reputációs relációkat, amelyeket impakt és korlátozó tényezőkkel súlyoztak (Ingold et al., 2013).

Ha a fenti, de facto függetlenségre vonatkozó értelmezéseket, gondolatokat átültetjük a számvevőszéki kontextusba, akkor számos megfontolandó következtetést vonhatunk le:

- Az analógiák és hasonlóságok alapján feltételezhetővé válik, hogy a valós függetlenség a számvevőszéki működés és befolyás sziklaszilárd alapja;

- A de jure függetlenség mellett legalább ugyanolyan nyomatékkal kell odafigyelni, megfelelő alapossággal és tudatossággal értelmezni, valamint objektív módon értelmezni/mérni a de facto függetlenséget is;

- Az audit jelentések hasznosulásának utókövetése (follow-up) és azokból a tanulási folyamatok révén megszerzett tapasztalatok, benyomások a de facto függetlenség egyik összetevője. Itt alapvetően a közpénzügyi rendszerben zajló folyamatokra kell gondolni. A preferenciák teljesülése és a befolyás a számvevőszékek vonatkozásában nem más, mint a stratégia és az ellenőrzési tervek megvalósítása, a rövid és hosszú távon létrejövő értékteremtés (beleértve a véleményformálást és a közpénzügyi tudatosság előmozdítását – részletesebben lásd az alábbi pontban), a közjóhoz

69

való hozzájárulás, valamint a hozzá kapcsolódó eredményes visszacsatolási mechanizmusok megléte és működtetése;

- Ugyancsak erősíti a de facto számvevőszéki függetlenséget (a befolyást), ha a társadalom széles köreivel (főleg a választókkal, civil szervezetekkel és egyéb véleményformáló közösségekkel) kapcsolatot tartva hozzájárulnak a befogadó közeg információ-feldolgozó képességeinek és tanulási folyamatainak a fejlődéséhez, amely az auditori véleményeket, megállapításokat befogadja, értelmezi és azok alapján képes önálló, számára racionális döntéseket hozni. Itt tulajdonképp a „közpénzügyi tudatosság” felépítésére, gondozására, fejlesztésére gondolok, ami tulajdonképp nem más, mint szintén egy tanulási folyamat a megszerzett, érzékelt impulzusok alapján, csak ez épp az egész társadalmon belül megy végbe, és nem feltétlen csak a közpénzügyek menedzselésével foglalkozókra értendő. A számvevőszékeknek természetesen ezekbe a tanulási ciklusokba is be kell kapcsolódnia és érzékenyen, rugalmasan figyelni és lereagálni a kialakuló viselkedési mintázatokat ügyelve arra, hogy a működési, döntési függetlenségét a külső befolyások ne veszélyeztessék.

Összességében tehát kijelenthető, hogy a de facto függetlenség és a közpénzügyi kérdések iránti érdeklődés, nyitottság, illetve fogékonyság egymás hatásait felerősítő tényezők;

- A számvevőszéki önálló/minél kevesebb szervezettől függő befolyása/befolyásolási képessége elősegítheti a közösségi értékteremtést;

- A számvevőszéki függetlenség értelmezésekor és mérésekor nagy hangsúlyt kell fektetni a közpénzügyi rendszeren belüli, illetve azon kívüli kapcsolatokra, sőt ezeknek a relációknak az időbeli

70

alakulásának és minőségének az átvilágítása további értékes adalékokat eredményezhet.

A fenti elgondolásokat áttekintve már most látható, hogy a valós függetlenség szakirodalmi felfogása igen szerteágazó. A számvevőszékekre vonatkozó saját értelmezési támpontjaimat a javaslatok fejezetben részletesen ismertetem.

71