állapota
MTA–TK Jogtudományi Intézet, Bp., 2016., 962 old., á. n.
A 2016 év végén megjelent – mára már jelentős visszhangot kiváltott – monumentális kötet csaknem ezer oldalon tesz kísérletet a 2010-es „fül-keforradalomtól” számított közel hat év közjogi és magánjogi változásainak áttekintésére. Talán minden megle-petés nélkül előre kijelenthetjük, hogy volt miről írni.
A szerzők azonban ennél többre is vállalkoznak: a könyv tágabb, polito-lógiai, politikatörténeti értelmezését is kívánja nyújtani a „Nemzeti Együtt-működés Rendszere” jogállapotának.
A kiadvány különlegessége – és úttörő jellemzője –, hogy az MTA–TKJTI a nyomtatott megjelenéssel egy időben teljes egészében és tanulmányonként is ingyen letölthetővé tette. A szer-zők a jog- és politikatudomány legki-válóbb hazai szakemberei és szűkebb
szakterületük legelismertebb művelői.
Nagyságát és összetettségét tekintve ehhez hasonló kiadvány Magyaror-szágon még nem készült – ugyanak-kor továbbra is kérdés, hogy miért épp az erősen megújult politikai/köz-jogi/magánjogi berendezkedés hato-dik évében. A szerkesztők válasza:
„hagyományteremtő” szándékkal állí-tották össze ezt a kötetet, mert az új jogi berendezkedés talán most már elérte azt a szintet, mélységet, és fel-halmozódott annyi tapasztalat – bár még nem minden területen –, hogy már érdemes számot vetni, beszámol-ni az eddigi következményekről, ered-ményekről, a visszhangról.
A könyv öt nagy tematikus egység-re oszlik, az utolsó egy három tanul-mányból álló „Függelék”, amelynek írásai elsősorban kiegészítések, magyarázatok a könyv jobb megér-tését elősegítendő. Újdonság, hogy a többi négy rész nem jogáganként tár-gyalja a magyar jogrendszert, hanem szerencsére új megközelítést alkal-mazva a „Környezet”, „Szabályozás”,
„Szervezetek”, „Kihívások” felosztást követi. Így sokkal több lehetőséget hagy a kritikának, és nagyobb teret enged a többfajta feldolgozásnak.
38 szerző 36 tanulmányát lehe-tetlen bemutatni egy rövid recen-zióban, ezért itt csak néhányat emelek ki közülük.
A kötet a szerkesztők célja sze-rint túlmegy a „szimpla” jogászi tárgyalásmódon: a hatás, a környe-zet, a lehetséges következmények bemutatásával egyfajta általánosabb kitekintést, társadalomtudományi iránymutatást – és már amennyire ez lehetséges a humán tudományokban –, előrejelzéseket is igyekszik megfo-galmazni a jövő kutatói, még inkább a jövő jogalkotói számára. A könyv előszava szerint az első rész (A jog-rendszer környezete) a jogrenden túl-mutató kérdésekkel foglalkozik, a második magával a jogrenddel (Sza-bályozások) – természetesen csak azokkal a területekkel, ahol vagy jelentős változásokra, vagy komo-lyabb vitákra, bírálatokra került sor az utóbbi pár évben. A vizsgált kér-dések a szerkesztők szerint: Mi vál-tozott? Miért változott, ha egyáltalán van rá magyarázat? Mindez hogyan értékelhető? Vajon az eredmény
össz-hangban van-e a hatályos belső vagy közösségi/nemzetközi joggal?
A magyar jog szervezeti rendszerét tárgyaló harmadik rész (A jogrendszert működtető szervezetek) alapvetően szociológiai és nem a hatályos jog-anyagot bemutató fejezet. A jog valós, mindennapi működésének bemuta-tására koncentrál, és Magyarország lényegesebb jogintézményeinek utób-bi évekbeli sorsát tárgyalja.
A negyedik rész (Kihívások) célja olyan problémák, kihívások kiemelé-se – ekiemelé-setleg a róluk folytatandó viták ösztönzése –, amelyek hosszú távon is fennmaradhatnak a hazai jogrend-szerben.
Az első fejezetből elsősorban négy tanulmányt érdemes bemutatni.
Tölgyessy Péter írása (Politika minde-nekelőtt) azt a nem túl optimista – de realista – tételt állítja a középpontba, hogy a 2010 óta bekövetkezett fejle-mények – legyenek politikaiak vagy jogiak – valójában nem meglepőek, és sok szempontból szervesen kap-csolódnak az 1989 előtti tradícióhoz.
Ezek a régi-új jellemzők jól ismer-tek, és legegyszerűbben a korlátlan centralizáció, irracionalizmus, volun-tarizmus, kiszámíthatatlanság cím-szavaival utalhatunk rájuk. Belőlük fakad az instrumentális, ad hoc jogal-kotás és jogalkalmazás, a folyamatos és kampányszerű változtatások, vala-mint a mindenhova behatoló politi-ka. Mindezt alátámasztják a magyar történelem eddigi korszakváltásai, melyek hol a politikai, gazdasági és jogi progressziót jelentették az ország számára, hol pedig a teljes összeom-lást hozták el. Tölgyessy szerint az 1945 után végletesen átpolitizált jog egyértelmű visszalépés volt Magyar-ország szempontjából, az európai fel-zárkózás egyre messzebb került. Az 1990 utáni 20 év „nyugatos közjáté-kát” pedig egy olyan rezsim váltot-ta fel, amely nemhogy közelebb vitte volna az országot a hőn áhított nyu-gati berendezkedéshez és életszínvo-nalhoz, de sok szempontból folytatni kívánja az 1990 előtti, illetve az 1945 előtti hagyományt – olykor az erede-tivel ellentétes, sokszor viszont ijesz-tően hasonló retorikai felhangokkal.
A Tölgyessy által második rendszer-váltásnak is nevezett fülkeforradalom – amely tehát sok szempontból egy
kifordított, abszurd, korrupt Kádár-rendszer folytatásának is tekinthető – a már ismert fogalmakkal jellemez-hető: centralizáció, társadalmi meg-osztottság, gazdasági populizmus („rezsicsökkentés”), bizalmatlanság mindennel és mindenkivel (egyének-kel éppúgy, mint intézmények(egyének-kel) szemben, bűnbakképzés (a „mene-kültügy” kezelése). Ez a tanulmány elsősorban azért fontos – és talán azért is került a kötet legelejére –, mert átfogóan mutatja be, a magyar társadalom (és a politika/jog) miért került olyan pályára, amelyen a 2016-os állapothoz eljutott.
Gajduschek György tanulmánya (Jogtudat és értékvilág – mint a magyar jogrendszer környezete) a magyar jog-tudatról, jogi kultúránk fejlődéséről és lehetőségeiről szól. Közelebbről megvizsgálja azt a sajátosan magyar (és az államszocializmusnak köszön-hetően egész Kelet-Európában elter-jedt) attitűdöt, amelyet az jellemez, hogy a lakosság többsége nem bízik sem az államban, sem a jogban, sem az intézményekben, ám mégis min-den megoldást tőlük vár közéleti, de még magánéleti gondjaira is. Érde-kes, hogy a tisztán jogi intézmények (például a bíróság) az átlagosnál jóval nagyobb bizalmat élveznek, míg a tisztán politikai intézmények (példá-ul a pártok) iránt a felmérések tanú-sága szerint a lakosság bizalmatlan, sőt sokszor teljesen elutasító. Ezt a különlegesen ambivalens állapotot persze már többször többen leírták és magyarázták, Gajduschek – Tölgyessy érvelésétől nem függetlenül – az álta-lános értékhiánnyal, értékerózióval és pesszimizmussal magyarázza (például a „kiskapuk” keresése lehetőleg min-dig, mindenhol), ami időnként már a jog/állam alapelveit, alapértékeit, sőt alapvető erkölcsi elveket is sért, vagy egyenesen tagad. Állítását több kuta-tás eredményeivel is alátámasztja:
hiányzik a konzisztens értékrend, tipi-kusnak mondható a „tudathasadásos jogtudat” („legyen nagyon szigorú a szabályozás, de engem ne érintsen”
stb.). Ezekben a kérdésekben sokkal rosszabb a helyzet, mint ez EU töb-bi tagországában, sőt mint több kelet-európai országban.
Ehhez kapcsolódik Varju Már-ton írása (A magyar jogrendszer és
az Európai Unió joga: tíz év tapasz-talatai), amely a belső jog és az EU/
közösségi jog bőven több mint egy évtizedes kapcsolatáról szól. Össze-foglalóan megállapítja, hogy a hazai jogrendszer alapvetően követi, betart-ja a tételes EU-jogot – mást nem is nagyon tehetne (a jogállamiság persze más kérdés) –, de vannak komoly hiá-nyossággal küzdő területek, például a jogalkalmazás. Vannak rendszerszintű kihívások egyes jogterületeken (pél-dául a gazdasági jogban), ahol vagy elmaradás tapasztalható, vagy kife-jezetten EU-ellenes a joggyakorlat.
Ezért elemzi a szerző azokat a nagy politikai és jogi vihart kavaró, kényes (és kétes) ügyeket, amelyek a magyar Alkotmánybíróság előtt is megméret-tek, és nemzetközi bíróság is döntött róluk. Ezek az ügyek (a magánnyug-díj-pénztárak ügye, a szerencsejáték-törvény, a „trafiktörvény”) általában elbuktak, vagy már itthon, vagy a luxemburgi Európai Bíróság előtt.
A fő kérdés a következő évekre az, hogy eseti hiányosságokról, véletle-nekről van-e csupán szó, vagy pedig rendszerszintű – és ami még rosz-szabb – szándékos anomáliákról. Saj-nos nagyon sok jele van az utóbbinak.
Uitz Renáta is hasonló témát tár-gyal (Nemzetközi emberi jogok és a magyar jogrend). Megvizsgálja, hogy az elmúlt 10–20 évben – az Európa Tanácshoz, az unióhoz csatlakozá-sunk, de különösen a 2010-es rend-szerváltozás óta – milyen mértékben került sor az alapvető jogok („embe-ri jogok”) védelmére, mennyire épült be a hazai jogrendbe e jogok védelme, mennyire sérült a védelmük lehetősé-ge, mely szerv képes a leghatékonyab-ban fellépni, egyáltalán képesek-e (még) a hazai intézmények hatéko-nyan fellépni az érdekükben, vagy az Emberi Jogok Európai Bírósá-ga maradt az utolsó lehetőség – vagy már az sem. A kép vegyes, sokszor esetleges, bizonytalan, de egyelőre nem reménytelen.
Az Alkotmányt felváltó új Alaptör-vény első négy évét vizsgálja – már a második fejezetben – Szente Zoltán („Az Alaptörvény”). Mérleget von, amely eléggé vegyes: az Alaptörvény alapvető funkcióját betölti, szervezeti, államszervezeti kérdésekben elégsé-gesnek bizonyult, azonban ezzel
pár-huzamosan az alapjogvédelem szintje egyértelműen csökkent, a jogállami-ság gyengült, a „fékek és ellensúlyok”
finom rendszerét az Alaptörvény nem tudta – vagy nem is akarta – fenntar-tani, miközben tudatosan és egyér-telműen megerősítette a végrehajtó hatalmat. A szerző elemzi az Alap-törvény első öt módosítását, köztük a híres-hírhedt negyediket, amely a leg-erősebben távolodik el az előző húsz év jogállamiságától. Ám még ennél is sokkal többet nyom a latban az alkotmányos gyakorlat, az alkotmá-nyos elvek és gyakorlat változása. Itt viszont sokkal sötétebb a kép.
Az „új”, 2013-as Polgári Tör-vénykönyvről, mely 2014-ben lépett hatályba, szól Menyhárd Attila tanul-mánya, aki arra az álláspontra jut, hogy az új Ptk. komolyabb értékelé-sére még kevés a hatályba lépés óta eltelt bő két év, de az egyértelműen kijelenthető, hogy e legfontosabb és legösszetettebb törvényünk megújí-tásának itt volt az ideje. Lévén a leg-kevésbé „átpolitizált” joganyag, ez viseli a legkevésbé magán a deklarált illiberalizmus keze nyomát, ám épp ezért volt érdemes felvenni a kötetbe.
A szerző szerint a jogalkotó nagyon sok helyen elvégezte a szükséges, rég-óta várt pontosításokat, frissítéseket – idáig az 1959-es Ptk. volt hatályban, természetesen rengeteg módosítás-sal. Új jogintézmények is bekerültek (például bizalmi vagyonkezelés), ám a szöveg sok helyen nem eléggé kifor-rott, és sok a vitatható szabályozás is (például az élettársi kapcsolat felemás rendezése).
Hasonló mondható el az új Bün-tető Törvénykönyvvel kapcsolatban is (2012, hatályba lépett 2013-ban):
az 1978-as kódex felett bőven eljárt az idő, de kérdés, hogy a szükséges változtatásokat nem lehetett-e volna egy átfogó (novelláris) módosításban megtenni. Hollán Miklós szerint (Az új Büntető Törvénykönyv) ez utóbbi is elég lett volna. Csakhogy a valódi választ részben megint a politikai vál-tozás adhatja meg: a 2010 óta megvál-tozott politikai háttér megváltoztatta a büntetőjog mögötti jogpolitikai hát-teret is – bevallottan konzervatívabb, büntetésorientált kódexet kívánt a jogalkotó. A kódex profiltisztításon esett át, dogmatikai változások is
tör-SZEMLE 87
téntek, a szerkezete is megváltozott, lett benne szigorítás és enyhítés is.
Többek félelme ellenére sem mond-ható, hogy egyértelműen szigorúbb lett. A szigorítást mutatja, hogy meg-jelent a sok vitát kiváltó jogos véde-lem újraszabályozása és kiszélesítése, egyes bűncselekmények esetén a bün-tethetőségi korhatár 12 évre csökken-tése, új büntetési nemként pedig az elzárás. Ennek ellenére „jobb tör-vény született, mint amilyentől tar-tottunk, de kevésbé jó, mint amilyen talán lehetett volna” (351. old.). A szervezetekről szóló fejezetből érde-mes kiemelni az Alkotmánybírósággal – mint az egyik legvitatottabb, a nyil-vánosság számára is leginkább ismert és talán a legtöbb politikai támadás-nak kitett szervezettel – foglalkozó tanulmányt (Alkotmánybíróság 2010–
2015). Gárdos-Orosz Fruzsina ebben áttekinti az Alkotmánybíróság 2010 utáni első öt évét. Konklúziója szerint ez az intézmény változott talán a leg-többet az elmúlt években. Átalakult a szervezete, hatásköre, a személyi összetétele is folyamatosan változott – mára teljesen le is cserélődött –, működése és feladatköre egyértelmű-en leszűkült (kizárva például a köz-pénzügyeket érintő kérdéseket), a bíróság relevanciája általában is csök-kent. Ugyanakkor megjelent egy új hatáskör, az „alkotmányjogi panasz”
intézménye, felváltva a korábbi actio popularist, a bárki által kezdeményez-hető utólagos normakontrollt, amely az AB túlterheléséhez is vezetett.
Továbbra is a legfontosabb kérdés-nek tekinthető az elmúlt több mint 20 év alatt összegyűlt AB-határoza-tokhoz és a kidolgozott gyakorlathoz való viszony. Felhasználásukat tilt-ja az Alaptörvény negyedik módosí-tása – valószínűleg értelmetlenül. A szerző szerint rengeteg kérdés, két-ség merül fel majd az AB szerepével, munkájával kapcsolatban a következő években, és több okból – de elsősor-ban politikai okokból – is indokolt, ha szkepszissel tekintünk a jövőbe.
Hack Péter írása (Az ügyészség) arról a szervezetről szól, amely a leg-többet teheti a jogállamiság előmoz-dításáért, fejlesztéséért vagy legalább fenntartásáért – vagy éppen ellene.
Hack igen kritikusan ítéli meg az ügyészség jelenlegi szerepét.
Tanul-mányát az ügyészségtől elvárható három jellemző – a függetlenség, az átláthatóság és a számonkérhetőség – köré építi fel, és mindegyikkel kapcso-latban kifejezi egyértelmű kételyeit:
jelenleg az ügyészség függetlensé-ge, pártatlansága nem biztosított, a felelősségi kérdések sem tisztázottak, így számonkérhetőségről sem lehet beszélni, a kinevezési gyakorlat erő-sen megkérdőjelezhető, az ügyészség jogállami működése nem biztosított.
Érdemes megemlíteni azt a három területet, amely a legtöbb változást szenvedte el az utóbbi években: az önkormányzatokat, az ombudsmani hivatalt és az országgyűlés szerepét.
Pálné Kovács Ilona szerint az önkormányzati rendszerben végbe-ment reformsorozat jóformán tel-jes modellváltást eredményezett (Modellváltás a magyar önkormányza-ti rendszerben). Az erős centralizáció – „a helyi állam” megjelenése a helyi önkormányzatok rovására – azzal járt, hogy az államigazgatás vett át ren-geteg feladatot és hatáskört (lásd a kormányhivatalok hatás- és feladatkö-rének kiterjesztését). Ennek mérlege a szokásos előkészítetlenség, kapko-dás és átpolitizáltság miatt inkább negatívnak tűnik, de mint oly sok jogterületen, itt is hosszú évek múl-tán lehet majd megalapozott követ-keztetéseket levonni. Annyi már most elmondható, hogy az önkormányza-tok érdemben már nem tudnak részt venni a hatalommegosztás rendszeré-ben, ellensúlyszerepük csökkent vagy megszűnt, sok esetben a végrehaj-tó hatalom adminisztratív eszközei- vé váltak. A szerző bizakodó végszava így hangzik: „Remélhetően az önkor-mányzati rendszer ezt a korszakot is átvészeli.” (599. old.)
2010 után jelentősen átalakult az ombudsmani rendszer is. Csink Lóránt szerint (Az ombudsman) a korábbi, közel 20 éves „több-bizto-sos” modellt felváltó jelenlegi szer-vezet a „helyettesi rendszer” felé tolódott el, hatásköri változásokkal, bővüléssel kiegészítve: az alapvető jogok biztosának feladatköre a „nép ügyvédje” típusú hivatássá bővült, ami a szerző szerint lényegében nem változtatott az alapjogvédelem szint-jén, a „több biztos versus egy biztos”
kérdésről folyó vita nem dönthető el
pusztán az intézményi keretek vizs-gálatával.
Az országgyűlés szerepe is sokat változott az elmúlt hat évben. A par-lament 1990 óta a magyar politikai/
közjogi élet központjának volt tekint-hető – hiszen Magyarország parla-mentáris demokrácia volt –, annak ellenére, hogy a politikai környezet és a közéleti kultúra nem segítette a parlament színvonalának emelését.
A változás iránya kedvezőtlen: a tör-vényalkotás ad hoc jellege, túlfeszí-tettsége, önkényessége, a parlament tényleges ellenőrző funkciójának hiá-nya, a végrehajtó hatalom egyértelmű és szándékos túlsúlya mind-mind az eltávolodást jelzi a hagyományos par-lamenti kultúrától. Smuk Péter (Az Országgyűlés) táblázatokba rendezi és elemzi az elmúlt évek tapasztalata-it, és javaslatokat is tesz a parlament eredeti funkcióinak megerősítésére, újítások bevezetésére. Szükség van a vizsgálóbizottságok szabályozására, a frakciók segítésére, a fegyelmi jog (szólásszabadság) újraszabályozásá-ra, de a legfontosabb a demokratikus kultúra megerősítése – ami azonban nem szabályozási kérdés, zárja írását Smuk.
A Kihívások című negyedik feje-zet témái közül csak néhányat emlí-tek meg. Ilyen a korrupció, a perek elhúzódása mint a jogbiztonsá-got és ezen keresztül a jogállamisá-got is súlyosan érintő, több évtizedes probléma, amely természetesen nem tudható be a 2010 óta bekövetke-zett illiberális fordulatnak. 2010 óta azonban tendencia lett a jogszabályok előkészítetlensége, a hatásvizsgálatok elmaradása, és ami még fontosabb, a jogbiztonság hiánya, a személy-re szóló vagy önkényes jogalkotás, a bizonytalan, szelektív jogalkalmazás stb. Ezek a jegyek azonban már kife-jezett jellemzői az illiberális trendnek, a végrehajtó hatalom túlzott megerő-södésének, aminek egyenes követ-kezménye a – Tölgyessy Péter és Gajduschek György tanulmányában is tárgyalt – bizalomhiány, elutasítás és gyenge jogtudat/jogkövetés.
Ligeti Miklós tanulmánya a kor-rupcióról a Transparency Internatio-nal bőséges adataira és eredményeire támaszkodva megállapítja, hogy az már bizonyosan rendszerszintűvé
emelkedett, és az állam „fogvatar-tottá” vált. A közpénz magánpénz-zé alakításának módja – narratíváktól függően „maffiaállam” vagy más – már eddig elképzelhetetlen mérté-ket öltött, és teljesen természetessé vált. Sőt az új politika, az új rend-szer lényege lett a korrupció, amely tőle már nem is elválasztható. Látszó-lag minden jogszerűen történik, sőt már a látszólagosságra sem kell ügyel-ni, a rendszerben minden törvényes („legalizált korrupció”), valós jogor-voslati lehetőség pedig nincs. Még elszomorítóbb, hogy mind a politi-kusok, mind a szavazók már elfogad-ták ezt a fajta korrupciót. A példák itt is a jól ismertek: a dohány-kiske-reskedelem, a takarékszövetkezetek
„átszervezése” stb. Mindez következ-ménye, de egyben kiváltója is a „fékek és ellensúlyok”, a jogállamiság és az alkotmányosság leépítésének. Lige-ti következtetése szerint ez a pusztí-tás itt nem is fog megállni, és további negatív folyamatokra számíthatunk a jövőben.
Összegzésként elmondható, hogy a bevallottan hagyományteremtő és sorozatindító szándékkal szerkesztett kötet feladta a leckét a folytatás szá-mára. A következő kötetre azonban – a szerkesztők és a „dolgok” jelen állása szerint – legalább két parla-menti választást kell még várnunk.
Tehát az első nagyvizit és vizsgálat szerint a „páciens” – a magyar jog-rendszer – életben van, sőt műkö-dik, de az is biztos, hogy nincs ereje teljében. Nem tudjuk, hogy a máso-dik diagnózis – nagyjából 6–8 év múl-va múl-vagy két parlamenti választással mögöttünk – mit fog mutatni, valójá-ban még azt is kockázatos megjósolni, hogy mikorra várhatjuk a következő állapotjelentés megjelenését. Abban pedig csak reménykedni lehet, hogy több lesz benne az örvendetes fejle-mény.
nnnnnnnnMOLNÁR KRISZTIÁN