A kormányzás stílusai

Az eddigiekben már többször leszögeztük e dolgozat alapvetését, hogy a kormányzás tartalmát adó közpolitikai folyamatban a modern, de-mokratikus államokban tipikusan sok szereplő vesz részt. Ez azt jelen-ti, hogy a közpolitikai folyamatba bekerülő ügyek kiválasztására és megfogalmazására, a formálódó megoldásokra és a megszülető dönté-sekre, majd azok ilyen vagy olyan megvalósulására politikai és társa-dalmi szereplők, egyének, szervezetek és intézmények sokasága lehet valamilyen hatással. Mindezen aktorok pedig különféle szemponto-kat képviselnek: ideológiai, szakmai, erkölcsi meggyőződéseket, érde-keket, értékeket és ismereteket. Ezek a szempontok nemcsak eltérő kategóriákba sorolhatók és egymással nehezen összeegyeztethetők, de saját kategóriájukon belül is konfliktusosak: a különböző érdekek ütköznek, a szakértői vélemények ellentmondanak egymásnak stb.

A korábbi fejezetekben bemutattuk, hogy erős érvek szólnak amel-lett, hogy a liberális demokrácia intézményi elrendezése biztosítja a legmegfelelőbb kontextust e sokféle szempontnak a kormányzás fo-lyamatába való becsatornázáshoz és egymással való összeegyezteté-séhez. Ugyanakkor azt is leszögeztük, hogy a kormányzás komplex probléma és lényegileg politikai tevékenység, amelynek nem adható meg az algoritmusa, vagy a minden körülményre alkalmazható intéz-ményi design-ja. A liberális demokrácia általános szinten természete-sen definiálható, azonban a kormányzási megoldások ezen általános intézményi kereten belül sokfélék lehetnek. Jelen fejezetben erről a sokféleségről mint a kormányzás stílusairól fogunk beszélni.

Milyen értelemben határozhatjuk meg a kormányzás stílusát? Mi-vel a politikatudomány a kormányzásról mint olyanról sem igen

be-szél, nem sok kapaszkodót találunk a kormányzási módok leírásához sem. Egy bevett megközelítés a kormányzó pártok ideológiai profilja alapján kategorizálja a kormányzatokat és kormányzásokat – ebben az értelemben szokás baloldali vagy jobboldali kormányokról beszélni –, feltételezve, hogy ennek hatása van az elfogadott közpolitikákra is.

Az alábbiakban elsőként röviden kitérek erre a megközelítésre, jólle-het tanulmányomban nem ezt alkalmazom. Saját megközelítésemhez közelebb állnak a közpolitikai eszközök használata alapján definiált stílusok – a második alfejezetben erről lesz szó. Még relevánsabbak azonban a kormányzási stílusoknak azon leírásai, amelyek a befolyá-sos közpolitikai szereplőkre és interakciójuk módozataira összponto-sít. Eszerint beszélhetünk például hálózatos, oligarchikus vagy poli-tikai kormányzásról. A kormányzás stílusairól szólva azonban nem lenne teljes a kép a vezetői stílusok nélkül – a fejezetet ezzel a témával zárom.

POLITIKAI IDEOLÓGIA ÉS KÖZPOLITIKAI TARTALOM Newton és Sharpe 1984-es könyvükben vetették fel azóta mások által is vizsgált kérdést, hogy tudniillik a politika elsőbbsége (politics first) mennyire releváns a közpolitikák vonatkozásában. Tehát, hogy nem elsősorban a gazdasági-társadalmi kontextus determinálná a közpo-litikák tartalmát, hanem a kormányok ideológiai orientációja és az ez alapján meghozott politikai választások. Newton és Sharpe nem talált erre erős bizonyítékot, és az újabb kutatások fényében egyre in-kább kérdéses, hogy a pártok és politikusok ideológiai orientációja közvetlenül tükröződik-e a közpolitikai döntések tartalmában. Pél-dául számos empirikus eredmény utal arra, hogy bár a költségvetési preferenciákat vizsgálva 1990 előtt a kormányzó pártok ideológiája többé-kevésbé koherensnek tűnik a kormányzati döntések tartal-mával, ez az összefüggés azóta meggyengült általában (Bräuninger, 2005), de például konkrétan a szociálpolitika területén is (Congleton – Bose, 2010; Potrafke, 2009). Tehát nem áll fenn az, amit várnánk, hogy a jobboldali kormányok csökkentik, míg a baloldaliak növelik

a költségvetési kiadásokat; vagy hogy az utóbbiak többet szánnának szociálpolitikára, újraelosztásra. A kormányok költségvetési döntései között természetesen vannak különbségek, de ezek egyre kevésbé fe-leltethetők meg a kormányzó pártok ideológiai orientációjának. Pot-rafke (2011) szerint az OECD-tagországok költségvetési preferenciái 1990–2006 között egyedül az oktatás vonatkozásában mutattak sta-tisztikailag szignifikáns, ám így is gyenge ideológiai hatást: a baloldali kormányok valamivel többet költöttek oktatásra, mint a jobbolda-liak. Persze mint a szerző is jelzi, ez egyáltalán nem biztos, hogy a kor-mányzás ideológiai kötöttségének hiányát jelenti: elképzelhető, hogy bár a költségvetési preferenciákban nem, de a közpolitikai döntések tartalmában mégis megjelent az ideológiai szempontok hatása.

Kérdés, hogy ez miként mérhető. Mortensen et al. (2011) a minisz-terelnöki beszédek közpolitikai tartalmát elemezték három országban (Dánia, Hollandia és Nagy-Britannia) mintegy ötvenéves adatsoro-kon (1953–2006)²⁹, feltételezve, hogy a beszédek tükrözik az adott kormány közpolitikai preferenciáit. Azt találták, hogy az egyik évről a másikra a beszédek mintegy 75%-ban azonos közpolitikai területeket említettek, és átlagosan kevesebb mint 2%-os különbség volt csupán a kormányváltásokat megelőző és azokat követő beszédek összetéte-lének stabilitásában az ugyanazon kormány feje által elmondott be-szédek tartalmi állandóságához képest (73,6% és 75,2%). Országokra lebontva, a kormányok ideológiai különbségeit külön kezelve vagy az egyes közpolitikai területek vonatkozásában sem találtak a kutatók szignifikáns különbségeket.

A közpolitikák állandóságának egyik oka természetesen az, hogy a kormányok számos problémát megörökölnek, illetve azok a társadal-mi-gazdasági kontextusból következnek: például a nyolcvanas évek-ben mindhárom elemzett országban minden kormány sokat foglalko-zott a gazdaságpolitikai kérdésekkel. Egy másik ok, hogy a politikai verseny miatt a kormányon lévők nem hagyhatják teljesen figyelmen kívül az ellenzék tematizációját sem: az adatok szerint az ellenzék

29 A kódolás a Comparative Agendas Project módszertanát követve azonosítot-ta, hogy a beszédek milyen közpolitikai területeket érintettek.

jelentős hatással van a kormányok közpolitikai napirendjére (Gre-en-Pedersen – Mortensen, 2010). Ennek következtében elmosódnak a különbségek a különböző kormányok döntései között.

De az sem kizárt, hogy a méréssel van baj: ahogyan a költségvetési döntések, úgy a közpolitikai területek relatív fontossága sem írja le tel-jes mértékben a kormányok preferenciáit. Vagyis az, hogy egy bal- és egy jobboldali kormány is azonos súllyal foglalkozik mondjuk a gaz-dasággal, nem jelenti szükségképpen azt, hogy a meghozott döntések tartalmi értelemben azonosak lesznek: míg a jobboldali kormányoktól általában piacbarát politikákat várnak, addig a baloldal elméletileg ke-ynesi recepteket kellene, hogy alkalmazzon. A közpolitikák tartalmi részleteivel foglalkozó elemzések azonban többnyire esettanulmányok, amelyek alapján korlátozottan tehetünk csak általános kijelentéseket.

Ennek a problémának az áthidalására Imbeau et al. (2001) mintegy hétszáz, a témával foglalkozó tanulmány metaelemzését végezte el.

Eredményük szerint az ideológiai hatás a kormányok politikájára nem zárható ki teljesen, de gyenge: a tanulmányok 22%-a talált valami-lyen összefüggést a kormányok ideológiai pozíciója és a közpolitikák tartalma között, ám az elemzések túlnyomó többsége a nullhipotézist támasztotta alá. Természetesen a statisztikai összefüggések által muta-tott összkép ellenére az egyes kormányok lehetnek éppen markánsan baloldaliak vagy jobboldaliak, de az ideológiai elkötelezettség gyakran csak a politikai kommunikációban mutatkozik meg, vagy a konkrét közpolitikák tekintetében egy-két politikailag jelentős, szimbolikus ügyre korlátozódik (például Barack Obama esetében az egészségügyi reformra). Ezzel a problémával, hogy ti. a „normál” közpolitika-csiná-lás mintázata eltérhet az átpolitizált, kiemelt ügyekétől, a közpolitikai stílusok kutatói is szembesültek (Richardson – Jordan, 1979).

KÖZPOLITIKAI STÍLUSOK

A közpolitikai stílus fogalma a tartalmi döntések helyett a folyama-tokra irányítja a figyelmet; a mit? helyett a hogyan?-ra. A koncepciót Jeremy Richardson vezette be (Richardson – Jordan, 1979;

Richard-son, 1982). Megközelítését igen figyelemreméltónak tartom, jóllehet az eredeti problémafelvetéstől eltelt mintegy negyven évben az általa javasolt kutatási irány viszonylag csekély figyelmet kapott, és nem szervesült a közpolitika mainstream irodalmába.³⁰ Állításomat árnyal-ja, hogy éppen jelen dolgozat írásával párhuzamosan jelent meg Mi-chael Howlett és Jale Tosun szerkesztette kötet, amely a Richardson által javasolt kutatási programot gondolja újra (Howlett – Tosun, 2019a).

Richardson kérdésfelvetése az volt, hogy vajon meghatározhatók-e olyan tipikus eljárások, közpolitika-csinálási módozatok, amelyek egy adott politikai rendszer jellemző közpolitikai stílusaként azono-síthatók (Richardson et al., 1982). Megközelítése túllépett a közpo-litikai stílust a közpoközpo-litikai eszközválasztással azonosító állásponton, amit jóval korábban már Theodor Lowi felvetett (Lowi, 1972). Lowi állítása az volt, hogy a közpolitikai eszközök determinálják a politikai folyamatokat – mondhatni a megközelítése így summázható: „policy first”. Lowi tehát nem a nemzeti közpolitikai stílusról beszélt, hanem arról, hogy egy adott politikai rendszerben a különböző közpolitikai problémákat adresszáló eszközök más és más politikai eljárásokat, fo-lyamatokat implikálnak. Richardsontól eltérően tehát Lowi éppen a közpolitikai eljárások sokféleségét hangsúlyozta egyazon politikai rendszeren belül. Mint Richardson megállapítja „Lowi-nak több cso-dálója volt, mint követője” (Richardson et al.: 21), és manapság Lowi gondolatai elsősorban a közpolitikai eszközök általa adott tipizálásá-ban élnek tovább (regulatív, disztributív, redisztributív és konstitutív eszközök). A „közpolitikai eszközválasztás mint stílus” megközelítés ugyanakkor felbukkan néha, de némileg eltérő hangsúllyal: a kérdés

30 Ezt mutatják a Google Scholar citációs adatai is. Jeremy Richardson, idő-sebb kora ellenére keveidő-sebb mint fele annyi citációval rendelkezik, mint például Frank Baumgartner, és ötödannyival, mint Guy Peters. Baumgartner egyik fő műve, az Agendas and Instability in American Politics (1993) pedig mintegy ki-lencszer több hivatkozást kapott, mint Richardson Policy Styles in Western Eu-rope (1982) című kötete. Richardson nem került be a Sabatier szerkesztette és több kiadást megért, a közpolitika legfontosabb elméleteit áttekintő Theories of the Policy Process kötetbe sem.

Lowitól eltérően inkább az, hogy az egyes kormányzatok eszközválasz-tásában milyen sajátosságok figyelhetők meg (vö. Howlett, 1991; Le Galès, 2011).

Ez utóbbi megközelítés már Richardson gondolataira is épít, jólle-het ő nem szűkítette le a vizsgálódást a közpolitikai eszközválasztásra.

A közpolitikai stílus richardsoni értelmezése a közpolitika-alkotás folyamatára vonatkozik, és két dimenzió mentén határozható meg:

(1) milyen a kormány tipikus hozzáállása a közpolitikai problé-mákhoz; és (2) milyen a viszony a kormány és a társadalmi replők között (Richardson et al., 1982). A kormány hozzáállása sze-rinte lehet aktív/megelőző vagy reaktív; míg a kormány viszonya a társadalmi (közpolitikai) szereplőkhöz lehet konszenzusorientált vagy egyoldalúan előíró. Ebből négy jellemző típus fakad: az aktív bürokrá-ciára, ugyanakkor a közpolitikai szereplőkkel való érdemi konzultáci-óra építő „racionális-konszenzusos” modell, amelynek tipikus példája Németország; a problémákhoz reaktívan hozzáálló kormányzattal és a közpolitikai szereplőkkel való intenzív együttműködéssel jellemezhe-tő „tárgyalásos” modell, amelynek ekkor (még) Nagy-Britannia volt a tipikus képviselője; az aktív bürokráciával kombinált határozot-tan fellépő kormányzat, amely az egyeztetést inkább csak a részletek kimunkálására és a legitimitás biztosítására használja, mint például Franciaországban; és a problémákra inkább reaktívan hozzáálló, a közpolitikai aktorok jelzéseire építő, ugyanakkor döntéseit egyolda-lúan képviselő „tárgyalás és konfliktus” modell, amely Hollandiára volt jellemző (lásd 1. táblázat).

1. táblázat. Richardson közpolitikai stílusai

A kormány hozzáállása a közpolitikai problémákhoz

orientált A német „racionális-

konszenzusos” modell A brit „tárgyalásos”

modell előíró A francia „egyeztetéses”

modell A holland „tárgyalás

és konfliktus” modell Forrás: Richardson et al. (1982) alapján

A richardsoni megközelítés előzményei között nem csak Theodor Lo-wit, hanem a weberi ihletésű bürokráciakutatásokat és az „adminiszt-ratív kultúra” szakirodalmát is fel kell sorolnunk (pl. Waldo, 1948), amely rámutatott a központi adminisztráció jelentőségére és sajátos-ságaira a kormányzás folyamatában. Richardson eredetisége szerintem abban rejlik, hogy kombinálja a bürokráciatanulmányok meglátásait az aktorközpontú közpolitikaival, és ráadásul – a kormány és a társa-dalmi szereplők viszonyát illetően – behozza a hatalom működésének mozzanatát is a modellbe.

A Richardsont ért kritikák egy része azt kifogásolja, hogy egy kor-mányzati rendszert nem lehet általános szinten jellemezni, mert – ahogyan Lowi is érvelt annak idején – az egyes ügyek és megoldások más-más politikai eljárást valószínűsítenek. Egyetlen kormány sem törekszik mindig a konszenzusra, mint ahogyan az sem lehet igaz, hogy a központi adminisztrációk csak megelőző vagy csak reaktív módon viszonyuljanak a közpolitikai problémákhoz (vö. Atkinson – Coleman, 1992). Ezt a kritikát csak mérsékelten érzem relevánsnak.

Nyilvánvaló, hogy a kormányzás teljes mértékben nem egységes és egyforma: az ügyek természete, politikai kontextusa stb. hatással lesz arra, hogy a közpolitika-alkotás milyen eljárásokat követ. Az is érde-kes kérdés, hogy a kormányzás mintázata hogyan változik a politikai változások következtében: Richardson később leírta a brit közpoliti-kai stílus változását, amelyet részben politiközpoliti-kai okokkal (pl. Thatcher politikája), részben a kormányzaton belüli szerepfelfogások módosu-lásával, részben az önmagában kismértékű változások kumulatív hatá-sával magyarázott (vö. Richardson, 2018). Ugyanakkor nem zárnám ki, hogy egy adott időszakra meghatározható egy kormány általános közpolitikai stílusa, amely az ügyek többségében jellemző mintázat-ként azonosítható.

Howlett és Tosun (2019b) úgy érvelnek, hogy bár Richardson gon-dolatai eredetiek és innovatívok, modellje nincs teoretikusan lehor-gonyozva és nehezen operacionalizálható. Kétségtelen, hogy bár a ri-chardsoni modell első, a kormány és a társadalmi szereplők viszonyára vonatkozó dimenziója jól illeszkedik a közpolitikai megközelítéshez, a második dimenzió, a kormányzat jellemző problémakezelési

eljárá-sa némileg önkényesnek tűnik, és nem következik egyértelműen az adminisztratív kultúra irodalmából sem. Howlett és Tosun (2019b) ezért ezt a dimenziót újrafogalmazva a kormányzást döntően befo-lyásoló közpolitikai aktorokra helyezik a hangsúlyt. Szerintük az a kulcskérdés, hogy az adminisztráció és a vele együttműködő szakér-tők, vagy pedig a politikusok és a közvélemény van-e nagyobb befo-lyással a közpolitika alkotásra. Az első dimenziót csak kismértékben fogalmazták újra, a közpolitikai aktorok döntéshozatalba való bevo-násának, a participáció mértékeként meghatározva azt. Modelljük sa-játossága, hogy a közpolitikai stílust meghatározó két dimenzió által kiadott kormányzási típusok szerintük megfelelnek az alapvető politi-kai rendszertípusoknak (lásd 2. táblázat).

2. táblázat. A közpolitika stílusai Howlett és Tosun módosított modellje szerint

A legfontosabb közpolitikai szereplők bürokrácia és szakértők politikusok és a közvélemény A alacsony 3. típus: zárt

központo-sított rendszerek (Kína, Forrás: Howlett és Tosun (2019b)

A magam részéről elhibázottnak tartom a kormányzási típusok és a politikai rendszerek egymással való megfeleltetését, mert a politikai rendszereket nem ezek a dimenziók definiálják. Az elképzelhető per-sze, hogy az egyes politikai rendszerekre az adott kormányzási mód a jellemző – azonban ez akkor empirikus kérdés, nem pedig elméleti-ti-pológiai. A politikai rendszerekkel való azonosítás továbbá azt sugall-ja, mintha az egyes rendszereken belül nem lennének, nem lehetné-nek különböző kormányzási módok: márpedig például a képviseleti demokrácia keretei között is lehetnek időszakok, amikor más-más

kormányzási mód érvényesül – például válság esetén előtérbe kerül a technokratikus kormányzás (vö. Sebők, 2014). Végezetül az sem vi-lágos, hogy miért pont ezeket a közpolitikai szereplőket emelték ki a modellben, és miért nem szerepel például a média; vagy kérdés, hogy a politikusokat vajon minden további nélkül össze lehet-e vonni a közvéleménnyel. Továbbá jegyezzük meg, hogy bár Howlett és Tosun (2019b) az operacionalizálhatóság hiányát is felrótták Richardsonnak (aki elsősorban interjúkon alapuló kvalitatív módszerrel azonosította a típusait), ők sem határoznak meg egyértelmű indikátorokat, és a típu-sok vizsgálata, azonosítása éppúgy kvalitatív módszerekkel és némikép-pen önkényesen történik. Persze lehet, hogy ez a probléma nem is old-ható meg másként – akkor viszont kár volt ezt Richardsonnak felróni.

A KORMÁNYZÁS STÍLUSAI

Úgy vélem, érdemes Richardson eredeti feltevéséből kiindulni, mely szerint egy adott kormányzatnak lehet jellemző kormányzási/közpoli-tikai stílusa, amely ugyan nyilvánvalóan nem a maga tiszta formájá-ban érvényesül a kormányzás egészében, és egyes közpolitikai prob-lémák esetén jelentős eltéréseket is mutat, de mégis, az általánosítás megfelelő szintjén azonosítható. Fontosnak gondolom azt a richard-soni javaslatot is, hogy a kormányzási stílus a kormány és a társadalom viszonyának leképeződése; és bár egyetértek vele, hogy a kormányzási stílus elvileg a megvalósítás kérdéseit is magában foglalja, érdemes (első körben) a döntéshozatalra összpontosítani. Richardsontól elté-rően azonban nem vagyok biztos abban, hogy ez a kormányzási stílus kormányokon átívelően érvényesül: éppen azt tartom (az egyik) érde-kes kérdésnek, hogy a kormányzási stílusok hogyan, milyen tényezők hatására változnak. Howlett és Tosun megközelítéséből jónak és a közpolitikai tanulmányokkal harmonizálónak gondolom az aktorok relatív jelentőségének vizsgálatát; nem értem azonban, hogy miért szűkítik le a vizsgálódást néhány közpolitikai szereplőre, és nem tar-tom megalapozottnak a kormányzási stílusok és a politikai rendszerek azonosítását sem.

Hogyan foghatunk tehát neki a kormányzási stílusok azonosításá-nak? A fentiek alapján a kormányzásra mint döntésre; valamint a tartalmi kérdések helyett az eljárásokra irányuló; és a különböző közpolitikai aktorok szerepét figyelembe vevő tipológiára van szük-ségünk.

A politikatudomány, a közpolitika és a public administration valójá-ban megfogalmazott különböző kormányzási módokat, ha ezeket nem is feltétlenül szokás kormányzási stílusoknak nevezni, és nincsenek is egy egységes modellben összefoglalva. Ugyanakkor értelmezhetőek az általam adott fenti kritériumok fényében. Idesorolható a leginkább hálózatos kormányzásnak magyarítható New Public Governance, és az ezzel összefüggésben emlegetett neoweberi állam koncepciója. Míg az első a társadalmi szereplőknek (egyéneknek, civil szervezeteknek és vállalatoknak) biztosít nagyobb beleszólást a döntéshozatalba, addig az utóbbi a képviseletei demokrácia intézményeire, valamint a kor-mányzati adminisztrációra teszi a hangsúlyt. További distinkciókat is tehetünk azonban, hiszen a különböző közpolitikai szereplők relatív súlya is változó különböző konstellációkban. Szakértői kormányzás-nak nevezhetjük azt a jelenséget, amikor a politikusok döntéshozó ha-talmat delegálnak a többé-kevésbé autonóm és elvben szakértők által irányított testületeknek. Oligarchikus kormányzásrólakkor beszél-hetünk, ha a döntések egy szűk érdekcsoport preferenciái felé tolód-nak el. A „state capture”, vagyis az állam gazdasági érdekcsoportok által való foglyul ejtése ennek a jelenségnek a legerősebb megnyilvánulása (lásd Hellman, Jones, & Kaufmann, 2003). Az elitista (technokrati-kus vagy oligarchi(technokrati-kus) kormányzás azonban gyakran társadami-poli-tikai reakciókat szül, amelyek a demokratikus kritikáktól és a „tiszta kezek” mozgalmától a nagypolitikából való kiábrándulásig, a politikai cinizmus terjedéséig széles skálán szóródhatnak. A populizmus kétség-kívül tekinthető ezen reakciók részének, sőt, par excellence megnyilvá-nulásának. Ennek megfelelően a populista kormányzás értelmezhető mint a többségi véleményként értett „népérdeket” megjelenítő közpo-litika-csinálás, vagy mint az erre való hivatkozás a döntéshozatal során (Bartha et al., 2019; Boda, 2014). Végül, a kormányzás mint közpo-litika-csinálás elbillenhet a végrehajtó hatalom, sőt, annak a feje, a

miniszterelnök felé, úgy, hogy más társadalmi aktorok csak korlátozot-tan tudnak beleszólni a döntési folyamatba. Ezt hívhatjuk a hazai köz-beszédben elterjedt módon, valamint Peter Aucoin egy tanulmánya nyomán (Aucoin, 2012) politikai kormányzásnak.

Az alábbiakban röviden áttekintem az itt említett kormányzási, döntéshozatali stílusok főbb jellemzőit. Mint ideáltípusokat igyek-szem rekonstruálni őket, igyek-szem előtt tartva, hogy a valóságban igen ritkán jelennek meg a tiszta formájukban.

Hálózatos kormányzás

A kilencvenes évek végétől terjedő „új kormányzás” vagy hálózatos kormányzás (new public governance, NPG – magyarul lásd Gajdus-chek, 2009) a társadalmi érintetteknek, a civil szervezeteknek, vál-lalkozásoknak, állampolgároknak és az ő hálózataiknak biztosított nagyobb szerepet a közpolitikai problémák kezelésében: a társadalmi komplexitás növekedéséből fakadó eredményességi és legitimitási

A kilencvenes évek végétől terjedő „új kormányzás” vagy hálózatos kormányzás (new public governance, NPG – magyarul lásd Gajdus-chek, 2009) a társadalmi érintetteknek, a civil szervezeteknek, vál-lalkozásoknak, állampolgároknak és az ő hálózataiknak biztosított nagyobb szerepet a közpolitikai problémák kezelésében: a társadalmi komplexitás növekedéséből fakadó eredményességi és legitimitási