A kormányzás funkcióiról

A Bevezetőben volt róla szó, hogy a kormányzás fogalma a politikatu-dományban ritkán használatos és értelme általánosan nem tisztázott.

Jelen fejezet célja, hogy ez utóbbi feladatot első megközelítésben el-végezze, vagy legalább a célhoz közelebb kerüljünk. Ha a kormányzás-nak nem létezik elfogadott definíciója, akkor a kérdés az, hogy milyen módszerrel érdemes nekiállni a fogalom és az általa lefedett jelenség-csokor meghatározásának. Az alábbiakban két eljárást ötvözök. Az egyik deduktív logikát követve a funkcionalista elméleti megközelí-tésen alapul, és abból indul ki, hogy rekonstruálhatóak azok a funkci-ók, amelyeket a politikai rendszer és azon belül a kormányzás játszik a szélesebb társadalmi rendszer működésében. A funkcionalista meg-közelítés rokon a közpolitikai paradigmával, különösen annak ciklus-modelljével. Funkcionalista nézőpontból továbbá jól értelmezhető a kormányzás alapvető dilemmája, amely a (valamilyen módon meg-határozott) közjó képviselete és a hatalmon lévők önérdekének össze-ütközéséből fakad. Erre a kérdésre a fejezet végén térek ki. A másik alulról építkezik, és az empirikusan megfigyelhető állami szerepekből rekonstruálja a kormányzás elemeit. A két megközelítés kompatibilis egymással, hiszen mindkettő a funkció – bár más értelemben használt – koncepciójából indul ki.

Mielőtt azonban erre rátérnék, röviden bemutatom azokat az ér-veket, amelyek az elméletválasztásom mellett szólnak. Az elmélet-választás filozófiai értelemben mindig valamennyire önkényes aktus, ám ez nem jelenti azt, hogy ne lennének olyan megfontolások, ame-lyek egy adott döntést alátámasztanak.

LEHETSÉGES MEGKÖZELÍTÉS A KORMÁNYZÁSRÓL A politikatudományi kézikönyvek ritkán használják tehát a kor-mányzás fogalmát – annál gyakrabban viszont a kormányét. Az első lehetséges perspektíva tehát intézményi: a kormányzást mint tevé-kenységet természetesen lehet a releváns politikai intézményekhez, így elsősorban a kormány tevékenységéhez kötni. Ebben a megkö-zelítésben a kormányzás az, amit a kormány tesz. Szólnak érvek a kormány kiemelése mellett, hiszen tudjuk, hogy a modern demok-ráciákban a kormánynak sokkal több feladata van, mint a dönté-sek végrehajtása, amit a klasszikus „végrehajtó hatalom” elnevezés sugall. Egyrészt a kormány jelentős mértékben befolyásolja a tör-vényhozás munkáját, előkészíti a döntéseket, törvényjavaslatokat nyújt be; olyannyira, hogy számos parlamentáris rendszerben a kor-mány a korkor-mánypártok országgyűlési többségén keresztül voltakép-pen dominálja a törvényhozást, ahelyett, hogy – mint a demokrácia klasszikus modellje sugallja – alá lenne neki rendelve. Másrészt a rendeletei révén a kormány maga is döntéshozó szerv. Harmadrészt mondhatjuk, hogy a kormány a politikai folyamatok fókuszpontja, sőt legfontosabb irányítója: tevékenységével és kommunikációjával összeköti nemcsak a makropolitika, azaz a politics és a közpolitika, a policy folyamatait, de a különböző intézmények és aktorok működé-sét is a parlamenttől kezdve a közigazgatáson át a lobbicsoportokig és a közvéleményig.

Ugyanakkor nem a kormány az egyetlen releváns intézmény a kormányzás során. A kormányzás fogalma minden bizonnyal ma-gában foglalja a döntés mozzanatát, márpedig a demokráciákban a legfontosabb döntések mégis a törvényhozásban születnek. Ha a kormány dominálja is a döntéshozatali folyamatot, a törvény-hozást mégsem uralja teljesen. Ez elég evidens például olyan po-litikai rendszerekben, mint az Egyesült Államoké vagy éppen a francia félprezidenciális rendszer, amelyekben könnyen előáll az a helyzet, hogy a végrehajtó hatalom feje és a törvényhozásban több-séggel bíró párt(ok) nem ugyanazon politikai oldalhoz tartoznak.

Más okokból és másként, de a konszenzuális demokráciák

sokpár-ti parlamentjei ugyancsak relatív nagy függetlenséggel bírnak a kormányoktól. A hazai helyzetet ugyan jó ideje – 2010 után pe-dig különösen – a kormány törvényhozás feletti dominanciája írja le, mégsem igaz, hogy az országgyűlés egyáltalán ne játszana önálló szerepet a döntéshozatalban vagy általában a közpolitikák alakítá-sában. A kétharmados törvények például korlátozzák a kormányt és a kormánypártot (hacsak a kormányoldalnak nincs kétharmados többsége); a koalíciós partnerek közötti viták is lecsapódhatnak sa-játos parlamenti döntésekben (ezt példázza Sólyom László 2005-ös köztársasági elnökké választása); és az országgyűlés az agenda setting funkciója révén is képes lehet befolyásolni a kormányzást akár a kormánytöbbség szándékának ellenére is (mint ahogy ez a „párkap-csolati erőszak” büntetőjogi kategóriájának 2012-es elfogadása so-rán történt – mindezekre még visszatérünk).

De maga a „kormány” sem feltétlenül tekinthető egységes enti-tásnak, és korántsem csak az esetleges koalíciós kormányzás, vagy egyes miniszterek önállóskodása miatt. A kormány szűk értelemben a kabinetet jelenti, de a kormányzat már magában foglalja a közpon-ti államigazgatást is (és akkor az önkormányzatokat ne is említsük).

A központi adminisztráció közpolitikai szerepére a későbbiekben mi is visszatérünk; annyi bizonyosan állítható, hogy az államigazgatást minden önállóságtól mentes, a politikának alárendelt entitásnak te-kinteni jelentősen egyszerűsíti a valóságot.

Más szóval, ha fel kívánjuk nyitni a kormányzás „feketedobozát”, ahogy a jelen tanulmány is, akkor nem szűkíthetjük a kormányzást a kormány mint kabinet tevékenységére, hanem más intézményeket, így például a törvényhozást és a központi államigazgatást, illetve ezek egymással és más politikai szereplőkkel való interakcióját is vizsgál-nunk kell. Ekkor azonban kénytelenek vagyunk túllépni a szorosan vett intézményi megközelítésen, hiszen azt kell tanulmányozni, hogy az adott politikai körülmények közepette a különböző intézmények és szereplők milyen folyamatokban kapcsolódnak össze a közpolitika al-kotás során; és ezeket a folyamatokat, dinamikákat nem lehet pusztán a formális intézményi funkciókból megérteni. Nem szorul igazolásra, hogy egy politikai rendszer elemei nagyon eltérő konfigurációkban

képesek összekapcsolódni a politikai helyzettől függően anélkül is, hogy az alkotmányos rend változna.¹¹

A kormányzás egy másik lehetséges megközelítése a politikai ve-zető személyére összpontosít – ezt példázza Tilo Schabert elemzése a bostoni polgármester, Kevin White működéséről (Schabert, 1989).

Schabert értelmezési kerete a „hatalom kreativitása” és a „kormány-zás művészete”, és a kormány„kormány-zást mint a kaotikus folyamatokat uraló autokratikus vezetői döntéseket írja le. Nem vitatom a leírás relevan-ciáját – Bibó is utalt a politika „szükségszerű intuitív és művészi ele-mére” (Bibó, 1986: 73). A kormányzás mint tevékenység bizonyára sokszor hasonlít Schabert „bostoni politikájára”¹²: a komplexitás, a bizonytalanság, a kiszámíthatatlanság az alapjellemzői; a vezetés fon-tos mozzanata, miközben a vezetés „titkát” nem fejtettük még meg (vö. Boda, 2013: 3. fej.). Márpedig a vezetés még demokratikus körül-mények között is mutat autokratikus vonásokat, és nem lehet híján a kreativitásnak sem (lásd Körösényi, 2019). Ugyanakkor a kormány-zást a vezető működésének mintegy fenomenológiai leírására, vagy annak egyoldalú értelmezésére („kreatív önkény”) szűkítve eltekin-tünk attól a társadalmi-intézményi kontextustól, a közpolitikai akto-rok szerepétől és a sokszor kényszerítő erejű politikai folyamatoktól, amelyek pedig meghatározóak lehetnek a kormányzás mintázatainak és eredményeinek kialakulásában.

Természetesen nem Schabert megközelítése az egyetlen lehetsé-ges útja a vezetők középpontba állításának a kormányzás értelmezé-se során. Például Skowronek (1997 és 2011) egy sokkal árnyaltabb elemzését adja a politikaivezetés-központú kormányzásnak: az ameri-kai elnökök politiameri-kai stílusát vizsgálva azt állítja, hogy adott értékek, intézmények, közpolitikák és eljárások összességeként értett uralkodó

11 Ezt mutatja be például Skowronek (1997) az Egyesült Államok példáján.

12 Bár érdemes megjegyezni, hogy Kevin White bostoni polgármester műkö-dése sok szempontból atipikus a liberális demokráciákban – úgy is fogalmazha-tunk, hogy Schabert esetkiválasztása a „kilógó” (deviant) eset logikáját követi, ám mintha ennek módszertani következményeivel nem nézne szembe. Az eset számára inkább elmélete alátámasztására szolgál.

politikai rezsimnek az elsősorban a társadalmi támogatottságtól függő stabilitása és a politikai vezető viszonyulása a rezsimhez milyen inter-akciót és ez alapján milyen politikát hoz létre. A skowroneki képlet-ben tehát a vezető mellett megjelenik a politikai kontextus is és ez a megközelítés fő erőssége. Ugyanakkor Skowronek a rezsim szintjén vizsgálódik, és a fő kérdése az, hogy a vezetők miként erősítik meg vagy definiálják újra az adott politikai rendet – az általa javasolt fo-galmi keret ugyanakkor csak korlátozottan alkalmas arra, hogy a kor-mányzás mint közpolitikai alkotás folyamatát értelmezzük általa.

A politikai vezetés jelentőségét számos további kutatás és elemzés is aláhúzza. A „prezidencializáció” (Poguntke – Webb, 2005), az „ud-vari kormány” (Savoie, 2008), az „új politikai kormányzás” (Aucoin, 2012) irodalma mind azt hangsúlyozzák, hogy a kormányzásban meg-erősödött a végrehajtó hatalmi ág, és azon belül a kabinettel szemben a politikai vezető (elnök, miniszterelnök, kancellár) befolyása. Ezen empirikus megközelítések mellett a politikaelmélet oldaláról érkez-nek azok az érvek, amelyek szerint a kollektív döntések valamilyen mértékű vezetői beavatkozás nélkül nem jöhetnek létre (Körösényi, 2009, 2019). A politikai vezetést tehát minden bizonnyal nem lehet kihagyni a kormányzás konceptualizálásából – ugyanakkor nem tar-tom kielégítőnek a kormányzást a vezetésre szűkíteni.

A Bevezetőben is utaltam arra, hogy a kormányzás egyik lehetsé-ges értelmezését nyújtja a közpolitika-tudomány (policy science, po-licy studies). A közpolitikai megközelítés nem egy egységes elmélet, hanem inkább fogalmi keret, amely, ahogy érveltem, az aktorokra és ezek interakcióinak folyamataira összpontosít. A közpolitikai megkö-zelítés még többször elő fog kerülni a dolgozat során – a 2. fejezet pél-dául a közpolitikai változás (középszintű) elméleteit mutatja be. Most azt szeretném kiemelni, hogy a közpolitikai megközelítés és annak két legfontosabb elméleti modellje, a rendszermodell és a közpolitikai ciklusmodell egyaránt hasonlóságot mutat a funkcionalista megköze-lítéssel, amiről a következőkben szó lesz. Úgy is fogalmazhatunk, hogy a funkcionalista megközelítést jól kiegészíti a közpolitikai a közép-szintű elméletei és az empirikus kutatást lehetővé tévő analitikus kategóriái révén.

A funkcionalista megközelítés álláspontom szerint a kormány-zás legátfogóbb elméletét szolgáltatja, ezért kiemelt figyelmet érde-mel. Továbbá különösen alkalmasnak vélem a kormányzás alapjel-lemzőinek érzékeltetésére, amelyek szerint a kormányzás kitüntetett jelentőségű mozzanata a politikai rendszernek, hiszen mint a hata-lomgyakorlás locusa a politikának mint a hatalomért folytatott békés küzdelemnek a voltaképpeni célja; ugyanakkor saját célja túlmutat a szűken vett hatalomgyakorláson, és – hadd használjam ezt a fogal-mat – a közjó valamilyen értelmezését is magában foglalja. Tegyük hozzá, hogy ez nem egyszerűen normatív-teoretikus meglátás, hanem a politika szereplői ebben az értelmezésben osztoznak: az adatok pél-dául azt mutatják, hogy a kormány megítélésében az állampolgárokat nem annyira a saját egyéni helyzetük (és egyéni érdekük), hanem a közösség javára vonatkozó ún. szociotropikus értékeléseik vezetik (vö. Boda – Medve-Bálint, 2015; Lyons, 2013; Medve-Bálint – Boda, 2014); az pedig általánosan megfigyelhető, hogy a politikusok nem azzal kampányolnak, hogy hatalmat akarnak, hanem olyan ígéretek-kel, amelyek szerintük előmozdítják a közjót. Ezért tartom a politika és azon belül a kormányzás kulcsfogalmának a legitimitást (vö. Boda, 2013). A legitimitás, vagyis – Habermas nyomán – a hatalom elis-merésre méltóságának biztosítása gyakorlati kategóriaként is fontos, hiszen a legitimitást nélkülöző hatalom cselekvőképessége korláto-zott: pusztán kényszerítéssel csak átmenetileg lehet fenntartani az irá-nyítottak együttműködését az autoritással. A legitimitás fogalmának általánosabb jelentősége pedig az, hogy rávilágít a politika inherens belső feszültségére, amely a kormányzás vonatkozásában még éleseb-ben vetődik fel: miközéleseb-ben a politika a hatalomért folytatott küzde-lem, a hatalom és általában a politikai cselekvés végső értelme a valamilyen értelemben vett kollektív érdek elmozdítása, hiszen ez az, ami alapján a hatalom igazolható.

A KORMÁNYZÁSRÓL, A FUNKCIONALISTA MEGKÖZELÍTÉS ALAPJÁN

Mint ismeretes, Talcott Parsons a strukturalista-funkcionalista rend-szerelmélet megalkotója szerint a társadalmi rendszerek négy funkcio-nális követelménynek kell, hogy eleget tegyenek a fennmaradásuk ér-dekében: a környezethez való adaptálódás, a célkijelölés és célelérés, a rendszer elemeinek integrációja, valamint a mintafenntartás (vö.

Pál, 2004). E követelmények minden társadalmi rendszerre vonat-koznak, a kisebbekre és a legnagyobbra, a társadalomra is, amelyet a környezetétől való legnagyobb függetlenség jellemez – mondhat-ni Parsons a társadalmi funkciók fraktálszerű önazonosságát tételezte a különböző rendszerszinteken. A társadalom szintjén a különböző funkcionális követelményeket a különböző alrendszerek teljesítik, így az adaptációt a gazdaság, a célelérést a politika, az integrációt a közös-ség és a mintafenntartást a kulturális rendszer.

Parsons tehát a politikai rendszer főfunkciójának a célelérést tart-ja. Mint fogalmaz, „egy adott társadalom politikai rendszere azokból a módozatokból épül fel, amelyekben a teljes rendszer releváns elemei a rendszer egyik alapvető funkciójának, mégpedig a társadalom kollek-tíváinak céljait megvalósító effektív kollektív cselekvésnek (kieme-lés tőlem – B.Zs.) az érdekében szerveződnek össze” (Parsons, 1963:

233). A gazdasági analógiákat használó funkcionalista modellben a politikai folyamat a közösségi erőforrások és a kollektív cselekvés iránti igény inputjaiból a legitimitás mint szervező erő segítségével és a képességgel „a vezetés felelősségének vállalására” (i. m.: 235) mint kontextuális tényezővel az effektív kollektív cselekvés outputját állít-ja elő. A hatalmat Parsons mint általános médiumot jellemzi, amely a politikai rendszer minden elemét áthatja; ugyanakkor a hatalom mint döntéshozatali képesség hierarchikusan szerveződik, hiszen „a közpolitikák közötti választásról szóló döntések a közösség minden tagjára kényszerítő erővel bírnak” (i. m. 246). Ehhez két fontos ki-egészítés társul. Egyrészt, hogy a hatalom a politikai rendszer egészé-ben viszont nem szigorúan hierarchikusan szervezett: a döntéseket a különböző érdekcsoportok igyekeznek befolyásolni, illetve a modern

alkotmányos demokráciák a hatalom egyenlő elosztását intézménye-sítik azáltal, hogy mindenkinek egy szavazatot juttatnak a választáso-kon. A hatalom „áramlása” és a társadalmon belüli megoszlása fontos részletek egy politikai rendszer jellemzése során. Másrészt az autoritás-ként megjelenő hatalom működése sem csak a kényszerítésen alapul:

Parsons is nagy jelentőséget tulajdonít a legitimitásnak és az ebből fakadó önkéntes engedelmességnek.

Parsons gondolatait lefordítva a saját megközelítésem nyelvére és következményeit továbbgondolva azt mondhatjuk, hogy a politikai rendszer működése a kormányzás felé mutat: a modern társadal-makban a kormányzás az, ami a társadalom kollektív célkijelölési, döntési és célelérési funkcióit megvalósítja. Ez nem jelenti azt, hogy a politika működése nem töltene be más funkciókat: a politikai rí-tusok hozzájárulnak a mintafenntartás, a politikai szimbólumok (pl.

nemzeti jelképek) a társadalom integrálásának funkciójához stb. De ha a kormányzás nem biztosítja a kollektív döntéshozatal és cselekvés eredményes megvalósulását, akkor legfontosabb funkcióját illetően mond csődöt – ilyenkor súlyos politikai válságról beszélhetünk. Nem nehéz ilyen helyzeteket elképzelnünk: a politika lebénulását okozhat-ja például a parlamenti patthelyzet; a politikai vezető vagy a politikai intézmények súlyos legitimitásvesztése; képviselet nélkül maradt tár-sadalmi rétegek lázadása; vagy polgárháborús politikai megosztottság.

Az ilyen válsághelyzetek kormányzásképtelenséget idéznek elő, amely megnyilvánulhat döntésképtelenségben, az állam lebénulásában (lásd például az amerikai government shutdown jelenségét, amelyet a költ-ségvetés elfogadásának hiánya okoz), és a krízis súlyosságától függően akár állam-bukást (failed state) is eredményezhet. A válság megoldása széles skálán szóródhat, a parlament feloszlatásától és új választások kiírásától a politikai vezető lemondásán át új politikai rendszer ki-alakulásáig (pl. alkotmánymódosítás vagy egyenesen rendszerváltozás révén). Mindezt értelmezhetjük a hatalom re-allokációjaként, illet-ve a hatalom áramlását szabályozó intézményi keret újrarendezése-ként a kollektív cselekvés lehetőségének újrateremtése érdekében.

A válságra adott válaszok nyomán a politikai folyamatoknak úgy kell működniük, hogy megteremtsék az effektív kormányzás társadalmi

képességét. Ebből az is következik, hogy a politika „hatalmi játéka”

nem öncélú, nem önmagáért van. Egyéni szinten a hatalom megszer-zését sok minden motiválhatja az őrült úrhatnámságtól a társadalom jobbításáig, de a társadalom szintjén az eredményes, a környezeti ki-hívásokra adaptív válaszokat adó kollektív cselekvést lehetővé tevő kormányzás létrehozása a politikai rendszer működésének alapvető célja. Egyszerűen megfogalmazva, a politikának létre kell hoznia a közjó valamilyen értelmét szem előtt tartó kormányzatot. És a politi-ka ezen alapvető funkciójára hivatkozva tudja legelőször is legitimál-ni magát.

Ismét alá kell húzni, hogy ez a belátás nem csupán a funkcionalista elmélet logikájából következik, hanem a politikáról szóló kollektív értelemadásban és – valamilyen mértékben – a rendszer szereplőinek szerepfelfogásában is tükröződik – ez fontos különbség a politika és más társadalmi alrendszerek, például a gazdaság között. A funkciona-lista elméletben a gazdasági alrendszer szerepe a társadalom adaptáló-dását lehetővé tenni a fizikai világ kihívásaival szemben – a modern piacgazdaság szereplői azonban nem ezen funkció beteljesítése men-tén értelmezik a saját szerepüket és legitimálják döntéseiket. A befek-tetők megtérülést várnak, a fogyasztók a preferenciáiknak megfelelő árukat keresik, a munkavállalók jó állásokban érdekeltek stb. A gaz-daság társadalmi funkciójára való utalás ugyan ott van a közgazdászok azon alaptézisében, hogy a piac képes az erőforrások leghatékonyabb allokációjára (tehát a piacgazdaság az a gazdaságszervezési mód, amely leghasznosabb a társadalom számára); az utóbbi néhány évtizedben pedig a vállalatok társadalmi felelősségvállalását, a fogyasztók vagy a befektetők etikai elköteleződését szorgalmazó mozgalmakban és el-méletekben más hangsúllyal, de előkerült a gazdaság szélesebb tár-sadalmi funkciójának kérdése (vö. Boda – Zsolnai, 2016). De ösz-szességében tartható, hogy a gazdaság az egyéni cselekvések szintjén más logikák szerint működik, mint a társadalmi rendszer szintjén.¹³

13 Tulajdonképp erre figyelt fel Adam Smith is, amikor az egyéni önérdeket a közjó felé terelő piaci mechanizmust leírja sokat idézett „láthatatlan kéz” me-taforájával.

Vagyis a gazdaság esetében kudarcot vall az a parsonsi elv, hogy a cse-lekvés- és a rendszerelmélet szintjén ugyanazokat a mechanizmuso-kat azonosítsa (vö. Pál, 2004). A politika vonatkozásában azonban az egyéni cselekvés logikája és a rendszerlogika nem válik, nem válhat el egymástól ilyen látványosan (bár valamennyire azért elválik, hiszen a politikusokat a hatalom megszerzésének instrumentális célja is moti-válja). Máshol ezért is javasoltam a politikatudomány hiányzó ember-képének a közjót szem előtt tartó Homo politicus modelljét (Boda, 2013: 2. fej.). Mindez a kormányzás értelmezésének vonatkozásában is fontos következményekkel bír, amire még visszatérünk.

A kormányzás funkciói

A kormányzás fogalmának általános értelmét keresve Peters és Pier-re (2016) szintén a funkcionalista megközelítésből indul ki, ám az általános elméleten túllépve a kormányzás mechnizmusait, folyama-tait igyekeznek azonosítani. A strukturalista-funkcionalista modellel szemben ugyanis a fő kritikájuk, hogy abban a társadalmi inputból mintegy automatikusan lesz output: a politikai szereplők, folyamatok, vagyis a kormányzás részletei mellőzve vannak.

Peters és Pierre (2016: 2. fejezet) a funkcionalista megközelítés-nek megfelelően a kormányzást mint a közérdek meghatározásának és megvalósításának folyamatát definiálják; amelynek középpont-jában a döntéshozatal áll. A kormányzásnak szerintük öt funkciót kell teljesíteni. Ezek a célkijelölés, a döntéshozatal, a megvalósítás, az erőforrás-mobilizálás és a visszacsatolás (értékelés, tanulás) – ugyan-akkor máshol ezeket mint az „effektív kormányzás feltételeit” említik (vö. i. m. 52.).

A célkijelölés érvényesülhet általános szinten, de a szerzők szerint minél konkrétabbak a célok, annál több vitát fognak kiváltani. A cél-kijelöléssel szerintük keveset foglalkozott a társadalomtudomány, le-számítva egy aspektusát, az agenda settinget, amely azonban nem me-ríti ki a fogalom teljességét. A napirenden lévő ügyek nem biztos, hogy tényleges célokat generálnak – ugyanakkor az is igaz, hogy ami

nincs napirenden, abból nem lehet kormányzati cselekvés. A fő prob-léma, amivel a kormányok szembenéznek, az természetesen nem a célok hiánya, hanem éppen ellenkezőleg, a célok – köztük az egy-mással versengő célok – sokasodása. A különböző politikai rendszerek eltérő módszereket fejlesztettek ki a célok közötti választás eljárására, mint például a többségi vagy a konszenzusos döntéshozatal. Peters és Pierre nem sokat beszél a legitimitás problémájáról, ám azt hang-súlyozzák, hogy a célkijelölési és döntéshozatali eljárások kulcsfon-tosságúak a kormányzás legitimitásának biztosítása szempontjából (i. m.: 45–46). A legitimáció ezen formáit, tehát a napirend for-málásában és a döntéshozatalban való részvételt Scharpf nyomán input- illetve throughput-legitimitásnak nevezzük (Scharpf, 1999).

A legitim, ugyanakkor valamilyen értelemben effektív döntési el-járások kulcsfontosságúak, hiszen mint arra Rothstein is felhívta a figyelmet, a kormányzás minősége nem értelmezhető csupán az adott célok megvalósításának instrumentális hatékonysága alapján, hanem az összefüggésben áll a megvalósítandó célok minőségével is (Rothstein, 2011). Ha a politikai rendszer nem képes azonosítani

A legitim, ugyanakkor valamilyen értelemben effektív döntési el-járások kulcsfontosságúak, hiszen mint arra Rothstein is felhívta a figyelmet, a kormányzás minősége nem értelmezhető csupán az adott célok megvalósításának instrumentális hatékonysága alapján, hanem az összefüggésben áll a megvalósítandó célok minőségével is (Rothstein, 2011). Ha a politikai rendszer nem képes azonosítani