A közvélemény és az állampolgári preferenciák

A közvélemény szerepe a közpolitika-csinálásban egyszerű kérdésnek tűnik, de valójában meglehetősen bonyolult kérdéseket vet fel. Egy-szerű, hiszen a demokrácia elvben a többség akaratára épül. Ahogyan Robert Dahl (1971: 1) fogalmazott, a demokrácia normatív standard-ja „a kormány folyamatos reszponzivitása az állampolgárok preferen-ciáinak irányába”. A reszponzivitás, vagyis a közvélemény-érzékeny-ség, a közvéleménynek megfelelő politizálás azonban nem csupán normatív elvárás: mivel a demokráciában az intézményi szabályok és választási eljárások által megkonstruálva, de valamilyen értelemben mégiscsak a többségi akarat érvényesül, a politikusoknak, pártoknak észszerű figyelemmel lenni az állampolgárok körében érvényesülő el-várásokra. Egyrészt nehéz választást nyerni a közvéleménynek nem tetsző ígéretekkel, másrészt nehéz megtartani a hatalmat az állam-polgárok által elutasított közpolitikai döntésekkel, vagy rossz teljesít-ményű kormányzással.

A kérdés azonban mégsem ilyen egyszerű, sem elméleti, sem gya-korlati szempontból. Mit akarnak pontosan a választók? Converse óta közhely, hogy a választók a legtöbb közpolitikai kérdésben tájéko-zatlanok, nincsen határozott véleményük, és túlzottan nem is érdek-li őket – a közpoérdek-litikai kérdésekben többnyire elfogadják a pártjuk álláspontját, vagyis a politikai identitás az elsődleges a közpolitikai kérdésekben elfoglalt állásponthoz képest (Converse et al., 1960).

Kahneman (2013) szerint a preferenciák bizonytalansága általános probléma, ami nem korlátozódik a választópolgárokra: preferenciáink inkonzisztensek és időben változnak (mely változásokat meglepően csekély mértékben vagyunk képesek előre jelezni), sőt, még az is

kér-dés, hogy beszélhetünk-e egyáltalán preferenciákról. Inkább homá-lyos attitűdjeink vannak, amelyek a pillanatnyi érzelmek, a keretezés (framing) és a heurisztikák befolyásolnak.

A közvélemény tehát egy demokráciában elvileg fontos, miköz-ben kérdés, hogy az állampolgároknak vannak-e önálló preferenciái, vagyis tudják-e, hogy mit akarnak. További kérdés, hogy mit akarhat-nak. Ha vannak is közpolitikai preferenciáink, nyilván kicsi az esélye, hogy egy párt programja teljes mértékben lefedje azokat: választóként súlyoznom kell, ki kell választani azokat, amelyek igazán fontosak.

Ehhez persze információra van szükségünk a pártok programját illető-en, amelynek megszerzésére nem feltétlenül fogunk elegendő energiát fordítani – valószínűleg megelégszünk néhány felszínes és töredékes információval. Azzal is tisztában kell lennünk, hogy a körülmények változnak, és nem várhatjuk el, hogy az általunk megválasztott kor-mány teljes mértékig a preferenciáinknak vagy az ígéreteinek megfe-lelően fog döntéseket hozni. A reszponzív kormányzás mellett ugyan-olyan fontos a felelős kormányzás, ami adott esetben azt is jelentheti, hogy kellemetlen, de szükséges döntéseket kell hozni (vö. Greskovits, 2015). Ha tehát vannak is közpolitikai preferenciáink, várható, hogy csak korlátozottan juthatnak érvényre politikai döntéseik során. És akkor a politikához való hozzáférés egyenlőtlenségeiről, a befolyásos érdekcsoportok hatásáról még nem is beszéltünk: ha az állampolgári preferenciák meg is jelennek a politikában, félő, hogy a konkrét dön-tések inkább a lobbik vagy a nagyobb erőforrásokkal rendelkező cso-portok álláspontját fogják tükrözni. Az Egyesült Államok vonatkozá-sában széles körű adatgyűjtésen alapuló empirikus elemzésükkel ezt bizonyította Gilens és Page (2014): az érdekcsoportokkal ellentétben az állampolgári preferenciáknak döbbenetes módon nincs önálló szig-nifikáns hatása a közpolitikai döntésekre (amit a szerzők demokrácia problémaként azonosítanak). Ugyanakkor az állampolgári preferenci-ák nagymértékű egyezést mutatnak a döntések tartalmával, de ez nem a preferenciák hatása miatt van, hanem azért, mert az állampolgárok elfogadják a döntéseket, sőt, azonosulnak velük.

Ez már a politika kezdeményező szerepére utal: a közvélemény a pártok ajánlataira reagál, amelyek kiemelnek néhány ügyet, azokat

igyekeznek fontosnak, magukat pedig az adott kérdésben kompetens-nek mutatni. Ebből a pontból pedig könnyű eljutni ahhoz a tézishez, mely szerint a demokrácia valójában nem a közvéleményre, hanem annak manipulációjára épül: nem az állampolgárok befolyásolják a politikát, hanem a politika mondja meg az állampolgároknak, hogy mi az a néhány releváns kérdés és azokban mi a néhány releváns alternatíva, amelyek közül egyáltalán választhatnak (Druckman – Jacobs, 2015; Gilens – Page, 2014).

A közvélemény közpolitikát befolyásoló szerepe tehát egyenesen a demokrácia alapkérdéseihez vezet – több szerző a kérdést nem is a reszponzivitás, hanem a képviselet, a mandátum és a felhatalmazás fogalmai alatt tárgyalja (pl. Druckman – Jacobs, 2015; Jones – Baum-gartner, 2004; Körösényi – Sebők, 2013; Miller et al., 1999). Az alap-kérdéseket nem áll módomban itt részletesen tárgyalni, de elsőként mégis fel kell vetnem néhány elméleti problémát, majd az empiri-kus kutatások fényében megpróbálom röviden áttekinteni ezt a meg-lehetősen bonyolult problémahalmazt: mi a közvélemény szerepe a kormányzásban. Nehéz egyszerűen összefoglalni a kérdéskört, hiszen Burstein (2003) szerint a hetvenes évek óta, amióta ezt a kérdést (el-sősorban az Egyesült Államokban) tanulmányozzák, a kutatók konk-lúziója nem közeledett egymáshoz, hanem inkább polarizálódott.

Az elméleti problémák mellett jelentősek a gyakorlati nehézségek is, amelyekkel szembe kellett néznem ezen fejezet írása során: míg például az Egyesült Államokban rendszeresen és folyamatosan mo-nitorozzák a közvéleményt az általuk legfontosabbnak tartott prob-lémákról és konkrét közpolitikai kérdésekről, ilyen adatok csak igen korlátozottan állnak rendelkezésre itthon. Ezért ez a fejezet a többinél is „feltáróbb”, és megállapításai inkább további kutatást kívánó felte-vések, mint tesztelt állítások.

KÖZPOLITIKAI PREFERENCIÁK ÉS AGENDÁK

Burstein (2003) metaelemzése szerint a közvélemény közpolitikai hatá-sát vizsgáló tanulmányok mintegy harmada szerint a hatás nem létezik vagy elhanyagolható; ha azonban az elemzések a fontos (salient) ügyek-re fókuszálnak, akkor mindig találnak közpolitikai hatást. A saliency mérése általában úgy történik, hogy megkérdezik az embereket, hogy milyen ügyeket tartanak a legfontosabbnak (ún. most important ques-tion felmérés) és ezt vetik össze a közpolitikai agendájával. Bélanger és Meguid (2008) úgy találták, hogy a pártok, politikusok „ügygazdasága”

(issue ownership) is csak a fontos ügyekben számít a választóknak. Miért is lenne fontos egy választó számára az, hogy melyik párt a „migráns-kérdés” ügygazdája, ha szerinte nem ez a legfontosabb kérdés, amivel a politikának foglalkoznia kellene? Grossman (2018) pedig arra hívja fel a figyelmet, hogy ha az adott ügy fontos az állampolgárok számára, akkor nagyobb az esélye, hogy akár a választott pártjának álláspont-jával is szembemegy. A fontos ügyek tehát valóban fontosak.

De hogyan választódnak ki azok a releváns ügyek, amelyek a vá-lasztók számára fontosak lesznek? A két markáns álláspont az állam-polgári autonómiát, vagy ellenkezőleg, a politika primátusát emeli ki. Hagyományosan az utóbbi elképzelés volt az uralkodó: ha a párt-kötődés az elsődleges, valamint a politikai tudás és a közpolitikai ügyekben való informáltság csekély, akkor a pártok, politikusok által előtérbe helyezett (priming) ügyek lesznek a meghatározóak. Ahogy Dalton (2008: 173) fogalmazott: „a pártkötődés a végső heurisztika, mert vonatkoztatási rendszert kínál az új politikai stimulusok értéke-léséhez – mi az ’én pártom’ álláspontja az ügyben? –, és végső soron a döntésekhez”. Ráadásul a pártok a politikai kommunikáció során komoly erőfeszítéseket is tesznek arra, hogy bizonyos ügyek és állás-pontok fontosságáról meggyőzzék az állampolgárokat.

Igen, de a priming sem légüres térben zajlik. A szakirodalom sze-rint a pártok/politikusok elsősorban a következő ügyeket igyekeznek kiemelni a kommunikációjukban: amelyben a közvélemény az adott pártot/politikust kompetensnek gondolja; amely ügyben a közvéle-mény többsége azonosul az adott párt/politikus álláspontjával; amely

ügyet a közvélemény az ország szempontjából különösen fontosnak tart (Druckman et al. 2004). Úgy tűnik, hogy az állampolgárok nem egyszerűen passzív elszenvedői a primingnak: bár nyilván vannak ese-tek, amikor a politikai kommunikáció újraformálja a közvéleményt, alapesetben a pártok is a létező attitűdökre tudnak építeni. Ezeknek az attitűdöknek sem teljes az autonómiája persze, formálja a mé-dia, társadalmi szervezetek stb., de mégsem állítható, hogy kizárólag vagy elsődlegesen a pártidentitásoktól függenének. Egyfajta dinami-kus interakciót kell tehát feltételeznünk a közvélemény és a politi-kai agenda között: a pártok a meglévő attitűdökre építve igyekeznek megkonstruálni a fontos ügyeket, amelyeknek a gazdájává próbálják tenni magukat; és ezzel egyszersmind formálják is a közvéleményt (il-letve annak elsősorban a velük szimpatizáló részét).

Klasszikus elemzésében Key (1966) például azt vizsgálja, hogy 1952-ben minek köszönhette a győzelmét Eisenhower az amerikai elnökválasztáson, mikor a közvélemény többsége a demokratákhoz húzott. Magyarázata szerint azonban a Demokrata Párt nem szentelt kellő figyelmet a fokozódó hidegháborús feszültségnek, amely viszont foglalkoztatta a közvéleményt – és Eisenhower erre építette a kampá-nyát. Egy friss elemzésben Bevan et al. (2016) vizsgálata azt mutatja, hogy az európai állampolgároknak van elképzelése arról, hogy melyek a helyi, nemzeti és európai szinten releváns közpolitikai ügyek. Mivel az egyes szinteken megfogalmazott ügyek típusai között nincs pozitív statisztikai összefüggés, mondhatjuk, hogy határozott elképzelésekről van szó, hiszen nem az történt, hogy a számukra fontos ügyeket emlí-tették az európai szinten is. Ezek a kutatások tehát azt sugallják, hogy az állampolgároknak van valamilyen elképzelése a fontos ügyekről, és ez nem csak azokra a nyilvánvaló esetekre igaz, amikor az adott ügy jelentőségét a „bőrükön érzik” (mint például egy gazdasági vál-ság vagy egy atomerőmű-baleset esetében). Emellett persze feltéte-lezhetjük, hogy a pártkötődések ereje is fontos tényező: a pártkötődés gyengülésével a pártok valószínűleg kevésbé képesek előre formázni a közvélemény preferenciáit; illetve megfordítva: egy polarizálódó pártrendszerben, erősödő pártidentitások mellett a politika tematizá-ciós ereje minden bizonnyal erősebb lesz.

Az ügyek kiválasztásán túl további kérdés, hogy az adott ügyben milyen álláspontot foglalnak el a pártok. A közvélemény és a közpo-litikák kapcsolatát vizsgáló tanulmányok egy része (pl. Jones – Baum-gartner, 2004) csak az ügyek tematikus megoszlását vizsgálja, vagyis például, hogyha az egészségügy finanszírozása fontos a közvélemény-nek, akkor az várhatóan megjelenik a politika témái között (ered-ményeik szerint igen). Ugyanakkor egyáltalán nem mindegy, hogy az adott kérdésben milyen közpolitikai javaslatot tesznek a pártok, és a konkrét megoldásokhoz hogyan viszonyul a közvélemény. Hi-szen például a gazdasági problémákra lehet fontolva haladó vagy ra-dikális reformokat javasolni; az atomenergia-biztonsági problémáira új szabályozással vagy az atomenergia visszaszorításával válaszolni és így tovább.

Downs (1957) szerint a preferenciák normális eloszlását feltételez-ve a pártok középre tartanak, és a mediális szavazó álláspontját fogják magukévá tenni. Arra több országból is vannak adatok, hogy a pár-tok/politikusok álláspontja valamilyen értelemben középre tart. Ki-mutatták például, hogy a politikusok közpolitikai álláspontja átlago-san nem tér el jelentősen pártjuk szavazóikétól, ám az eloszlása más:

míg a politikusoké a középértékhez tendál, addig a szavazóké jelentő-sen szóródik a minimum- és maximumértékek között (Pierce, 1999).

Tegyük fel tehát, hogy az állampolgároknak van többé-kevésbé au-tonóm álláspontja az adott ügyben! Ekkor is kérdés, hogy a pártok azt fogják képviselni, amit a mediális szavazó akar, vagy azt próbálják elkerülni, amit a mediálisszavazó nem akar. Kahneman és Tvers-ky kilátáselméletének fontos tanulsága, hogy az emberek kockázat-kerülők és veszteségérzékenyek (lásd Kahneman, 2013). Vagyis egy kellemetlen döntés (amit nem akarnak) nagyobb hatással lehet rá-juk, negatív értelemben, mint egy kívánatos döntés, eredmény (amit akarnak) elérése, pozitív értelemben. Ugyanezért egy meglévő jutta-tás megvonása igen negatívan érinti az embereket – ez lehet az egyik oka annak, hogy a jóléti rendszerek reformja még a neoliberális ideo-lógia korában is igen lassan történt (Vis és Kersbergen, 2007). Poli-tikailag észszerű lehet tehát az óvatosság, a kis lépések politikája és a kockázatos reformok mellőzése. Ez az ún. blame avoidance elmélet fő