A döntéshozatal és az együttműködés a KKBP területén

4.5.1 A döntéshozatal „egyhangúsága”

A KKBP és ezzel együtt a KKVP jogforrási és döntéshozatali rendszere a lisszaboni reformok következtében megszűnő pillér-struktúra felbomlása után is határozottan elkülönül az Unió többi politikájától, külön szabályok és eljárások hatálya alá tartozik; ha a Szerződések eltérően

346 Főigazgatóságok: a világ valamennyi országát és régióját lefedő földrajzi referatúrákból, valamint multilaterális és tematikus referatúrákból álló főigazgatóság; igazgatási, személyzeti felvételi és költségvetési ügyekkel foglalkozó főigazgatóság; a főképviselő közvetlen irányítása alatt álló Válságkezelési és Tervezési Igazgatóság, Polgári Tervezési és Végrehajtási Szolgálat, az Európai Unió Katonai Törzse és az Európai Unió Helyzetelemző Központja. – a Tanács 2010/427/EU határozata 4. cikk (3) a)

347 Osztályok: stratégiai politikai tervező; jogi; az intézményközi kapcsolatokért; a tájékoztatásért és nyilvános diplomáciáért; a belső ellenőrzésért és vizsgálatokért, valamint a személyes adatok védelméért felelős osztály. – a Tanács 2010/427/EU határozata 4. cikk (5)

348 A küldöttség létrehozásáról vagy megszüntetéséről szóló határozatot a főképviselő fogadja el, a Tanáccsal és a Bizottsággal egyetértésben. – a Tanács 2010/427/EU határozata 5 cikk (1)

349 A küldöttség létrehozásáról, illetve megszüntetéséről szóló határozatot a főképviselő fogadja el, a Tanáccsal és a Bizottsággal egyetértésben. A delegációk élén delegációvezető áll, aki a főképviselőnek tartozik felelősséggel.

A küldöttségvezető jogosult az EU képviseletére, különösen szerződések megkötése vagy bírósági eljárásokban való részvétel tekintetében. – a Tanács 2010/427/EU határozata 5 cikk (1)

350 A Tanács 2010/427/EU határozata 5 cikk (7)-(9)

nem rendelkeznek, a KKBP-t az Európai Tanács és a Tanács egyhangúan határozza meg és hajtja végre.³⁵¹

A közös kül- és biztonságpolitika folytatására az Unió általános iránymutatásokat határoz meg, határozatokat fogad el, amelyek meghatározzák az Unió által végrehajtandó fellépéseket, az Unió által képviselendő álláspontokat, és e körben hozott határozatok végrehajtásának szabályait, továbbá erősíti a tagállamok közötti rendszeres együttműködést politikájuk folytatásában.³⁵²

Az általános iránymutatásokat tartalmazó határozatok elfogadása³⁵³ az Európai Tanács, míg az Unió műveleti fellépéseire és álláspontjaira, valamint ezek végrehajtására irányuló határozatok elfogadása a Tanács hatáskörébe tartozik.

A közös kül- és biztonságpolitikát érintő ügyekben – szintén a kormányközi együttműködés okán – az Európai Tanács és a Tanács főszabályként egyhangúlag dönt.³⁵⁴ Ez az egyhangúság azonban nem jelenti azt, hogy minden tagállamnak egyet kell értenie a döntéssel. A konstruktív tartózkodás intézményét az Amszterdami Szerződés vezette be, amely lehetővé teszi, hogy bármely tagállam oly módon maradjon kívül a döntéshozatalból, hogy ne akadályozza az Unió fellépését. Konstruktív tartózkodás esetében a szavazás során az érintett tagállam egy formális nyilatkozatban jelzi a tartózkodási szándékát, ily módon nem köteles a meghozott döntést alkalmaznia, azonban elfogadja, hogy a határozat köti az Uniót, és a kölcsönös szolidaritás szellemében tartózkodik minden olyan tevékenységtől, amely ellentétes lehet az Unió adott határozaton alapuló fellépésével, vagy hátráltatja azt. A tartózkodás lényegét tekintve vétóvá alakul át, a fentebb írtak alapján, ha a tartózkodást választó tagállamok a tagállamok legalább egyharmadát és egyben az Unió népességének legalább egyharmadát képviselik.³⁵⁵ Ebben az esetben a határozatot nem lehet elfogadni.

Az egyhangúság alóli kivételt képezik az EUSZ 31. cikk (2) bekezdésében foglaltak is, melyek értelmében a Tanács minősített többséggel határoz,³⁵⁶

– amikor az Európai Tanácsnak az Unió stratégiai érdekeit és célkitűzéseit meghatározó, a

351 EUSZ 24. cikk (1)

352 EUSZ 25. cikk

353 Jogalkotási aktusok elfogadása a KKBP területén kizárt.

354 Eljárási kérdésekben a Tanács egyszerű többséggel is határozhat.

355 Blutman 2013. 180. o.

356 Kivételt képeznek a katonai, védelmi jellegű határozatok nem számítva az állandó strukturált együttműködés meghatározott eseteit.

22. cikk (1) bekezdése³⁵⁷ szerinti határozata alapján az Unió fellépését vagy álláspontját meghatározó határozatot fogad el;

– amikor az Unió fellépését vagy álláspontját meghatározó határozatot az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője által benyújtott olyan javaslat alapján fogadja el, amelynek benyújtására a főképviselőt az Európai Tanács külön felkérte saját, vagy a főképviselő kezdeményezésére;

– amikor az Unió valamely fellépését vagy álláspontját meghatározó határozat megvalósítására vonatkozó bármilyen határozatot fogad el;

– amikor a 33. cikknek³⁵⁸ megfelelően különleges képviselőt nevez ki.

További eltérés az egyhangúság alól, hogy az EiT egyhangúlag elfogadott határozatában úgy is rendelkezett, hogy a Tanács az EUSZ-ben meghatározott esetektől eltérő esetekben is eljárhat minősített többséggel.³⁵⁹

A minősített többségi szavazás alá eső kérdések meghatározásával egyidejűleg azonban a tagállamok formálisan is kikötötték a „luxemburgi formula”³⁶⁰ alkalmazásának lehetőségét, azaz ha bármely tagállam kijelenti, hogy létfontosságú és általa megnevezett nemzeti politikai okokból ellenzi a minősített többséggel meghozandó határozat elfogadását, akkor a szavazásra nem kerül sor. A Lisszaboni Szerződés által bevezetett új elem, hogy ebben az esetben a külügyi és biztonságpolitikai főképviselő intenzív konzultációt folytat az érintett tagállammal a tagállam számára is elfogadható megoldás megtalálása céljából. Amennyiben a konzultáció nem jár sikerrel, a Tanács minősített többséggel kérheti, hogy az ügyet terjesszék egyhangú határozathozatalra az Európai Tanács elé.³⁶¹

A fentiekből kiviláglik, hogy az az alapvetés, mely szerint az egyhangúság képezi az alapját a KKBP területén hozott döntéseknek, a kivételek révén felhígul, és ez a szupranacionalitás

357 Az alapelvek és célkitűzések alapján az Európai Tanács által meghatározott Uniós stratégiai érdekek és célkitűzések

358„A Tanács, az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselőjének javaslata alapján meghatározott politikai kérdésekben felhatalmazással rendelkező különleges képviselőt nevezhet ki. A különleges képviselő megbízatását a főképviselő irányítása alapján látja el.”

359 EUSZ 31. cikk (3)

360„Valahányszor, amikor olyan kérdésben kell dönteni, amely a Bizottság javaslata alapján minősített többséget követel, a Tanács tagjai arra fognak törekedni, hogy megfelelő időn belül olyan megoldást találjanak, amely valamennyi tagállam számára elfogadható, figyelembe véve egymás érdekeit, továbbá a Közösségnek a Szerződés 2. cikkében foglalt érdekeit.” Luxemburgi kompromisszum 1966.

361 EUSZ 31. cikk (2) második albekezdés

irányába mutat.³⁶²

4.5.2 Az együttműködés tartalma és formái

A KKBP kérdésköreiben hozott döntések tartalmát – a terület sokszínűségére figyelemmel – általános szinten nem lehet behatárolni, azonban azoknak meghatározott feltételeknek és korlátoknak kell megfelelniük. Ilyen korlátot jelent elsősorban az EUSZ 21. cikk (1) és (2) bekezdéseiben fentebb részletezett általános elvek és célkitűzések. E korlát általános és meghatározatlan, ezáltal a döntéshozatal során érdemi korlátot nem, viszont hivatkozási alapot jelenthet. A másik korlát, hogy a határozatoknak igazodniuk kell azon határozatok tartalmához, amelyek végrehajtására létrehozták.³⁶³

A Szerződések példákat adva és nem egységesen említik a KKBP eszközeit. A KKBP-i tevékenység során a tagállamok stratégiai érdekeket határoznak meg és célokat tűznek ki,³⁶⁴ egyeztetnek, és közös megközelítést alakítanak ki bizonyos kérdéshez való viszonyulás tekintetében³⁶⁵; összehangolják cselekvésüket nemzetközi szervezetekben;³⁶⁶ a diplomáciai képviseletek együttműködnek a harmadik államok területén,³⁶⁷ az Unió különleges képviselőt nevez ki, nemzetközi szerződést köt,³⁶⁸ illetve műveleteket és missziókat hajt végre.³⁶⁹

Az együttműködésre vonatkozó uniós hatáskörnek azonban azonosíthatóak a főbb fajtái, viszont általános szinten a külpolitikai, biztonságpolitikai és védelempolitikai tevékenységet nem mindig lehet egymástól elkülöníteni. Néhány példa erejéig az együttműködés formái a következők lehetnek: a közös politikai nyilatkozatok, közös stratégiák és célok meghatározása, közös szabályok kialakítása, közös szerv létrehozása, nemzetközi szerződés megkötése, korlátozó intézkedések bevezetése, illetve különleges képviselő kinevezése.