DOKTORI (PHD) ÉRTEKEZÉS ÁGOSTON ANITA

(1)

DOKTORI (PHD) ÉRTEKEZÉS

ÁGOSTON ANITA

KAPOSVÁRI EGYETEM GAZDASÁGTUDOMÁNYI KAR

2017

10.17166/KE.2017.005

Click to BUY NOW!

w.tr

acker-software.co w Click to BUY NOW!

.tracker-software.co

(2)

KAPOSVÁRI EGYETEM

GAZDASÁGTUDOMÁNYI KAR PÉNZÜGY ÉS SZÁMVITEL INTÉZET

Számvitel és Jog Tanszék

A doktori iskola vezetője:

PROF. DR. KEREKES SÁNDOR MTA doktora, egyetemi tanár

Témavezető:

DR. MOLNÁR TAMÁS egyetemi docens

Társ - témavezető:

DR. WICKERT IRÉN egyetemi docens

A HAZAI FELSŐOKTATÁS PÉNZÜGYI

MENEDZSMENTJE, KÜLÖNÖS TEKINTETTEL A „3E”

KRITÉRIUM ÉRVÉNYESÜLÉSÉRE

Készítette:

ÁGOSTON ANITA

KAPOSVÁRI EGYETEM GAZDASÁGTUDOMÁNYI KAR

2017

w.tr

(3)

TARTALOMJEGYZÉK

1. BEVEZETÉS ... 1

2. IRODALMI ÁTTEKINTÉS ... 5

2.1. A jóléti állam és annak válsága ... 5

2.1.1. A jóléti állam ... 5

2.1.2. Az állami szerepvállalás problémái ... 11

2.2. New Public Management reformok ... 23

2.2.1. Reformfolyamatok a közszférában ... 27

2.2.2. Vállalat-gazdaságtani eszközök a közszektorban ... 31

2.2.3. Menedzsmentreformok ... 34

2.3. A felsőoktatás és a versenyképesség kapcsolata ... 41

2.3.1. Az állami költségvetés és a versenyképesség összefüggései .. 41

2.3.2. A felsőoktatás szerepe a gazdasági versenyképességben ... 46

2.4. Finanszírozás ... 52

2.5. Gazdálkodás ... 56

2.6. Felsőoktatási reformok ... 62

2.6.1. Egyesült Királyság ... 68

2.6.2. Írország ... 75

2.6.3. Svédország ... 78

3. A DISSZERTÁCIÓ CÉLKITŰZÉSEI ... 82

4. ANYAG ÉS MÓDSZER ... 85

5. EREDMÉNYEK ÉS ÉRTÉKELÉSÜK ... 90

5.1. A felsőoktatási rendszerek jellemzői Európában ... 90

5.1.1. A felsőoktatási rendszerek képzési inputjainak közös jellemzői Európában ... 90

5.1.2. A felsőoktatási rendszerek képzési outputjainak közös jellemzői Európában ... 104

5.2. A felsőoktatás gazdasági jelentősége hazánkban ... 116

5.3. Jövedelmi hatás értékelése ... 122

5.3.1. A felsőoktatás jövedelmi hatása ... 122

5.3.2. Jövedelemi hatás számszerűsítése ... 126

5.4. A „3E” kritérium értékelése ... 138

5.4.1. A 3 „E” kritérium értelmezése a hazai felsőoktatási intézmények gazdálkodásában ... 138

5.4.2. A 3 „E” kritérium a hazai felsőoktatási intézmények beszámolóiban ... 142

5.4.3. A felsőoktatásban használt mutatószámok csoportosítása a felhasználói célcsoport alapján ... 147

5.4.4. A felsőoktatási intézmények közötti választást segítő mutatószámrendszer ... 151

w.tr

(4)

6. KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK ... 156

7. ÚJ ÉS ÚJSZERŰ TUDOMÁNYOS EREDMÉNYEK ... 162

8. ÖSSZEFOGLALÁS ... 164

9. KÖSZÖNETNYILVÁNÍTÁS ... 166

10. IRODALOMJEGYZÉK ... 167

11. ÁBRAJEGYZÉK ... 180

12. TÁBLÁZATJEGYZÉK... 181

13. TÉRKÉPJEGYZÉK ... 182

15. A DISSZERTÁCIÓ TÉMAKÖRÉN KÍVÜL MEGJELENT PUBLIKÁCIÓK ... 187

16. SZAKMAI ÉLETRAJZ ... 189

MELLÉKLETEK... 190

w.tr

(5)

1

1. BEVEZETÉS

Az állami szerepvállalás mértéke és az állami feladatok finanszírozása napjaink egyik központi témája, mert a beavatkozás súlya és az állami feladatok köre a 20. századtól erőteljes növekedésnek indult. Az első és a második világháborút követő állami szerepvállalás kiszélesedése megteremtette a jóléti típusú államokat, melyek finanszírozása egyre nagyobb terhet ró a nemzetgazdaságokra.

A jóléti típusú államok elsőként a fejlett nyugat-európai, főként angolszász országokban alakultak ki, ahol a kormányok a korábbi hagyományoktól és gyakorlattól eltérően a gazdaság több területén avatkoztak be. Az állam által ellátandó feladatok köre fokozatosan bővült az évtizedek során, mely ahhoz vezetett, hogy a költségvetés kiadási és bevételi oldala közötti egyensúlytalanság tovább fokozódott, ami számos ország esetében jelentős költségvetési hiányt és növekvő államadósságot generált. A kormányzat által biztosított közjavak és közszolgáltatások mennyisége és költsége számos folyamat eredményeként (pl.:

demográfiai változások, technológiai fejlődés) ugrásszerűen megnőtt. Az egyik legjelentősebb oka a kiadások növekedésének az elöregedő társadalmak jelensége, melynek következtében a növekvő mértékű társadalombiztosítási ellátások, köztük például a nyugdíj, egyre fokozottabb mértékben terhelik az országok költségvetését. A növekvő kiadásokhoz növekvő bevételek szükségesek, ezek biztosítása azonban több akadályba ütközik. Az állam legfőbb bevételi forrását az adók jelentik, de ezek emelésénél számos tényezőt figyelembe kell venni, pl.: a makrogazdasági adatokat, a gazdasági társaságokra gyakorolt hatását, vagy a társadalom teherviselő képességét.

Egy másik probléma, mely szintén a társadalmi, demográfiai folyamatok következtében merül fel, a kiadások növekedését érinti. Az

w.tr

(6)

2

évtizedek során folyamatosan emelkedett a minőségi közszolgáltatások iránti igény, melyek a jóléti típusú államok többségében ingyenesek, vagy a piaci ár alatt nyújtják őket, így elősegítve a könnyebb hozzáférhetőséget. A minőséggel kapcsolatos elvárásokat torzítja, hogy az állami és a magánszektor közti határvonal számos esetben elmosódott, megjelentek a térítési díj ellenében igénybe vehető köz- vagy magánszolgáltatások, melyek magasabb szolgáltatási színvonalat tesznek elérhetővé. Szintén a társadalmat érintő probléma, hogy a folyamatos költségvetési kiigazítások következtében a közvéleményben megrendült a bizalom az állam iránt. Felmérések igazolják, hogy az állampolgárok a közszférában található folyamatokat és eljárásokat átláthatatlannak és bonyolultnak találják, valamint számos nehézséget okoz például a mindennapi működésben az ellátandó feladatok tisztázatlansága. A Worldwide Governance mutatókat több mint 200 országra vonatkozóan számszerűsítik, melyek hat szempontból elemzik az állam működését. Az egyik ilyen indikátor a kormányzati hatékonyság, mely az eredmények tükrében azt mutatja, hogy számos országban okozott és okoz gondot napjainkban is a hosszadalmas adminisztráció, a bonyolult működési folyamat és az átláthatatlan gazdálkodás.

Összességében az államoknak az utóbbi évtizedekben egyre több kihívással kell szembesülniük, amikor a csökkenő forrásokkal való gazdálkodás problémáját szeretnék kezelni. A jóléti típusú államok egyik lépése a menedzsmentreformok megjelenése volt, melynek segítségével a magánvállalkozások gyakorlatának megfelelően megjelent a gazdaságosság, hatékonyság, eredményesség követelménye. A ’70-es években elindult reformok során először csak a gazdaságosság és a hatékonyság fogalma jelent meg, melyek a közintézmények esetében a rendelkezésre álló információk alapján az egyszerűbben értelmezhető

w.tr

(7)

3

elvárások közé tartoznak. Ezzel szemben az eredményesség követelményének meghatározása és értelmezése több problémát okoz, mivel a költségvetési szervezetek nem profitorientáltak. Az eredményesség mérése során a társadalmi hatás is előtérbe kerül, ezáltal az output helyett az outcome mérése válik a fő feladattá. Az egyes döntések meghozatala előtt társadalmi költség-haszon elemzést kell készíteni, mely figyelembe veszi az adott döntés, vagy projekt lakosságra kifejtett hatásait is.

A források felhasználásának eredményessége sokszor nehezen határozható meg, mert különböző érdekek állnak egymással szemben. A fenti problémák ellenére az elmúlt évtizedekben Európa számos országában reformokat hajtottak végre, melyek legfőbb közös jellemzője, hogy a csökkenő források hatékony felhasználásának biztosításával tudják kielégíteni a társadalmi elvárásokat a korábbi, vagy akár növekvő minőségi színvonal megtartása mellett.

Disszertációmban elsőként az állami szerepvállalás átalakulását mutatom be adatokkal illusztrálva, a költségvetési egyensúlytalanságokra fókuszálva. A problémák megoldása érdekében az utóbbi évtizedekben számos reformot hajtottak végre. A reformokat ágazati szinten vizsgálva beszélhetünk egészségügyi, közigazgatási, felsőoktatási, stb. reformokról.

Értekezésemben részletesen csak a felsőoktatás gazdálkodását érintő átalakulásokat emelem ki, mivel a képzett humán erőforrás a gazdaság egyik fő erőssége lehet, mely elősegítheti egy ország versenyképességének növekedését, így hozzájárulhat hosszú távon a költségvetési egyensúlytalanságok megszűntetéséhez.

Az átfogó kép kialakítása érdekében három olyan ország (Egyesült Királyság, Írország, Svédország) felsőoktatását mutattam be röviden, melyeket a szakirodalom a jóléti típusú államok körébe sorol, illetve az

w.tr

(8)

4

utóbbi évtizedekben jelentős felsőoktatási változtatásokat, reformokat hajtottak végre.

Részletesen a Magyarországon található felsőoktatási intézményekkel foglalkoztam, mivel vizsgálataimban hazai felsőoktatási intézmények beszámolóit elemeztem, valamint a felsőoktatásban részt vevő hallgatók által kitöltött kérdőívek eredményeit felhasználva értékeltem a felsőoktatási intézmények által kiváltott jövedelemi hatást.

A vizsgálatok eredményeképpen a nemzetközi és hazai statisztikai adatok közötti összefüggésekre alapozva megállapításokat tettem a felsőoktatás vonatkozásában. A felsőoktatás jelentőségét a hazai statisztikák és a kérdőív eredményeit felhasználva egy fiktív intézmény jövedelmi hatásának elemzésével mutattam be. A hazai felsőoktatási intézmények beszámolóinak tartalmát vizsgálva elemeztem a menedzsmentreformok alapját képező „3E” követelmény (gazdaságosság, hatékonyság, eredményesség) megjelenését, és javaslatokat fogalmaztam meg egy átfogó mutatószámrendszer kialakítására, mely segítené az egyes intézmények összehasonlíthatóságát.

w.tr

(9)

5

2. IRODALMI ÁTTEKINTÉS 2.1. A jóléti állam és annak válsága

2.1.1. A jóléti állam

A jóléti államra számos fogalom létezik, mely a történelmi átalakulásokat is tükrözi. A 2. világháborút követő időszaktól beszélhetünk a napjainkban is fennálló jóléti típusú államokról. A szociális ellátások köre folyamatosan bővült, a társadalom egyre szélesebb köre vált jogosulttá például az egészségügyi szolgáltatások igénybe vételére, melyet az állam ingyenesen biztosított.

A szakirodalomban nem létezik egységes definíció a „jóléti államra”, mivel maga a jólét fogalma is számos bizonytalanságot hordoz magában.

Három problémakör vetődik fel, amikor az egyes országok „jóléti”

besorolásáról van szó (Glennerster-Hill, 1998):

1) A jólét nemcsak az állami beavatkozás révén alakul ki, hanem több tényező együttes függvénye.

a) Szerepet játszik benne a munkaerőpiac működése, mely a bérek fizetésével növeli az egyének jólétét. Ezen kívül a foglalkoztatás visszahat az állam működésére is, alacsonyabb munkanélküliségi ráta esetén több adó és járulékbevétel folyik be, mely segíti az állam szociális ellátásainak finanszírozását.

b) Az egyéni jólét növeléséhez hozzátartozik az öngondoskodás intézménye is. Például a jelenlegi jövedelmek átcsoportosítása egy későbbi életszakaszra, csökkentheti az állam terheit. Ez a módszer egy megoldási alternatívát jelenthet az elöregedő társadalmak által okozott problémák megoldására, mert lehetővé teszi a társadalombiztosítás terheinek csökkentését.

w.tr

(10)

6

c) A jólét fogalmába tartoznak a családok keretén belül végzett, vagy a közvetlen ellenszolgáltatás nélkül, szívességi alapon nyújtott tevékenységek is. Ide kell besorolni az ingyenes szolgáltatásokat, a barter ügyleteket és az adományokat is. Statisztikai számszerűsítésük igen nehéz, azonban fejletlenebb országok esetében fontos szerepet tölthetnek be a gazdaságban.

d) Az állam az egyéni jólét növelésében a különböző pénzbeli és természetbeni juttatásokkal vesz részt, ehhez azonban elégséges állami forrásokkal kell rendelkezni. A juttatási rendszer kialakításánál figyelembe kell venni a piac működését, hogy az állami beavatkozás ne torzítsa és módosítsa a gazdasági szereplők érdekeit.

2) A második probléma a közjavak és közszolgáltatások előállításából és nyújtásából fakad. Az állam biztosítja a finanszírozási forrásokat, de ez nem egyenlő azzal, hogy az állam termeli meg a közjavakat és közszolgáltatásokat, mivel ez nem is feladata. Erre példa az oktatás, ahol a szolgáltatás nyújtását az állam finanszírozza, de a tankönyvek

„előállítása” nem feltétlenül állami feladat.

3) További gondot okoz, hogy nincs egyértelmű határvonal az állami és magánszektor között, így nem lehet pontosan megállapítani az állami feladatokat. Például több országban, az egészségügyben a magánrendelések és az állam által nyújtott szolgáltatások közötti határvonal elmosódott. A szolgáltatás nyújtása történhet állami fenntartású intézményben azonban nem ingyenesen, hanem térítési díj megfizetése ellenében.

A „jóléti állam” első szakirodalmi meghatározása Briggs (1961) nevéhez fűződik, mely szerint a jóléti állam olyan modell, amelyben a kormányzati hatalmat tudatosan alkalmazzák annak érdekében, hogy a

w.tr

(11)

7

piaci erők hatásait módosítsák. A definíciót használva azonban felvetődik a kérdés, hogy milyen mértékű állami beavatkozásra van szükség, és ehhez rendelkezik-e az állam megfelelő gazdasági és jogi eszközrendszerrel (Briggs, 1961). Ezen kívül véleményem szerint hiányzik belőle a többi definíció legfőbb alkotóeleme, hogy az állam a társadalmi jólét növelése érdekében avatkozik be a gazdaság működésébe. Az alábbi fogalmak ezt a hiányosságot kiküszöbölve változatos formában értelmezik a jóléti államok működését.

Az egyik legegyszerűbb definíció Esping-Andersen (1990) által került megfogalmazásra, mely szerint az állam feladata az egyének jólétének a biztosítása. Ez azonban visszavezet Glennerster-Hill problémafelvetéséhez, miszerint a jólét több tényező függvénye és mérése nem egyszerű sem egyéni sem társadalmi szinten.

Ezzel szemben az egyik legösszetettebb fogalom Nicholas Barr (2009) nevéhez fűződik, melynek megközelítésében a jóléti állam célja a társadalom azon szereplőinek támogatása, akik

a) gyengék és elesettek. Ezt a célt főként a szociális védőháló kiépítése jelenti.

b) szegények. A jövedelembeli különbségek mérséklését az újraelosztás intézményrendszere szolgálja, természetbeni és pénzbeli juttatások formájában.

c) egyik kategóriába sem tartoznak, de a fogyasztás kiegyenlítéséhez állami beavatkozásra van szükség. Ilyen például a közoktatás, melynek „ingyenessége” lehetővé teszi a széles körű igénybevételt (Barr, 2009).

A Barr által megalkotott definíció mutatja be leginkább napjaink jóléti típusú államainak kötelezettségeit, és a társadalom által elvárt feladatait.

Ez azonban a költségvetési kiadások látványos emelkedéséhez vezetett,

w.tr

(12)

8

melynek fenntartása napjaink egyik legnagyobb gazdálkodási kihívását jelenti az államháztartásban.

Hazánk esetében is a Barr által megfogalmazott definícióval lehet leginkább bemutatni a jóléti állam működését. Magyarországon széles körű a szociális védelem és magas mértékű az újraelosztás. A születéstől kezdve (pl.: anyasági támogatás, családi pótlék) az idős korig (pl.:

nyugdíj) az állami segítség számos, változatos formában jelenik meg. Az állami szerepvállalás nemcsak pénzbeli és természetbeni juttatásokban jelenik meg, ezen kívül szociális ellátások széles köre érhető el a rászorultaknak (pl.: gyermekotthonok, idősek klubja, szociális étkeztetés, családsegítő szolgálat). A jóléti állam feladatai közé sorolhatjuk a közoktatás és az egészségügy fenntartását, mely hazánkban szintén

„ingyenes”.

Nemcsak a fogalmakban, hanem a jóléti állam kialakulásának időpontjában sem egyezik meg az egyes szerzők véleménye. Az első olyan állami intézkedés, mely a társadalom szélesebb rétegének jólétét hivatott szolgálni Bismarck német kancellár nevéhez fűződik. A világon elsőként 1881-1889 között kidolgozásra került a szociális biztonság törvényrendszere, melynek értelmében minden munkás biztosítottá vált, ha baleset érte vagy betegségben szenvedett, illetve a korából fakadóan inaktívvá vált. Ezzel az intézkedéssel Bismarck gyakorlatilag lefektette a mai jóléti típusú államok alapjait, melyeknek központi eleme az egészségbiztosítási rendszer fenntartása. 1883-ban először csak a nemzeti egészségbiztosítási programot vezették be, melyet a későbbi évek során fokozatosan bővítettek a nyugdíjrendszerrel. A 20. század elején a skandináv országokban szintén megjelent az egészségbiztosítás és a nyugdíjbiztosítás intézményrendszere (Berend, 2003).

w.tr

(13)

9

A „jóléti állam” kifejezésének megjelenése azonban a 2. világháborút követő időszakig még váratott magára, mivel a szegénység és az egészségügyi problémák súlyosbodása erre a korszakra vezethető vissza, amikor ténylegesen elengedhetetlenné vált az állam beavatkozása.

Barr (2009) szerint, ha a „jóléti állam” létrejöttének születésnapját meg szeretnénk határozni, akkor az Egyesült Királyságban 1948. július 5- én bevezetett Társadalombiztosítás (National Insurance) intézményének és a Nemzeti Egészségügyi Szolgálatról szóló törvény hatályba lépésének dátuma lenne (Barr, 2009).

Az állam a mai napig központi szerepet játszik a gazdaság működésében a beavatkozásai révén, melynek hatását a nemzetgazdaság minden szereplője közvetett vagy közvetlen módon érzékeli. A globalizáció, a társadalmi és a gazdasági folyamatok negatív irányban befolyásolják nemzeti költségvetések alakulását, melyek egyensúlyban tartása egyre nagyobb problémát okoz a „jóléti típusú államok”

működtetése és fenntartása során.

Ennek ellenére szükség van az állami beavatkozásra, mert a piaci kudarcok kezeléséhez elengedhetetlen a központi hatalom jelenléte. „Az állam és a gazdaság kölcsönhatása azzal jellemezhető, hogy az állam centralizálja a gazdaságban megtermelt javak egy részét, és azt a piacitól eltérő szempontok szerint újra elosztja”. (Lentner, 2013). Az erőforrások legkedvezőbb allokációjának sérülése négy tényezőre vezethető vissza:

1) a közjavak biztosítására,

2) a piacon lévő monopóliumok és oligopóliumok működésére, 3) a külső gazdasági hatásokra (externáliák),

4) a tökéletes informáltság hiányára (információs aszimmetria).

(Stiglitz, 2000)

w.tr

(14)

10

A tiszta közjavak két alapvető tulajdonsága, hogy a további személyek által történő igénybevétele zérus határköltségű, és nehéz, vagy szinte lehetetlen az egyéneket kizárni a fogyasztásból (Cullis-Jones, 2003).

A monopóliumok a verseny kudarcához vezetnek, mivel visszafogják a kibocsátásukat annak érdekében, hogy magasabb árszintet realizálhassanak (Stiglitz, 2000).

A tökéletes piac modelljében az externális hatások sem szerepelnek, melyek során az egyik gazdasági szereplő a tevékenysége során olyan többletköltséget szenved el, vagy olyan többlethasznot szerez, melynek a piaci ellentételezése elmarad. A többletköltség negatív externália, míg a többlethaszon pozitív externália (Vigvári, 2005).

Az információs aszimmetria befolyásolja a termelést és a fogyasztást is. Ha a piaci szereplők nem rendelkeznek információkkal például az árakról, vagy az információhoz való hozzájutás költsége magas, akkor szükség van az állami beavatkozásra (Adorján et. al., 2012).

Nem szabad megfeledkezni arról sem, hogy az állami szerepvállalás negatív következményekkel is járhat, melyet a szakirodalom kormányzati kudarcnak nevez (Stiglitz, 2000). Számos országban okoz problémát, hogy a költségvetés bevételei nem fedezik a kiadásokat, így például külső állami hitelfelvételre kerül sor, melynek a negatív következménye a növekvő államadósság. Ezen felül további problémát okoz, hogy nehéz az állami beavatkozások hatásait, időbeli elhúzódását előre megbecsülni, így akár az is előfordulhat, hogy a beavatkozás a kívánt hatás ellentettjét váltja ki.

Az állam helyzetét tovább bonyolítja, hogy a kétoldalú nyomásnak kell megfelelnie. Egyrészt, ha csak a növekvő társadalmi elvárásra gondolunk, mely az utóbbi években jelentős mértékben emelkedett,

w.tr

(15)

11

legyen szó akár az egészségügyről, vagy az oktatásról, akkor egyértelmű, hogy miért növekedett a jóléti rendszerek finanszírozási igénye. Ezzel szemben a bevételek stagnálása vagy akár csökkenése arra ösztönzi a kormányokat, hogy lépéseket tegyenek az állami kiadások csökkentése érdekében. Mindezt azonban úgy szeretnék végrehajtani, hogy a választóikat ne veszítsék el (Vigvári, 2005).

2.1.2. Az állami szerepvállalás problémái

A legtöbb jóléti állam esetében az erőforrások a 70-es és 80-as évekre szűkössé váltak, mert egyre nagyobb terhet jelentett a társadalom elvárásainak megfelelő színvonalú szolgáltatások biztosítása. Francis Fukuyama politikai közgazdász és író egyik művében az alábbi mondattal jellemzi a változások mértékét: „Amíg a XX. század elején a legtöbb nyugat-európai országban és az Egyesült Államokban az állami szektorok a bruttó hazai termék tíz százalékát emésztették fel, addig ez az arány az 1980-as évekre már majdnem ötven százalékra emelkedett (a szociáldemokrata Svédországban hetven százalékra)” (Fukuyama, 2005).

Az elmúlt évtizedek tapasztalatai azt mutatják, hogy szerkezeti változásra, átalakításra van szükség, de a gyakorlati megvalósítás nehezen kivitelezhető. Egyrészt a korábbi gazdasági folyamatok átalakítására lenne szükség, másrészt a társadalmat is meg kellene győzni a reformok szükségességéről. Ehhez több esetben fel kellene adni a történelmi hagyományokat, így például az „ingyenesen” nyújtott közszolgáltatások körét újra át kellene gondolni.

A kiadások visszafogása érdekében, előtérbe kell helyezni az öngondoskodást is, mivel az aktuális járulékfizetések mellett a társadalombiztosítási rendszer fenntartása egyre nagyobb nehézségeket okoz, mind az egészségügyet, mind a nyugdíjrendszert vizsgálva.

w.tr

(16)

12

Nemcsak a finanszírozás újrastrukturálásával csökkenthető a források és a felhasználásuk közötti egyensúlytalanság, hanem a gazdálkodásban bevezethető új eszközök alkalmazásával is, mely teljesen új alapokra helyezi az intézmények működését, annak ellenére, hogy a profitmotívum nem jelenik meg. A kiadások visszafogásán kívül átfogó intézményi reformokra is szükség lenne, hogy az egyensúlytalanság mérsékelhető, akár kiküszöbölhető legyen (Nyikos, 2002).

A működésben Európa nyugati államaiban, az elsőként kialakult jóléti államokban, ahol a finanszírozási problémák először jelentkeztek, már több évtizede alkalmazott három alapvető követelményt kell előtérbe helyezni, melyek a gazdaságosság, hatékonyság, eredményesség.

A reformok megvalósítása egy hosszú távú folyamat és hatásuk is elhúzódóan érvényesül. Ezen kívül a szervezeti átalakulás, a gazdálkodás módosítása, az új módszerek bevezetése a közszektorban, lassabban zajlik, mint a versenyszférában, mert a jogszabályi előírásoknak megfelelően kell azokat végrehajtani, vagy akár a törvényi szabályozásban is változtatásokat kell kezdeményezni a reformok végrehajtása érdekében.

Az állami szerepvállalás és az ebből fakadó kiadásnövekedés több tényezőre vezethető vissza, melyet a Sivák-Vigvári szerzőpáros az alábbi kategóriákba sorol.

1) Súlyos problémát okoznak a kedvezőtlen demográfiai változások. Az elöregedő társadalmak növelik az állam kiadásait. Egyrészt emelkednek az egészségügyi kiadások, mivel statisztikák alapján az ember az életének az utolsó két évében költi el az egészségügyi kiadásainak a kétharmadát. A társadalombiztosítási kiadásokon belül a nyugdíjakra kifizetett összegek is emelkednek, mivel a társadalom egyre nagyobb hányadát teszi ki a nyugdíjasok csoportja. Mindkét

w.tr

(17)

13

kiadás az állam kiadási szerkezetén belül jelentős részt képvisel, így ezen probléma megoldása nagyon fontos lenne a költségvetés egyensúlyának kialakítása érdekében.

2) Elterjedt a nők foglalkoztatása, mely szintén több kiadást jelent az állam számára, mivel például szükséges a megfelelő számú bölcsőde fenntartása. A probléma bevételi és kiadási oldalon egyaránt érintheti a költségvetést, mivel az állam járulékkedvezmények formájában ösztönzi a családos anyák munkaerőpiacra való visszatérését, így serkentve a gazdaság működését.

3) A munkanélküliség növekedése, a családon belüli szerepek átalakulása a családtámogatás erősödéséhez vezetett. Egyre több egyszülős család létezik, melyek szociális támogatása szintén az államra hárul.

4) A társadalom alapvető elvárásai közé tartozik, melynek megváltoztatása több országban problémát okozott már, az ingyenes egészségügy és közoktatás, mely a szűkülő állami források mellett egyre nehezebben fenntartható. A térítési díjak bevezetése azonban igen nehéz, ha a hagyományok alapján a lakosság a díjmentes szolgáltatások igénybevételét szokta meg.

5) A településméretek növekedése, valamint az elaprózott településszerkezet is az önkormányzat kiadásainak növekedéséhez vezetett. A nagyobb településeken emelkedett a nyújtott szolgáltatások mennyisége, mely a méretbeli növekedéssel magyarázható. Ezzel szemben az apró településeken működtetett önkormányzatok kiadási szerkezete azért okoz problémát, mert egy főre vetítve igen magas a kiadások aránya a fix költségek miatt.

Vannak olyan közszolgáltatások, pl.: közvilágítás, melyek esetében

w.tr

(18)

14

ez nem vehető figyelembe, mivel a jogszabály által kötelezően ellátandó feladatok közé tartozik.

6) Az Európai Unió egyik célja a területi egyenlőtlenségek kiegyenlítése, mely szintén hozzájárul az állami kiadások emelkedéséhez.

7) További problémát jelent a politikai ciklikusság. A választások előtt megfigyelhető a túlköltekezés, mely átmeneti jelleggel, de szintén megnöveli a költségvetés kiadásait, így növelve az egyensúlytalanságot a bevételi és kiadási oldal között (Sivák-Vigvári, 2012).

Az állami szerepvállalás mértéke igen eltérő az Európai Unió egyes országaiban, de közös jellemzőként feltűnik a „jóléti típusú államok”

fenntartásához szükséges bevételek biztosításának a problémája.

Egy ország hosszú távú működőképességének alapvető követelménye, hogy rendelkezzen egy betartható központi költségvetéssel. Ennek elengedhetetlen feltétele a szükséges mértékű bevételek tervezése és beszedése (Brede, 2005).

Az állami bevételeket az alábbi főbb csoportokra bonthatjuk:

a) adójellegű, b) nem adójellegű, c) adományok, segélyek d) egyéb bevételek.

Az államháztartási bevételek legnagyobb hányadát az adójellegű bevételek jelentik (Bánfi - Sulyok - Pap, 1999).

Az adójellegű bevételek között is meg kell különböztetni a következő típusokat:

a) adók,

w.tr

(19)

15 b) vámok,

c) társadalombiztosítási járulékok

d) állami monopóliumokhoz kapcsolódó bevételek.

A költségvetési egyensúly fenntartásához szükséges, hogy a társadalom és az államháztartás közötti kétirányú kapcsolat hatékonyan működjön.

Az adó nem más, mint az állam által egyoldalúan megállapított kényszer útján behajtható közvetlen ellenszolgáltatás nélküli állami bevétel (Horváth, 1999). Az adójellegű bevételek esetében a befizetésre kötelezett adóalany közvetlen ellenszolgáltatásra nem tarthat igényt a befizetése ellenében, azonban a társadalombiztosítási járulék esetében ez speciálisan valósul meg. A közterhekhez való hozzájárulás módját és mértékét az állam szabályozza az adókról, az illetékekről, a vámokról szóló törvények kialakításával, mely fontos szerepet játszik a költségvetés egyensúlyának biztosításában.

A gazdasági teljesítőképességhez képest a túlzott mértékű közjavak és közszolgáltatások költségeinek finanszírozása egyre nagyobb terhet ró az államra, mely magyarázatul szolgál a magas adó és járulékterhekre.

További problémát jelent a bevételek teljesítésében, hogy jelentős nagyságrendet tesz ki az adófizetést elkerülők köre, így ez a további teher a „rendes” adófizetőkre hárul. Ennek hatására egyre többen próbálnak mentesülni az adófizetés alól, mely a szürke-, illetve feketegazdaság növekedéséhez vezet (Papp, 2008).

Az állami szerepvállalás mértéke és az ebből fakadó problémák súlyossága még a „jóléti típusú államok” körében is igen eltérő. A skandináv országokban az újraelosztás hagyományosan nagyobb méreteket ölt, mint például az angolszász országokban, így nem véletlen, hogy ezen országokban súlyos problémákat okozhatnak a csökkenő források (1. ábra). A bevételek GDP-hez viszonyított aránya is tükrözi,

w.tr

(20)

16

hogy az adott országban milyen méreteket ölt a redisztribúció. A tipikus jóléti államnak nyilvánított Svédországban az államnak jelentős forrásokra van szüksége a tevékenysége finanszírozására.

1. ábra: Az állami bevételek alakulása a GDP százalékában Forrás: Eurostat [40] adatai alapján saját szerkesztés

Az elemzésben három évet hasonlítottam össze az eltérő gazdasági állapotok miatt. 2000-ben, egy stabil gazdasági környezetben még volt lehetőség a bevételek szolid növelésére, ezt követően azonban, még ha eltérő mértékben is, a hét vizsgált országból öt esetében a források csökkenő tendenciát mutatnak. 2009-ben a válság hatására figyelhető meg visszaesés, mert a gazdaság teljesítménye nem érte el a korábbi szintet, így csökkenés figyelhető meg az állam legfőbb bevételi forrásában, vagyis az adóbevételekben. A 2008-ban kezdődött válság jelentős mértékben befolyásolta a bevételek alakulását. A növekvő munkanélküliség csökkentette a forrásokat, és ezzel szemben növelte az állam kiadásait. A kereslet visszaesése következtében számos vállalkozás

w.tr

(21)

17

került nehéz helyzetbe, melynek hatására csökkentek a járulékbevételek, a társasági nyereségadóból származó bevétel.

Az adóbevételek csökkenésének másik oka azonban egy hosszú távú problémára vezethető vissza az Európai Unióban. Az elöregedő társadalmak hatására egyre kevesebb a munkához köthető adó és járulék bevétel, ezzel szemben azonban a kiadási oldalon növekedés figyelhető meg.

A kereslet visszaesése miatt a fogyasztáshoz kapcsolódó adóbevételek is alacsonyabbak voltak, mely, mint Magyarországon is, az állami bevételek jelentős hányadát teszi ki. Hazánkban például az államháztartás konszolidált bevételeinek nagysága a GDP 40 és 55 százaléka között ingadozott 1991 és 2006 között. Ez az arány a kilencvenes évek elején volt a legmagasabb, ekkor meghaladta az ötven százalékot is (Tóth, 2008).

2015-re javult a gazdaság teljesítménye, azonban az államháztartás bevételei még mindig nem érték el az ezredfordulós szintet. Ez a visszaesés több esetben az adórendszer változásának hatására következett be. A közterhek csökkentése ösztönzi a gazdaságot, így hosszú távon egy kedvező folyamatot indít el.

Az állami bevételeket nemcsak az adók teszik ki, hanem ide tartoznak a különböző nem adójellegű bevételek, bírságok és díjak. Ezen felül Magyarországon a rendszerváltás után tovább bővítették az állam bevételeit. Egyrészt az állami vagyon értékesítéséből származó privatizációs bevételek, másrészt a külföldről érkező (Európai Uniós) támogatások egészítették és egészítik ki hazánk állami bevételeit (Tóth, 2008).

A másik probléma a csökkenő bevételek mellett jelentkező növekvő kiadási arány. A 2. ábra szemlélteti, hogy szinte minden vizsgált ország

w.tr

(22)

18

esetében a kiadások 2009-re növekedtek, míg 2015-re a korábbi évek magas arányaihoz viszonyítva csökkenés tapasztalható.

2. ábra: Állami kiadások alakulása a GDP százalékában Forrás: Eurostat [40] adatai alapján saját szerkesztés

Hazánkban az ezredfordulót követően 2001-ben volt a legalacsonyabb az államháztartás kiadási oldala. 2009-ben Magyarországon magas volt a költségvetési kiadások GDP-hez viszonyított aránya (51,4%), mely meghaladta az Uniós átlagot (51%). Az európai országok között ez a 10. legmagasabb költségvetési kiadási arányt jelenti. A jóléti államok feladataiból jelentkező forrásigény ebben az esetben is megmutatkozik. Dánia a GDP 58,1%-át költi el, míg Svédország 54,9%-ot. A lista másik végén Svájc jelenik meg, mely csupán 34,1%-ot fordít az állami kötelezettségek finanszírozására.

A kiadások arányának növekedésében jelentős szerepet játszott a gazdasági visszaesés, például a válság hatására hozott intézkedések jelentős állami többletkiadással jártak. Írország esetében az állami kiadások tíz év alatt 21%-ról 2009-re 48,2%-ra, 2010-re közel 67%-ra

w.tr

(23)

19

emelkedtek a bruttó hazai termék arányában, miközben a GDP-ben nem tapasztalható jelenős változás. Az 1 főre jutó GDP 2001-ben 26 400 € volt, és ez még növekedett is 2010-re, ekkor 31 100 € volt (Eurostat [42]).

Ahogy az adóbevételek között is a legnagyobb bevételi forrást a társadalombiztosítási járulékok jelentik, úgy a kiadási oldalon is a jóléti kiadások jelennek meg az egyik legnagyobb tételként, melyekben komoly változás történt.

A kilencvenes években jócskán lecsökkentett kiadások 2000 és 2006 között a GDP arányában mintegy hat százalékponttal növekedtek.

Magyarországon az állami kiadások 61 százalékát tették ki a jóléti kiadások 2010-ben. Ezt követte a gazdaság, közlekedés, agrárium, környezetvédelem, valamint az állami működés 13-13 százalékkal. Az államadósság kamatterheire a kiadások 9 százalékát fordították.

Az összes jóléti kiadás 73 százalékát az oktatásra, az egészségügyre, a nyugdíjra, és a családtámogatásra fordították 2010-ben. Az egészségügyre és az oktatásra szánt összeg az évtized elejétől folyamatosan nőtt, így ez kedvezőtlenül hatott az államháztartás kiadási oldalára. Részletesebben vizsgálva azonban strukturális változások figyelhetőek meg. Az oktatási kiadásokban például a képzési szintek alapján jelentős eltérések tapasztalhatóak a források elosztásában.

A legtöbb Európai Uniós országban, főként az „újonnan” csatlakozott országokban a szociális gondoskodás szintjének csökkentésével kívánják az állami kiadásokat visszafogni. Ez azonban a hagyományok miatt nehezen megvalósítható. A tartós államháztartási egyensúlyhoz a bevételek növelése mellett a kiadások visszafogására is szükség van. Ezen kívül nem szabad elfelejteni a fő problémát. A bevételek növelése nagyon nehéz, és sok országban a csökkenő források ellenére a korábbi,

w.tr

(24)

20

skandináv országok szintjét elérő szociális szolgáltatást szeretnék nyújtani.

A következő ábra jól szemlélteti a napjainkban is fennálló csökkenő források és növekvő kiadások problémáját (3. ábra). A korábbi diagramok önmagukban nem mutatták a költségvetés egyik legnagyobb problémáját, az egyensúlytalanságot. A kiadások csökkenése nem kompenzálja a bevételek csökkenését, így nem sikerült megszüntetni a deficitet.

3. ábra: Állami bevételek és kiadások a GDP %-ában (2015) Forrás: Eurostat [40] adatai alapján saját szerkesztés

Míg 2000-ben több olyan országot találtunk, mint például Dánia, Németország, Svédország, Egyesült Királyság, ahol az állami bevételek meghaladták a kiadásokat, addig 2009-re a vizsgált országok közül egyet sem. A legkedvezőbb helyzetben az ezredfordulón a skandináv országok voltak, ahol a bevételek közel 3 százalékponttal haladták meg a kiadásokat. Ezzel szemben 2009-ben mind a hat ország esetében a kiadások a GDP százalékában nagyobb mértékűek, mint a bevételek, az

w.tr

(25)

21

átlagos eltérés 5,9 százalékpont. Az elemzett országok között a legnagyobb eltérést Írország esetében tapasztalhatjuk, ahol a bevételek a GDP 33,4 százalékát teszik ki, míg a kiadások a 47,2 százalékát (Eurostat [40]). A deficit nem meglepő, mert az ország hatalmas összegeket fordított a gazdaság megmentésére és élénkítésére így csökkentve a válság hatásait. Írország költségvetési egyenlege 2008-ig pozitív volt és a bruttó államadósság a GDP 25 százalékát tette ki. Az ország a gazdaság (köztük a bankrendszer) megmentésére a GDP közel 50%-át fordította 2008-2012 között, az államadósság pedig a korábbi 25%-os szintről (2007) a GDP 120 százalékára emelkedett (Donovan - Murphy, 2014).

2015-re az elemzett országok közül kettő esetében nem mutatkozott deficit. Az Eurostat statisztikái alapján Svédország nullszaldós, Németország szufficites költségvetéssel rendelkezett. A vizsgált országok esetében az átlagos költségvetési hiány 2% volt, azonban az Egyesült Királyság esetében a hiány 4,4 százalékot tett ki. A kiadási és bevételi oldal összevetéséből jól látszódik, hogy hiába történtek kiadáscsökkentésre irányuló intézkedések, az egyensúlytalanság továbbra is fennáll.

Az állami kiadások jelentős hányadát a növekvő szociális kiadások jelentik (4. ábra), mely a különböző demográfiai és gazdasági változásokkal magyarázható. Egyrészt igen kedvezőtlen folyamatok figyelhetőek meg az Európai Unió tagállamaiban a népesség korszerkezetében. Egyre jellemzőbbé válnak az elöregedő társadalmat mutató korfák, melyek a nyugdíj kiadások emelkedéséhez vezetnek. A munkanélküliségi ráta emelkedése szintén az állami kiadások növekedéséhez vezetett, mely nagy problémákat okozott a 2008-ban kirobbant gazdasági válság által érintett országokban. A szociális kiadások mérséklése minden ország számára fontos kérdés, azonban az

w.tr

(26)

22

ellátások csökkentése társadalmi feszültségekhez vezethet, melyet a kormányok szeretnének elkerülni.

4. ábra: Szociális juttatások a GDP százalékában a természetbeni társadalmi juttatások kivételével

Forrás: Eurostat [46] adatai alapján saját szerkesztés

Magyarországot a régiós összehasonlításban a magas arányú állami bevételek és kiadások jellemzik, mely a jóléti típusú államok jellegzetessége (1. táblázat). A széles körű redisztribúció fenntartása érdekében hazánknak jelentős bevételekre van szüksége. A kiadásokon belül a szociális kiadások jelentős tételként jelennek meg. 2000-ben, 2015-ben az állam az összes elköltött pénz 30%-át fordította a szociális kiadásokra. 2009-ben ez az arány még magasabb volt a válság következtében, a teljes költségvetési kiadás 35%-a jelent meg a szociális tételek között. A táblázatban Ausztria is szerepel, mivel szomszédos ország, azonban a regionális elemzésben kiugró adatokat eredményez a történelmi különbségek miatt.

w.tr

(27)

23

1. táblázat: Magyarország regionális összehasonlításban

Költségvetési bevételek/GDP

(%)

Költségvetési kiadások/GDP

(%)

Szociális kiadások/GDP

(%) 2000 2009 2015 2000 2009 2015 2000 2009 2015 Csehország 36,9 38,1 41,3 40,4 43,6 42,0 12,4 13,1 12,7 Horvátország n.a. 41,6 43,6 n.a. 47,6 46,9 n.a. 14,6 15,1 Magyarország 44,1 46,0 48,5 47,2 50,6 50,0 14,6 18,2 15,0 Ausztria 48,7 49,1 50,6 50,8 54,5 51,6 20,8 21,4 21,7 Lengyelország 39,0 37,7 38,9 42,0 44,9 41,5 n.a. 16,3 15,9 Románia 33,8 31,5 34,9 38,3 40,9 35,7 10,4 13,6 11,5 Szlovénia 42,5 42,3 45,1 46,1 48,2 47,8 16,9 17,5 17,4 Szlovákia 40,0 36,3 42,9 52,0 44,1 45,6 14,1 15,0 15,0 Forrás: Eurostat [40, 41] adatai alapján saját szerkesztés

A közép-kelet európai régió országaiban is ugyanazzal a problémával szembesülünk, mint a korábban vizsgált államok esetében. Mindhárom évben a költségvetés kiadási oldala meghaladja a bevételek szintjét deficites költségvetést eredményezve. Ezek finanszírozása csak külső forrásból lehetséges, így növeli a bruttó államadósság állományát.

„Összefoglalva a magyar államháztartás kiadási oldalának legfőbb sajátosságai:

- A magyar állam többet költ, mint bármely más régiós versenytársa.

- A többletkiadás egyik fele az általános működési költségekre, másik fele a nyugdíjkiadásokra vezethető vissza” (Tóth, 2008).

2.2. New Public Management reformok

Az állami szerepvállalás megítélésében nagy változás történt az elmúlt 50 évben, mivel a költségvetési egyensúly elérése egyre nagyobb problémát okozott. Elfogadottá vált, hogy alapvető változásokra van szükség a társadalom elvárásainak kielégítése érdekében. Nemcsak elméleti hátteret,

w.tr

(28)

24

hanem a stratégiai, politikai, gazdaságpolitikai, szociális eszközöket is újra kell gondolni, melyhez szemléletváltásra volt szükség (Jenei, 2005).

A reformok nem csupán egyetlen okra, hanem rendszerbeli hiányosságok sorára vezethetőek vissza, melyek mind a strukturális átalakítások szükségességét igazolták. A korábbi finanszírozási és gazdálkodási folyamatok módosításra szorultak, mivel nem tették lehetővé az állami források hatékony allokációját és felhasználását (Schedler-Proeller, 2009).

A strukturális pénzügyi válság még inkább felerősítette a források hatékonyabb felhasználásának és elosztásának követelményét. A közszférában újszerű fogalmak és folyamatok jelentek meg, melyek korábban csak a piaci vállalatoknál kerültek kifejezésre.

A vevőorientáltság bekerült az állami szolgáltatások nyújtásához kapcsolódó követelmények közé. A korábbi időszakokban a közjavak és közszolgáltatások esetében kettős érdekhordozói akarat érvényesült. A teljesítéseknél a társadalmi igények figyelembe vételén kívül a bürokrácia saját céljai is megjelentek, így sokszor ellentétes elvárásoknak kellett megfelelni. Például ha az ügyintézés gyorsaságának növelése a pontosság és az ügyfélközpontúság rovására történik. Napjainkban az eredményesség elvét szem előtt tartva a közszolgáltatásokkal kapcsolatban is végeznek igényfelméréseket és közvélemény kutatásokat, mely alapján „ellenőrizhető” az állami források felhasználása. További problémát okoz a közszektorban, hogy a „termékek” és szolgáltatások vagy ingyenesek, vagy nem a piaci árakat alkalmazzák. Ez nem meglepő, mivel a közintézmények nem profitorientált tevékenységet folytatnak, azonban megnehezíti a hatékonyság és az eredményesség mérését (Hieber, 2010).

w.tr

(29)

25

A humánerőforrás gazdálkodás jellemzői is eltérnek Európában az egyes országok között az állami szektor tekintetében. A kulturális hagyományok befolyásolják a foglalkoztatás jogi alapját, valamint a munkavégzés szabályait is. Míg Németországban és Ausztriában a kötött hagyományok érvényesülnek, addig a közalkalmazottak rendszere Svájcban sokkal rugalmasabb. Bármelyik országot is vizsgáljuk, a reformok egyik központi eleme, hogy jól átgondolt és mérhető teljesítményösztönzésre van szükség, mivel annak hiánya a források pazarlásához vezethet. Ennek hiányában úgynevezett személyügyi válság alakulhat ki, melynek hatására például több reform megvalósítása során szakítottak a korábbi életpálya modellel (Schedler-Proeller, 2009).

Kiemelkedően fontos lenne egy hatékony ellenőrzési rendszer is, melynek kiépítésével megvalósítható a szűkös források elosztásának és felhasználásának nyomon követése. A magánvállalatok működése során alkalmazott beszámolók és jelentések jól kezelik a megfelelő információáramlás és a kommunikáció problémáját. A különböző jelentésekből információt szerezhetnek az érdekhordozók, hogy az egyes intézmények, hogyan gazdálkodnak és szükséges-e a gazdálkodás felülvizsgálata. Ezáltal a hatékonyság követelménye kerül előtérbe (Hieber, 2010).

A reformok végrehajtását tovább nehezíti, hogy a közvélemény nagyon fontos szempont a megvalósítás során. A növekvő társadalmi elvárások mögött a hatékony és eredményes gazdálkodás követelménye is megtalálható. Ha választani kell, hogy mely kritériumot helyezzük előtérbe, akkor a lakosság többsége az eredményességet választaná. Ez az a feltétel, amely a minőségi szolgáltatások alapja, és amely a társadalom alapvető elvárásának tekinthető. Ezen ok miatt a reformfolyamatok sem

w.tr

(30)

26

tekinthetőek egységesnek, mert az egyes országokban eltérőek a minőségi elvárások a fejlettségbeli különbségek miatt (Jenei, 2006).

A 90-es évektől a hatékonyság és az eredményorientáltság követelménye együttesen jelent meg a közintézmények gazdálkodásában is. Az egyik nagy problémát azonban a mai napig nem sikerült teljes mértékben megoldani. A kérdés továbbra is fennáll, hogy egy közintézmény hatékonysága hogyan értelmezhető és miképpen mérhető egzakt módon, szemben a magánszektorral. A hatékonyság értelmezéseként a ráfordítás/hozam arány jelent meg. A gyakorlatban azonban a ráfordítások nehezen csökkenthetőek a szolgáltatások színvonalának romlása nélkül, mely végül társadalmi feszültségekhez vezethet (Jenei, 2010).

Véleményem szerint nem szabad elfelejteni, hogy minden állampolgár elvárásának és igényének nem lehet teljes mértékben eleget tenni és vissza kell térni a jóléti állam definíciójához. Ez alapján az állam feladata a társadalom jólétének növelése, még ha nehezen mérhető is, így azt kell szem előtt tartani, hogy az adott döntés milyen mértékben felel meg az össztársadalmi érdeknek. Ha például az egészségügyre gondolunk, máris számos ellentmondással szembesülünk. El kell dönteni, hogy melyik a fontosabb követelmény, a rendelkezésre álló erőforrások segítségével minél több beteg gyors ellátása, vagy kevesebb beteg alaposabb kivizsgálása. Lehet, hogy az emberek először azt mondanák, hogy kevesebb ráfordítással több beteg ellátása hatékonyabb, de ezzel szemben a minőség színvonalának csökkenését sem néznék jó szemmel.

A hatékonyság követelménye tehát fontos cél, de a ráfordítások csökkentése nem jelenti feltétlenül a közszolgáltatások színvonalának és minőségének javulását, és az eredményesség kritériuma is háttérbe szorulhat.

w.tr

(31)

27

A reformok során a finanszírozást a gazdálkodás eredményességéhez kapcsolták. Az új közszolgáltatási rendszerek az eredményorientáltságot állítják a központba és nem az alapján finanszíroznak, hogy a szabályokat mereven betartják-e. Az eredményesség érdekében rugalmasan kell alkalmazkodni a változó igényekhez és a társadalmi elvárásokhoz, így érhető el tartós változás (Ágoston et. al, 2011).

A verseny egyre nagyobb teret nyert a közszolgálati szférában is.

Számos ingyenes közszolgáltatás helyébe új, magasabb színvonalú

„fizetős” szolgáltatás lépett, melynek hatására társadalmi feszültség alakult ki. A ’90–es években megjelent a „value for money” elv, mely azt helyezte előtérbe, hogy a lakosság az államnak „átadott” pénzéért értéket, és minőségi szolgáltatást kapjon (Osborne-Gaebler, 1994).

Az előbbiek alapján tehát nem lehet egybemosni a hatékonyság és az eredményesség követelményét, mivel eltérő következtetéseket lehet levonni, ha kettéválasztjuk a két kritériumot. A hatékonysággal a felhasznált erőforrások hozamát mérhetjük, míg az eredményesség a szolgáltatások, „termékek” minőségét állítja a középpontba, és fontos társadalmi elvárássá vált. Önmagában kevés mindkét mutató, de együtt használva a reformok fontos eszközeivé váltak a teljesítmény értékelésében (Jenei, 2010).

2.2.1. Reformfolyamatok a közszférában

A közszféra reformja széleskörű folyamatokat jelent. Vigvári András alapján „A közszektorreform lényegében a kollektív jószágok biztosításának mindhárom vonatkozását - finanszírozás, előállítás, fogyasztás lehetősége - érinti. A változások önmagukban nem jelentenek reformot” (Vigvári 2005).

w.tr

(32)

28

A reformok egy komplex folyamatot ölelnek fel. A gazdasági és az ideológiai változásnak egyszerre kell megtörténnie, mert a módosításokat a rendszer szereplőinek kell végrehajtania. Ha az állampolgárokat és az állami szférában dolgozókat nem sikerül meggyőzni a reformok hasznosságáról, akkor azok hosszú távon nem fenntarthatóak és nem hoznak átfogó megoldást.

László Csaba a reform alatt az alábbi átalakulást fogalmazza meg.

„Reformon az olyan strukturális változásokat értem, amelyek után megváltozik a költségvetési rendszer működése, az egyes szereplők viselkedése, amely során az állami feladatok ellátásának intézményrendszere tartósan hatékonyabbá, gazdaságosabbá válik”

(László, 2001).

A reformok igen eltérőek, ha a gyakorlati megvalósításukat vizsgáljuk, azonban van egy közös jellemzőjük. Nem csupán egyetlen tényező, hanem különböző hiányosságok kényszerítették ki őket, melyek a hatékony erőforrás allokációt akadályozták meg (Báger-Vigvári, 2007).

A reformok számos jellemző alapján csoportosíthatóak.

Elemezhetjük, hogy a változások milyen mértéket öltenek. Érintik–e az egész gazdaságot, vagy annak csak egy részére terjednek ki, főként a közszektorra. Vigvári András az alábbi reformokat különíti el a gyakorlati megvalósítás során, ha a változások hatókörét vizsgáljuk:

 A legszélesebb körű átalakítást a közigazgatási rendszer reformjának nevezik, mivel minden területet bevonnak, ahol a közpénzekkel gazdálkodnak.

 Az államháztartás másik nagy rendszere, mely az adatok alapján átalakításra szorul, a jóléti rendszerek intézménye. A „jóléti típusú államok” elterjedésével az állami kiadások fokozatosan emelkedtek, melyek finanszírozása számos nehézséget okoz. Ez a

w.tr