képességszemlélet alapján. JATEPress, Szeged, 97-134. o.
Részvétel vagy kizárás ? A hazai városfejlesztés értékelése a folyamatok aspektusából*
Bajmócy Zoltán
-Gébért Judit
-Málovics György
-Juhász Judit Mér ein é Berki Boglárka
-Elekes Zoltán
-Páli-Dombi Judit
Amartya Sen képességszemlélete szerint a fejlődési folyamat alakításának szabadsága a jóllét része. Ennek megfelelően a helyi fejlesztések eredménye mellett azok folyamatát is értékelni kell. Jelen tanulmány a helyi fejlesztések folyamat-aspektusát értékeli a képességszemlélet alapján. Tehát fókuszában a „m it” helyett a „hogyan ” kérdése áll.
A képességszemléletre alapozó elemzési keret segítségével értékeltük a hazai m egyei jo g ú városok helyi fejlesztési dokumentumait, és a fe jle szté se k érintettjeivel ké
szült interjúkat. Legfontosabb következtetésünk, hogy az érintetteknek alig van lehető
ségük a folyam atok alakítójává válni. Valójában a helyi fejlesztéssekkel kapcsolatos döntések meghozatalában a szereplők nagyon szűk köre vesz részt. A döntések az érin
tettek többsége számára átláthatatlan és befolyásolhatatlan csatornákon keresztül szü letnek. A „partnerség” és „társadalmasítás ” nem válik a folyam atok alakításának te révé. A részvételiség kudarca ugyanakkor nem érv a képviseleti alapon hozott döntések mellett. Ugyanis a képviseleti és szakértői hatalmon alapuló döntés-előkészítési és döntéshozatali mechanizmus je le n form ájában nem tölti be a tőle elvárható funkciókat.
A képességek szem szögéből értékelve, sem a szükséges szem pontok becsatornázására, sem a m egfelelő m inőségű tudás létrehozására, sem az értékviták lefolytatására nem alkalmas. Ezen problém ák kiküszöböléséhez a hazai helyi fejlesztési folyam atok g yö ke
res újragondolására volna szükség. Ehhez alapot adhat, hogy a helyi fe jle szté si fo ly a m atok minősége nem csak a képességszemlélet, de az érintettek észlelése szerint is messze áll az ideálistól.
Kulcsszavak: képességszemlélet, folyamat-aspektus, részvétel, megyei jogú városok
1. B evezetés
Jelen tanulmány a hazai megyei jo g ú városok példáján keresztül a helyi gazdaságfejlesz
tés folyamatára koncentrál. Abból indul ki, hogy a helyi fejlesztések eredményétől függet
lenül is elengedhetetlen a folyamat elemzése, hiszen a folyamat alakításának lehetősége önmagában is része a jóllétnek (Sen 2003).
* J e le n ta n u lm á n y ré s z b e n é p ít a Tér és Társadalom fo ly ó ira t 30. é v fo ly a m á n a k 2. sz á m á b a n „ B e sz é lü n k a r é s z v é te lr ő l... M e g y e i jo g ú v á ro so k fejle sz té si d o k u m e n tu m a in a k e le m z é se a z é rin te tte k ré s z v é te lé n e k a s p e k tu sá b ó l” c ím ű cik k re (B a jm ó c y e t al. 2 0 1 6 b ). Je lz e tt c ik k sz in té n a k ö te t a la p já t k é p z ő O T K A K - 109425 p ro je k t k e re té b e n k észü lt.
98 Bajmócy Zoltán és szerzőtársai A hely i fejlesztési folyam atok gyakorlatilag valam ennyi helyi szereplő te v é k en y ségére/életére h atással vannak. D e v ajo n az érin tett szereplőknek m ily en le h e tő ség e v an arra, hog y form álói (ágensei) leg y en ek e folyam atoknak? V ajo n a te r v ezésb en történő érintetti részv étel való b an a folyam atok alak ításán ak szabadságát k ín álja? E gyáltalán értékelik-e a hazai szereplők a részv étel lehetőségét? És vajo n a részvétellel, m in t eszközzel tu d n ak -e élni, hog y íg y elő m o zd íth assák a szám ukra k ívánatosabb fejlesztési beavatkozásokat?
A hazai hely i fejlesztési folyam atok k u tatásán ak különös ak tu alitást ad, hogy 2012 során je le n tő se n m eg v álto zo tt a hely i terv ezési folyam atok jo g sza b á ly i k e re te. E nnek egyik folyom ányaként 2013 és 2014 során valam en n y i hazai m eg y ei j o gú város új városfejlesztési kon cep ció t (V FK ) és integ rált telep ü lésfejlesztési s tra tég iát (ITS) fogadott e l1.
A k o ráb b an fennálló szabályozás a vélem ényezés jo g á t a folyam at bizonyos p o n tjain gyakorlatilag valam ennyi érin tett szám ára biztosította. U g y an ak k o r n em szolgált sem m ilyen b izto síték k al arra vonatkozóan, hog y a szereplők b izto san é rte sülni fognak arról, h o g y elin d u lt a terv ezési folyam at, illetve, h o g y a m eg fo g alm a
zo tt v élem ényeket b árm ily en m ód o n figyelem be fogják venni. E zen felül a jo g s z a b ály i k ö rn y ezet az elő írt részv ételi folyam at elh ag y ását sem szankcionálta, az élj á- rási h ib ák n em ered m én y ezték az elfo g ad o tt terv ek érvénytelenségét.
A 2 0 12-es jo g sza b á ly i v álto zást2 1999-től kezdődően egy oly an tren d előzte m eg, am ely egyre szűkítette a h ely i terv ezésb en történő érintetti részvétel le h ető ségeit (B ajm ócy 2011). E gyrészt folyam atosan b ő v ü lt azo n (elsősorban a szab á
lyozási terv és a hely i építési szabályzat m ódosításához kötődő) k iv ételek köre, am ik o r az érintetti vélem ényezés folyam ata elhagyható. E m ellett m eg jelen t a
„nem zetgazdasági szem pontból k iem elt jele n tő sé g ű ” b eru h ázás fogalm a, m ajd fo lyam ato san és rad ik álisan b ő v ü lt az ide sorolható fejlesztési p ro jek tek köre. E k a teg ó ria a helyi szint terv ezésb ő l tö rtén ő teljes k ih ag y ását teszi lehetővé.
A 20 1 3 -tó l hatályos új szabályok lényegében a települési önkorm ányzatok hatásk ö réb e u talták a p artn erség i szabályok m eghatározását. M inim ális p e re m fe lté te le k m ellett, gyakorlatilag az ö n korm ányzatok d ö n th etik el, h o g y k it tek in ten ek érin tettn ek és ők et m ily en m ód o n kív án ják bevonni. E zzel párh u zam o san egy új tervtípus je le n t m eg: a
partnerségi egyeztetési terv (PÉT).
A z ö n korm ányzatok a terv ezési folyam at m egkezdése elő tt elő szö r a partn erség i szabályokat rö g zítik és fo g ad ják el, ezt köv ető en kezd ő d h et a V F K és az ITS kialakítása. M indez több szem pontból is érdekes új h ely zetet terem tett.1 E fe lü lv iz sg á la tra a re g io n á lis o p e ra tív p ro g ra m o k b iz to s íto ttá k a fo rrá s t és e g y b e n e z sz a b ta m e g a te rv k é sz íté s id ő b e n i ü te m e z é sé t is. A V F K és IT S c é ljá t és k ö te le z ő ta rta lm i e le m e it a z 1997. évi L X X X V III. tv. és a 3 1 4 /2 0 1 2 . (X I. 8.) K o rm á n y re n d e le t szab á ly o zz a. E z e n k ív ü l a N e m z e ti F e jle sz té si és G az d asá g i M in isz té riu m V á ro sfe jle sz té si K é z ik ö n y v b e n ré sz le te z te a te le p ü lé se k k e l sz em b e n i p o n to s e lv á rá so k a t (N F G M 2 0 1 2 ).
2 A tá rg y a lt jo g s z a b á ly i v á lto z á s o k 2 0 1 3 -tó l h atály o sak .
-
E gyrészt nagyobb m ozgásteret adott a települések szám ára, így látszólag decentralizálta a partnerségi folyam at szabályainak kialakítását.- Ö sztönzést adhatott arra, hogy a helyi önkorm ányzatok valóban vég ig g o n dolják, hogy m ely szereplőket tekintenek érintetteknek, és m i a céljuk a partnerségi folyam attal.
- A korábbi helyzettel ellentétben jelen tő s különbségek jelen h etn ek m eg a települések gyakorlatában. A z új helyzet a részvételi lehetőségek bővülését és szűkülését is eredm ényezheti (településenként, de akár egyes szereplő
csoportonként változóan).
- Előállhat az az eset, am ikor a részvétel hagyom ányosan értelm ezett sza
badsága (a korlátozás hiánya) sem áll fenn egyes szereplők szám ára. H a egy önkorm ányzat - a saját m aga által felállított szabályok szerint - nem tekinti partnernek a szereplőt, akkor szinte sem m ilyen hivatkozási alapja n em m arad a tervezési folyam atba történő bekapcsolódás kikényszerítésé
re. U gyanakkor m ás szereplők szám ára az új szabályok akár a részvétel k o rábbinál m agasabb szintjét is eredm ényezhetik.
A zaz a változás egy több m int m ásfél évtizede tartó centralizációs, és a részv é
teli lehetőségeket szűkítő trendbe illeszkedve kínált látszólag teret a decentralizáció
nak: valós döntési hatalm at adva a tervezés folyam at-aspektusa kapcsán a helyi ö n korm ányzatoknak. U gyanakkor a folyam at ütem ezése és bizonyos partnerségi ele
m ek kapcsán részletekbe m enő ajánlásokat fogalm aztak m eg a m inisztérium ok. Ezen felül a teljes hazai területi tervezési folyam atra (beleértve a helyi szinten folyó terv e
zést is) jellem ző a nagyon erőteljes országos pártpolitikai befolyás (V arró-F aragó 2016). E nnek m egfelelően kérdés, hogy az új szabályok valójában m ilyen v álto záso kat indítottak el; az új közegben m ilyen lehetőségei vannak a szereplőknek a helyi fejlesztési folyam atok aktív alakítójává válni?
A tanulm ány m ásodik fejezetében felvázoljuk azokat az elm életi szempontokat, am elyek a részvétel empirikus értékeléséhez alapul szolgálnak kutatásunkban. Ezeken a szem pontokon alapszik elem zési keretünk. A harm adik fejezetben bem utatjuk az elem zés m ódszerét és a kialakított elem zési keretet. A negyedik fejezetben tárgyaljuk eredm ényeinket elem zési keretünk m entén, végül levonjuk következtetésinket. 2
2. A helyi fejlesztési folyamatok alakításának szabadsága
A fejlesztések fo ly am at-asp ek tu sa k ap csán talán az érin tetti (és főként: állam p o lg á
ri, közösségi) részvétel kérdésköre az, am ely a legélénkebb szakirodalm i érd e k lő désre tart szám ot. A ho sszú évtizedek ó ta folyó gondolkodás és viták központi té -
100 Bajmócy Zoltán és szerzőtársai m ak én t k ezelik a helyi fejlesztések k ap csán az érintettekkel való együttm űködés leh ető ség eit és k orlátáit, és az ezzel kapcsolatos elm életi m egfo n to láso k at (F rie d m an 1998, lim es 2004). M ik ö zb en a v itá k gy ak ran érin tik a tém a filozófiai alapjait (F oucault 1982, H aberm as 1987, D ry zek 2000, P lo g er 2001), a vonatkozó sza k iro d alo m nag y o n je le n tő s része em pirikus alap o k o n n y u g szik (A rn stein 1969, M aier 2001, Innés 2004, B e sso n -M a rtí 2006). K o n k rét tech n ik ák és esetek leírásán ak so ra in fo rm álja a részv étellel kapcsolatos g ondolkodást (pl. C rosby 1995, C ooke 2000, S m ith -W ales 2000, C abannes 2004, C arpini et al. 2004, S tey aert-L iso ir 2005, F rediani 2007, B o d o rk ó s-P a ta k i 2009). A hazai szűkebb regionális tu d o m á n y i szakirodalom ban is élén k en kutato tt terü let a hely i fejlesztésben / terv ezésb en tö rtén ő érintetti részv étel (pl. Faragó 2005, R ech n itzer 2007, C sanádi et al. 2010, R eisin g er 2010, B ajm ó cy -G é b e rt 2014, P áln é K ovács 2015).
A
képességszemlélet-alapú helyi fejlesztés
term észetszerű leg elkötelezett a széles k ö rű részv ételen alapuló, d elib eratív terv ezési folyam atok m e lle tt3 4 (C rocker 2007, B ajm ó cy -G é b e rt 2014). U gyanakkor a kép esség szem lélet gyökerei n in c se n e k k ap cso latb an a várostervezés szakirodaim ával (jóllehet a k ét terü let szám os p o n to n érin tk ezik és k om m unikálni tu d egym ással). A k ép esség szem lélet e lső so rb a n a
jólléttel
kapcsolatos gondolkodás keretezéséül szolgál. K ö zp o n ti szerepet j á t szik b en n e azinformációs bázis
fogalm a (m ely szem pontok figyelem bevétele lehet releváns a fejlesztéssel kapcsolatos közösségi döntések m eghozatalakor), és a fe jlesztési folyam at ak tív alak ításán ak lehetősége (az
ágenciáf.
E zek nyo m án a képesség szem lélet első so rb an arra k érdez rá, hog y a sz e re p lő k n ek m ily en lehetősége v an
a fejlődési folyam at alakítójává, ágensévé
(és nem csu p án „elszenvedőjévé”) válni. E z a lehetőség ö nm agában is értékes (m int v á lasztható lehetőség érték et tu lajd o n ítu n k neki), és m in t eszköz is fontos, h iszen a folyam atok alak ítása rév én a szereplők előm ozdíthatják a szám ukra kívánatos fe jlesztési eredm ényeket (S en 1993, Sen 2003, R obeyns 2005).
íg y a te rv e zé si fo ly am ato k b an tö rtén ő ré szv é te llel k a p cso la tb an a k é p e s ség szem lélet a lap ján első so rb an az a k érd és adódik, h o g y m ag a a terv ezési f o ly am at te k in th e tő -e e g y általá n az ág en cia terén ek ? A m en n y ib en ú g y találju k , h o g y n e m (m ert p é ld áu l az elfo g a d o tt te rv e k e g y szerű en b e k e rü ln e k eg y író asztal fió k jáb a és n e m a lak ítják a v aló ság o t), ú g y az aláb b i k é rd é se k adódnak: (1) a s z e rep lő k n e k m ily e n leh ető ség ei v a n n ak m ás csato rn ák o n k eresztü l alak ítan i a hely i fejlesztési fo ly am ato k at; illetv e (2) h o g y an v á lh atn a a te rv e zé si fo ly am at v aló b an az ág en cia terév é? íg y a k ép esség sze m lé le t-a la p ú v iz sg á ló d á sn a k a terv ezési f o ly am at so rán fo rm álisan létreh o zo tt „ h ív o tt te re k ” m ellett, a fo ly am ato k a la k ítá sán ak m ás c sa to rn á it is v iz sg á la t tárg y áv á k e ll te n n ie (ki k ell szélesíten i az é rté k elés in fo rm áció s bázisát).
3 J e le n k ö te t 3. ta n u lm á n y á b a n ré sz le te se n é rv e ltü n k e m e lle tt: „ A h e ly i g a z d a sá g fe jle sz té s k ö rv o n a la i a k é p e ssé g sz e m lé le t a la p já n ” .
4 E fo g a lm a k a t ré sz le te s k ö rü ljá ija a k ö te t 2. ta n u lm á n y a: „ A k é p e ssé g sz e m lé le t a la p ja i” .
1. ábra A hatalom kocka
A H A T A L O M A H A T A L O M A H A T A L O M
S Z I N T J E I T E R E I F O R M Á I
Forrás: G a v e n ta ( 2 0 0 6 ,2 5 . o .) a la p já n G é b é rt (2 0 1 5 , 99. o.)
Tulajdonképpen ezt teszi Gaventa (2006) amikor a hatalom szintjeit, formáit és te
reit rendszerezi. Gaventa hatalomkockájában - a képességszemlélethez hasonlóan - fon
tos szerepet játszik a szabadság koncepciója. Hayward (1998, 21. о.) nyom án - Sen (2003) értelmezéséhez hasonlóan - a szabadság a valamire való tényleges lehetőséget jelöli nála: hogy „valaki hatékonyan részt vehessen annak meghatározásában, hogy egy társadalomban mi lehetséges” . Ennek megfelelően a részvétel, m int szabadság „nem egyszerűen az előre adott keretek közti hatékony részvétel joga, hanem azt is magában foglalja, hogy kijelöljük és alakítsuk a részvétel terét” (Gaventa 2006,26. o.).
Gaventa (2006) hatalomkockája három dimenzió m entén vizsgálja a cselekvés le
hetőségét (1. ábra). A hatalom szintjei (helyi, nemzeti, globális) m ellett elkülöníti a hata
lom tereit (zárt, hívott és szerzett) valamint fo rm á it (látható, rejtett, láthatatlan). Rámutat, hogy a döntések jelentős része továbbra is zárt terekben zajlik, amelynek szereplői vala
miféle (pl. szakértői, vagy politikai képviseleti) felhatalmazás útján vesznek részt a fo
lyamatban. A tervezés során jellem zően a zárt tér bővül átmenetileg hívott térré, amely egyben azt is jelenti, hogy a hívott tér határaira meghatározó befolyással lehetnek a zárt tér szereplői. Ezektől lényegesen eltér az, amikor az érintettek az érvényben lévő kerete
ket átlépve (nem betartva) szerzett tereket alakítanak ki a befolyásolásra.
A hatalom kocka továbbá felhívja a figyelmet arra, hogy a különböző terekben és szinteken a hatalomgyakorlás nem m indig ölt látható form át. Például bizonyos szereplők befolyásolni tudják, hogy milyen problém ák kerülnek a döntéshozatalba és m ely érintet
tek vesznek benne részt (rejtett hatalom). A láthatatlan hatalom pedig a politikai részvé
tel pszichológiai és ideológiai határainak alakítására utal. Sokszor kom oly problém ák nem csak a döntéshozói asztalról hiányoznak, de a különböző érintettek észleléséből is kimaradnak. Ezek a csatornák befolyásolják, hogyan gondolkodnak az em berek a saját
102 Bajmócy Zoltán és szerzőtársai helyükről a világban, m it gondolnak elfogadható helyzetnek a saját alá-, vag y föléren
deltségükkel kapcsolatban.
A képességszemlélet amellett, hogy kiszélesíti a folyamat-aspektussal kapcsolatos érdeklődés információs bázisát, könnyen építeni is tud az elmúlt évtizedek során felhal
mozott, részvétellel kapcsolatos szakirodalmi ismeretekre. Sen (2003) megközelítésében - Haberm ashoz (1987) hasonlóan - központi szerepet kap a jó zan belátáson alapuló kon
szenzuskeresés. A fejlesztési célok kijelölése nem más, m int a , j ó okkal” értékesnek tar
tott képességek listájának megadása, amelyhez a képességszemléletben elengedhetetlen a nyílt megvitatás. A hogyan Sen (2003, 240. о.) fogalmaz: „értékeinket csak akkor tu d ju k megfelelő tájékozottsággal és nem m ások irányítása alatt kialakítani, ha egymással
nyíltan kommunikálhatunk és vitatkozhatunk” .
Ezzel együtt a képességszemléletből egyáltalán nem következik, hogy a közösségi célok megfelelő kijelöléséhez a habermasi értelem ben vett ideális folyamatra volna szükség. Egyrészt a résztvevőknek jó okuk lehet arra, hogy elfogadjanak bizonyos (akár szakértői, akár politikai képviseleti) hierarchiákat, illetve hogy reflektáljanak az érintett
ség eltérő fokából adódó eltérő „tétekre” . íg y például jó okunk lehet egy döntést legitim nek tekinti akkor is, h a az nem egyezik a saját szempontjainkkal, de felismeijük, hogy m ás szereplők számára nagyobb a döntés tétje és ők ezt a megoldást választanák.
M ásrészt a k épességszem lélet a leg itim szem pontok sokféleségét h a n g sú lyozza. E n n ek k ap csán párh u zam b a hozható lim es (2004) kom m u n ik atív te rv e zé s
sel kapcsolatos érveivel, m iszerin t a konszenzuskereső folyam at lényege, hog y a szereplők k ö zö tt nincs egyetértés (értékek és érdekek kapcsán), v iszo n t a döntés m in d en k i szám ára téttel b ír, am ely et bizo n y talan ság övez. A helyi fejlesztési d ö n tések et ped ig p o n t ezek jellem zik .
Ezen felül Sen (1999) rámutat, hogy gyakran téves elvárásaink vannak a közössé
gi döntések, és az azok kapcsán szükséges konszenzussal kapcsolatban. A helyi fejlesz
tések gyakorlata során ugyanis nem kell m inden részletben egyetérteni, vagy m inden részletet kidolgozni ahhoz, hogy jó okkal értékesnek tartott közösségi döntés születhes
sen. A hhoz például, hogy a mélyszegénységet megakadályozzuk, nem feltétlenül kell a jövedelm ek elosztásának legigazságosabb m ódját megtalálni. A vagy ahhoz, hogy egy közparktól elvárt funkciókat meghatározzuk, nem szükséges a kiviteli terv részletességé
vel tárgyalni az elképzeléseket.
A képességszemlélet számára központi kérdés, hogy a szereplőket
korlátozza-e valami abban
, hogy a tervezési folyamat számukra jó okkal értékes legyen (a folyamatok alakításának szabadságát biztosítsa). M indennek során a képességszemléletből kiinduló vizsgálódás jó hasznát tudja venni a tervezési szakirodalom azon részének, am ely F o u cault (1982) inspirációja nyom án a hatalom szerepére m utat rá. A korlátozó tényezőkre (avagy a seni terminológiával élveátváltási tényezőkre) irányított figyelem
egyben a folyamatok alakításának kívánatos irányát is megmutatja, hiszen a képességszemléletben a fejlődési folyamat nem más, m int az egyének által ténylegesen élvezhető szabadság (a képességek) bővülése (Sen 2003, Samuels 2005).
E zen felül a képességszem lélet egy további aspektust kínál a helyi fejlesztési folyam atok elem zéséhez. A deliberatív részvétel a képességszem léletben n em egy
szerűen a politikai értelem ben vett befolyásolásra vonatkozik. A közösség által érté
kesnek tartott képességek listájának kim unkálása, a m egfelelő eszközök kiválasztása, az átváltási tényezők azonosítása a jó llé t szem pontjából
releváns tudás megalkotásá
nak
terét is jele n ti (B ajm ó cy -G éb ert 2014). A zaz a folyam atok alakításának szabadsága azt is m agában foglalja, hogy lehetőség legyen a közösségi döntések m egfelelő (elegendően bő) inform ációs bázisának kialakítására.
A képességszem lélet, m int elem zési keret tehát a tervezési szakirodalom ban m egjelenő szem pontokhoz az alábbiakkal tu d hozzájárulni: (1) a tervezésben történő részvételről a hangsúlyt a fejlődési folyam at alakításának szabadságára (agency freedom ) helyezi; (2) az érintettek szabadsághiányát (unfreedom ) eredm ényező á t
váltási tényezők azonosítására és lebontására irányítja a figyelm et; és (3) a részvétel
re egyszerre tekint politikai és tudás-előállítási folyam atként.
3. Az elemzés módszere
A k é p esség sze m lé le t a h e ly i fe jle sz té si fo ly am ato k k a p c sá n a le g itim é rin te tti szem p o n to k so k asá g ára és e ze k n y ílt m e g v ita tásá n ak je le n tő sé g é re h ív ja fel a fig y e lm e t (S en 2003). E n n ek m e g fe lelő en em p irik u s m u n k án k so rá n
kvalitatív módszerekre
ép ítettü n k . A h a za i m eg y ei jo g ú v á ro so k fe jle sz té si d o k u m en tu m ait és a h e ly i fe jle sz té s é rin te ttje iv e l k é sz íte tt in te rjú k á tira ta it k v a lita tív ta rta lo m elem zés seg ítsé g év e l elem eztük.A
dokumentumelemzés
so rán a fejlesztési d o k u m en tu m o k tartalm áró l, az á lta lu k k ije lö lt fejlesztési k eretrő l n y e rtü n k képet. 23 h azai m eg y ei jo g ú v á ro s5 esetén elem eztük:- a 2014 során elfogadott V árosfejlesztési K oncepciókat (VFK),
- a 2014 során elfogadott Integrált Településfejlesztési Stratégiákat (ITS), - a V F K és ITS tervezési folyam atához kapcsolódó, 2013 során elfogadott
Partnerségi Egyeztetési Terveket (PÉT), illetve
- az ezek elfogadásához kapcsolódó közgyűlési ülések jegyzőkönyveit.
2015 és 2016 során három hazai településen (K ecskem ét, Pécs és Szeged) fé lig strukturált
egyéni mélyinterjúkat
készítettünk6. E zek lehetővé tették, hogy feltár5 P ro je k tü n k b e n a fejle sz té si d o k u m e n tu m o k v iz sg á la ta n e m te ije d t k i B u d a p e stre . A fő v á ro sra a m e gyei jo g ú v á ro so k é tó l ré sz b e n e ltérő sz a b á ly o k v o n atk o zn a k .
6 A z in te ijú fo n a la t a 4. melléklet ta rtalm a zz a.
104 Bajmócy Zoltán és szerzőtársai ju k a helyi fejlesztési folyam atok érintettjeinek interpretációit (a fejlesztési dok u m entum ok tartalm ával és általában a fejlesztési folyam atokkal kapcsolatban), illetve képet kapjunk arról, hogy a tervdokum entum ok m ilyen m ódon és m értékben gyako
rolnak hatást a tényleges fejlesztési folyam atokra. K ecskem ét kapcsán a m intába k e
rülés egyik legfontosabb szem pontja a M ercedes betelepülése nyom án tapasztalt gazdasági struktúraváltás és fejlesztési irányváltás volt. Pécs esetén a Partnerségi E gyeztetési T erv tartalm a, illetve az előző fejlesztési ciklusban m eghatározó szerepet kapó E urópa K ulturális Fővárosa (EK F) projekt voltak m érvadóak. Szegedet az egyetem m arkáns szerepe m ellett a dom ináns szektor hiánya tette érdekessé.
Ú gynevezett
„utazó” interjúk1
készültek, am elyek célja a m egkérdezettek v é lem ényének m egism erése. A z in teijú k rögzítésre m ajd anonim m ódon szó szerinti begépelésre kerültek. A begépelt szövegek szolgáltak az elem zés alapjául. H árom inteijúalany n em egyezett bele hangfelvétel készítésébe, így ezekben az esetekben az átirat je g y ze t alapján készült.A három településen 49 főt kérdeztünk meg. A z inteijúalanyok kiválasztása
k o r részint a helyi fejlesztési dokum entum ok elem zésére tám aszkodtunk (a doku
m entum ok készítésében részt vevők, abban nevesített, azokhoz hozzászólást készítő, illetve a közgyűlési vitákon aktívan részt vevő szereplők). E zt a „szakértői kiválasz
tást” hólabda m ódszerrel egészítettük ki: az inteijúalanyok által jav aso lt, illetve a b e szélgetések során em lített szereplők m egkeresésével.
A háro m település tekintetében összességében kiegyensúlyozott m intával tu d tu n k dolgozni. A 49 m egkérdezettből 15 kecskem éti, 19 pécsi és 15 szegedi volt. A szereplők szektorok közti m egoszlása7 8 összességében viszonylag egyenletes (7.
táb
lázat),
ám az egyes városok tekintetében ez n em feltétlenül igaz. Például K ecskem éten felül-, m íg Pécsen alul-reprezentáltak a civil szféra szereplői az interjúalanyok között.
7.
táblázat A z
inteijúalanyok m egoszlása városok és szektorok közöttV á r o s I n te r jú k sz á m a
I n te r jú a la n y s z e k to r a C iv il K u ta tó Ü z le ti
sz fé ra P o litik u s Ö n k o rm á n y z a t, ö n k o r
m á n y z a ti tu la jd o n ú cé g ek
T erv ez ő i o ld a l
K e c sk e m é t 15 9 2 4 3 2 1
P é c s 19 2 6 6 3 4 8
S zeg e d 15 5 1 6 4 1 4
Ö sszesen 49 16 9 16 10 7 13
Forrás: saját szerkesztés
7 A „ b á n y á s z ” (m in e r) in te ijú a la p v e tő e n a z in te ijú a la n y á lta l b ir to k o lt sp e ciá lis tu d á s felsz ín re h o z á sá ra tö re k sz ik , m íg a z „ u ta z ó ” (tra v e lle r) in te rjú jó v a l in k á b b a m e g k é rd e z e tt in te rp re tá c ió já t, tö rté n ete it, ig y e k sz ik m e g ism e rn i (B rin k m a n n -K v a le 2 0 1 5 ). A k é rd e z ő és a m e g k é rd e z e tt „ k ö z ö s k a la n d o z á sa ” ez a la z a in te ijú fo n á l á lta l k ije lö lt té m a te rü le te n . E b b e n a z e s e tb e n a b e s z é lg e té s fo n a lá t jó v a l in k á b b az in te ijú a la n y sz a b ja m eg . О h o z b e új té m á k a t és p é ld á k a t a b e s z é lg e té sb e . A k é rd e z ő c s a k a m á r f e ls z ín re k e rü lt té m á k ra k é rd e z r á e se tle g m é ly eb b e n .
8 E g y in te ijú a la n y tö b b sz e k to rh o z is ta rto z h a t (pl. k u ta tó és civ il ak tiv ista).
A fejlesztési dokum entum ok és az inteijúkról készült átiratok elem zéséhez a képességszem lélet alapján elem zési keretet állítottunk fel (2. ábra). A z elem zési keret két nagyobb részből áll, a lehetőségek aspektusából és a folyam atok aspektusából.
Leegyszerűsítve a lehetőség-aspektus ad választ a „mit fejlesztettek” kérdésre, a fo lyam at-aspektus ped ig a „hogyan fejlesztettélc” kérdésre. Jelen tanulm ány a fo ly a m a t
aspektust vizsgálja.
2. ábra A kvalitatív tartalom elem zés során használt elem zési keret
Forrás: sa já t sz erk esz tés
A dokum entum ok és az intetjü k elem zése az itt bem utatott elem zési keretre épült. A szövegek feldolgozásához tartalom elem zést használtunk. B ár a tartalom elem zés eredendően kvantitatív szövegelem zést jelö l, az utóbbi időben e területen is m egjelentek a kvalitatív m ódszerek is. Ennek m egfelelően, tág értelem ben, bárm ely olyan szövegelem zési m ódszert tartalom elem zésnek nevezhetünk, am elyek a ta rta lom valam iféle kategorizálására törekszenek (T itscher et al. 2000). Esetünkben a ta r
talom elem zés azt a célt szolgálta, hogy a szöveg tartalm át a képességszem lélet alap-
106 Bajmócy Zoltán és szerzőtársai
já n felállított elemzési keret
kategóriáiba soroljuk, és e szerint rendezzük ú jra (2. táb lázat). A kategóriákhoz tehát
deduktív
logika révén ju to ttu n k el.2. táblázat
A z elem ezés során használt kódok tartalm a Kód neve DefinícióÉ rték ek A fejle sz té si fo ly a m a t so rán n y ílttá v á ló , v a g y p o te n c iá lis n y ílttá te h e tő érték ek .
Z árt tér
H ívott tér
Szerzett tér
A m ik o r a d ö n té se k e t e g y z á rt c so p o rt, z á r t a jtó k m ö g ö tt h o z z a (pl. a k ö zg y ű lés, v a g y e g y jo g sz a b á ly á lta l fe lá llíto tt te stü le t).
A m ik o r a d ö n té sh o z a ta li j o g o su ltsá g g a l re n d e lk e z ő k a fo ly a m a tb a (v a g y a n n a k e g y e s ré s z e ib e ) m e g h ív n a k to v á b b i sz erep lőket. E n n e k á lta lá b a n v a la m i
ly e n in té z m é n y e síte tt fo rm á ja v a n (pl. k ere k a sz ta l, m u n k a c so p o rt, la k o ssá g i fórum ).
A m ik o r a fo ly a m a tb ó l k im a ra d ó k p ró b á ljá k m e g je le n íte n i sz em p o n tjaik a t, k ik é n y sz e ríte n i sz e m p o n tja ik fig y e le m b e v é te lé t (pl. n y ílt le v él, d e m o n strác ió ).
R észvétel A z o k a té n y e z ő k , a m e ly e k aka- k orlátai d á ly o z z á k a fe jle sz té si fo ly a
m a tb a n v a ló a k tív rész v éte lt.
Id eá lis A fe jle sz té s fo ly a m a t
folyam at a s p e k tu sá v a l sz e m b e n m e g fo g a lm a z o tt é rin te tti elv áráso k .
Forrás: sa já t sz erk esz tés
_______________ Leírás_______________
Azok a szövegrészek, amelyekben az interjúalanyok az egyes szereplők, vagy fejlesztési lépések mögött meghúzódó értékekről, értékválasztási kérdésekről (dilemmákról), értékek mentén kirajzolódó konflik
tusokról számolnak be.
Azok a szövegrészek, amelyek arról szólnak, hogy mi történik a zárt terekben (pl. kik és milyen dönté
seket hoznak ott meg, azokról mi a véleménye az interjúalanynak) ?
Azok a szövegrészek, amelyek arról szólnak, hogy mi történik a meghívott terekben. Kik vesznek ott részt, hogyan hívták meg őket oda, milyen jogosult
ságokkal vesznek részt a meghívottak, kik miről vi
táztak, milyen döntéseket hoztak, azokról mi a vé
leménye az interjúalanynak?
Azok a szövegrészek, amelyek arról szólnak, hogy mi történik a szerzett terekben (pl. kik és milyen módon szereztek teret, milyen kérdések kapcsán, hogyan működtek ezek a szerzett terek, ott kik miről vitáztak, milyen döntéseket hoztak, azokról mi a vé
leménye az interjúalanynak)?
Azok a szövegrészek, ahol az interjúalanyok arról beszélnek, hogy, mi korlátozza őket, vagy más sze
replőket (pl. lakosokat) abban, hogy szempontjaikat megjelenítsék a helyi gazdaságfejlesztés folyamatá
ban, azokat a folyamat részévé tegyék. Miért nincs meg valakinek az őt érintő döntések befolyásolásá
nak képessége?
Azok a szövegrészek, amelyekben az interjúalanyok arról beszélnek, hogy szerintük milyen a jó a város
fejlesztési folyamat, milyen elvárást támasztanak a fejlesztési folyamatokkal szemben, mitől érdemi a
részvétel?
A használt
kódok
közül tehát az első ötöt közvetlenül a képességszem léletből vezettük le deduktív logikával. A z első kód a fejlesztési folyam at során elkerülhetetlen értékválasztási kérdésekre vonatkozik (értékek kód). A m ásodik-negyedik kód (zárt tér, hívott tér és szerzett tér) a helyi fejlesztési folyam atok alakításának lehető
ségét kívánja m egragadni G aventa (2006) hatalom kockájának elem eit használva. A z
ötödik kód azt m utatja meg, hog y a szereplőket m ilyen tényezők akadályozhatják abban, hogy szám ukra a részvétel tényleges lehetőség legyen (részvétel korlátái kód). A korlátozás hiánya n em egyenlő a részvétel tényleges lehetőségével - és a képességszem lélet ez utóbbit állítja fókuszba.
A h ato d ik k ó d (id eális foly am at) k ü lö n b ö zik a tö b b itő l. E z a k a teg ó ria k é t
ség telen je le n tő sé g g e l b ír k u ta tá su n k szem p o n tjáb ó l, de itt a k ó d o lás a lap ja n em a d ed u k tív lo g ik a a lap ján m eg alk o to tt k ateg ó riáb a v aló illeszk ed és, h a n em az i n te rjú a la n y szándéka. A zaz id e azo k a szö v eg részek k erü ln ek , a m ely ek et m a g a az in te rjú a la n y a p o sztro fál id eálisn ak , v a g y k ív án ato sn ak ; attó l fü g g etlen ü l, h o g y az a k é p esség szem lélet a lap ján is id eális v o ln a-e. E b b ő l az is k ö v etk ezik , h o g y ez a k a teg ó ria ré sz in t á tfe d h et a k o ráb b iak k al (leh etn ek o ly an szö v eg részek , am ely ek k é tfé le k ó d alá tarto zn ak ). A m ié rt m égis e k ó d h a sz n á lata m e lle tt d ö n tö ttü n k az az, h o g y íg y részleteseb b k é p et n y erh e ttü n k arról, h o g y a szerep lő k foly am attal k ap cso lato s elk ép zelései m ily e n v iszo n y b an v an n ak a k é p esség szem léletb ő l k ö v etk ező m eg k ö zelítéssel.
A z á lta lu n k h aszn ált k ó d o lási és elem zési m ó d szer
előnyének
tartju k , h o g y (1) a teljes em p irik u s k u tatási fo ly am at (fejlesztési d o k u m en tu m o k , ille tv e az i n te rjú k elem zése) so rán eg y ség es elem zési k e re tet alk alm az; (2) h aszn álath ató a r ra, h o g y a k é p esség sze m lé le t m eg leh ető sen ab sztrak t k a teg ó riáit k o n te x tu s-fü g g ő tartalo m m al tö ltsü k fel, teszteljü k , h o g y a k ép esség szem lélet, m in t g o n d o lk o d ási k e re t m en n y ib en seg íti a h e ly i fejlesztési elem zések k eretezését. A m ó d szer u g y an ak k o rhátrányokat
is rejt: (1) az elem zés az elm életi k e re t g y a k o rla t általi te sz te lé sé re n e m alk alm as, h isze n a k ateg ó riák h o z d e d u k tív ú to n ju to ttu n k el.M ás szav ak k al, az elem zés elő re felteszi a k é p esség sze m lé le t k a teg ó riáin ak é rv é n y esség ét. (2) M ásrészt az elem zés so rán szám os (eg y éb k én t p o te n ciálisa n é rd e k es) szö v eg rész n e m ille szk e d ik a k ia la k íto tt k ateg ó riák b a, íg y azo k in fo rm á c ió ta rta lm a elvész. E z a k u ta tá si célu n k v é g re h ajtá sát k ö zv etlen ü l n em b efo ly áso lja, de a szö v eg ek et ré sz in t k iak n ázatlan u l h a g y ja 9.
A
dokumentumok elemzése
m egközelítőleg 7700 oldalnyi szöveg feldolgozását jelentette. Ennek m egfelelően a szövegek töm örítésére és elem zési céljainknak m egfelelő átstrukturálására volt szükség. Ehhez az elm életi kerettel összhangban ú t
m utatót (tem plate) készítettünk (2. és 3. m ellékletek). A z útm utató segítségével a szöveget a szám unkra releváns részekre redukáltuk, m iközben átszövegezést nem végeztünk rajta. íg y városonként kb. 4 - 6 oldalnyi szövegre redukáltuk a PÉ T és kb.
15-25 oldalra a V F K és az ITS tartalm át. Itt figyelem be kellet azt venni, hogy a d o kum entum ok a helyi fejlesztés folyam at-aspektusának csak egy szűkebb szegm ensét ragadják meg: a dokum entum ok tartalm a szinte kizárólag a
hívott tér
kereteivel és9 E zt a későbbiek során valam ilyen, a szövegből kiinduló kódolási és elem zési m ódszerrel (pl. grounded theory alkalm azásával) lehetne pótolni, de ez je len kutatási projektünknek közvetlenül n em célja.
108 Bajmócy Zoltán és szerzőtársai tervezett m űködésével kapcsolatban b iztosít inform ációkat. íg y az útm utató tu laj
donképpen a hívott tér kódjának egyfajta kibontása.
A z
interjúk elemzése
esetén nem végeztünk töm örítést. Itt az átiratok teljes szövegét használtuk. A z in teijú k term észetszerűleg m ind a h at folyam at-aspektushoz kötődő kód m entén kínáltak inform ációkat. A folyam at során aminőségbiztosítást
az jelentette, hogy valam ennyi in teijú t k ét szerző kódolt egym ástól függetlenül. A k ó dolt szövegek alapján az elem zés első verzióját a tanulm ány első szerzője készítette, m ajd azt a további szerzők (m indenki aki részt vett a kódolásban) áttekintette és kom m entárokkal látta el. Ez alapján k észült a végső szövegváltozat.
4. Eredmények
A z eredm ények ism ertetése az alkalm azott elem zési kódok m entén történik. A teijed elem nem teszi azt lehetővé, hogy a vonatkozó szövegrészeket részletesen (főleg nem teljes körűen) citáljuk10. íg y azokat je le n tanulm ányban az elm ondottak illusztrálásként, szelektíven fogjuk m egjeleníteni. K övetkeztetéseinket term észetesen a releváns szövegrészek összesssége alapján v ontuk le.
4.1. A fejlesztési folyamat mögött meghúzódó értékek
A képességszem lélet rám utat arra, hogy a helyi fejlesztési döntések szükségszerűen m agukkal vonnak értékválasztási elköteleződéseket. E zek n em válnak m inden esetben nyílttá, egyértelm űvé, de felfedhetők és vita tárgyává tehetők. Sen m egközelítése pontosan arra buzdít, hogy a helyi fejlesztési folyam atok során tegyük n yílttá és nyílt viták tárgyává az értékválasztási döntéseket, ez segítheti elő a jó llétet növelő közösségi döntések m eghozatalát. Jelen fejezetben azokat a szövegrészeket elem ezzük, am elyekben az inteijúalanyok a fejlesztési folyam atok m ögött m egbúvó értékválasztási döntésekről, illetve az ezekhez kötődő feszültségekről, konfliktusokról szám olnak be.
Szám os szereplő azt tartaná kívánatosnak, h a a helyi fejlesztési folyam atok olyan értékekre építenének, m int a fenntarthatóság, az em berközpontú fejlesztés, a társadalm i igazságosság, vagy a helyi tudás fontosságának elism erése. U gyanakkor szinte egyöntetű volt a szereplők vélem énye a tekintetben, hogy a jelen leg i (és k ö z
elm últbeli) fejlesztési folyam atok n em ilyen értékekre építenek. M ég h a esetleg m eg is jelen n ek a retorikában (m int például a fenntarthatóság), akkor azokat kiüresítve, következetlen m ódon használják, például:
„mindig papolnak a fenntarthatóság j e gyében ”
[1], avagy „a leggyengébb láncszem elvének alapján a fenntarthatóság leg
gyengébb definícióját fogadták e l”
[21]. Illetve:,,[a tervezésben] őket váltotta végül
10 J e le n ta n u lm á n y h á tté rk u ta tá s i m u n k á iró l ré sz le te s b e s z á m o ló t ta rta lm a z k é t n y ilv á n o sa n elérh ető m ű h e ly ta n u lm á n y : B a jm ó c y e t al. (2 0 1 5 , 2 0 1 6 a). U tó b b i te lje s k ö rű e n ta rta lm a z z a a z in te ijú k e le m z é se k a p c sá n a re le v á n s sz ö v eg rész ek e t.
is egy másik csapat [...], ahol [az előző csapat] még a fenntartható fejlődést hasz
nálta, az új csapat már a fenntartható növekedést”
[7].A fejlesztés gyakorlatát valójában egy sajátosan
kettős értékelköteleződés
irányítja: egyik oldalról a „főáram ú” értékek (nagy m egoldások, fizikai infrastruktúra, növekedés), m ásik oldalról egyfajta pragm atikus hozzáállás (azt fejlesztjük, am ire pén zt adnak)11.
Soha ne nagy dolgokban gondolkodjanak, soha ne projektekben gondolkodjanak, mindig emberekben gondolkodjanak emberekben kell gondolkodni [8].
Ez az egész TVS az Európai Unióban, meg ez a smart, meg inlduzív, [...] ez pont arra vo
natkozik, hogy az összes létező helyi tudást, sajátosságot, identitást, tapasztalatot, szelle
met beletegyenek és ott legyen helyben integrált; erre pont az ellenkezője van [6].
Azzal kezdődik az ITP, hogy a város gazdaságát újraépítjük A gazdasági célok a legfonto
sabbak [23].
A város nagy projektekben gondolkodott és ezek fogták le és át a gondolkodását [26].
Nagy eredményeket várnak nagy vállalatoktól, pedig szerintem sok apró kicsi vállalat je lentené a megoldást [4].
A fejlesztés gyakorlatában felszínre hozhatók olyan „föáram ú” értékek, m int a
„nagy m egoldások” keresése, a gazdasági aspektus elsődlegessége, a nagy szereplők
re és a látványos infrastrukturális projektekre irányított figyelem , a növekedési (v er
senyképességi) paradigm ában való gondolkodás. Pécs és K ecskem ét esetén m arkán
san, m íg Szegeden kisebb m értékben m egjelent, hogy egy dom ináns fejlesztési irány teljes m értékben uralta a helyi fejlesztési elképzeléseket (m ás lehetséges irányok r o vására). K ecskem ét esetén a M ercedes, Pécs esetén az E urópa K ulturális Fővárosa (EK F) projekt, Szegeden pedig az épülő lézerfizikai kutatóberendezés (ELI) kapcsán fogalm azták m eg ezt a szereplők. M íg egyesek szerint a dom ináns irányok kijelölése term észetes és kívánatos, addig m ások szerint ez sok szem pontból problem atikus.
Na, módosítani az IVS-t, mert jö n a Mercedes [6].
Valójában örülünk mind annak a beruházásnak, ami az EKF során megtörtént, hiszen az is [...] a várost gazdagítja és így tovább, csak nem biztos, hogy [...] ezek lettek vol
na azok a f ő fejlesztendő területek, és fejlesztendő célok, amit egyébként a város szem
pontjából meg kellett volna tenni [19].
11 T e rm é sz e te s e n n e m ritk a , a m ik o r a fo á ra m ú é rté k e k k ö v e té se é s a p ra g m a tik u s h o z z á á llá s e g y irá n y b a m u ta t, á m e z m é g se m tö rv é n y sz e rű .
п о Bajmócy Zoltán és szerzőtársai A polgármester elmondta, hogy nem akar termelő-beruházást látni Szegeden. Ő egy
ilyen egyetemi kutató szolgáltató spin-off cégek, ELI, meg Oxfordot szeretne itt látni.
[...] Az ő víziójuk ez. A miénk az, hogy erre mind szükség van [...] de szükség van két
kezi munkára is [43].
A dom ináns fejlesztési irány je len léte egyben azt is m agával vonja, hogy bizonyos irányok, szem pontok elsikkadnak, kevesebb figyelm et kapnak. Számos olyan szövegrész azonosítható, ahol az inteijúalanyok a fejlesztések veszteseiről,
a kimaradókról
beszélnek. A z esetek többségében ezek a szövegrészek jó l felfuzhetők a fenntarthatóság (pl. helyi term ékek forgalm azása, közösségi kertek, m egújuló energia, helyi pénz, kerékpáros ügyek nehézségei), vagy a társadalm i igazságosság tém akörére (pl. város perem én lakók, etnikai kisebbségek, alacsony jövedelm űek, lakótelepen lakók érdekeinek m ásodlagos volta).Talán a foáramú értékeknél is nagyobb jelentősége van egyfajta
pragmatikus hoz
záállásnak.
a városok azt fejlesztik, am ire pénzt kapnak; illetve amit a kormányzat vagy az országos pártpolitikai irányvonalak számukra kijelölnek. Legjobb esetben a helyben fontosnak gondolt fejlesztési ötleteket megpróbálják „álruhában” ezekhez az irányokhoz igazítani. A pályázati források iránytotta fejlesztés tematizálása és ennek negatív megítélése szinte teljesen egyöntetű volt a szereplők között.E m ellett határozottan m egm utatkozott a döntéshozó hatalom m al bíróknak egy sajátos pótlólagos m otivációja: a
rövid távú politikai előnyszerzés
(am ely a politikai értelem ben látványos akciók felé tolja el a helyi fejlesztést). E m ellett a szereplők észlelése szerint m arkánsan je le n van akorrupció
, am ikor az egyéni haszonszerzés m otivációja világosan a közérdek elé kerül. N agyon gyakran és teljesen m agától é rtetődő m ódon beszéltek az inteijúalanyok (politikusok, civil szervezetek képviselői, kutatók és a tervezők egyaránt) a korrupció jelen létérő l és fejlesztési folyam atokat befolyásoló szerepéről.
Ehhez szorosan kapcsolódik a
politika és a „szakmaiság” konfliktusának
m egjelen ése, am ikor is a politikusok által fontosnak tartott szem pontok felülíiják a szakértők által fontosnak tartott szem pontokat. Több inteijúalany is beszám ol a
„szakm ai tevékenység elértéketelenedéséről”, a profizm ustól való „irtózástól” és arról, hogy a nagypolitika m indenre rátelepszik.
Szakértők és a helyi politikusok problém a megítélése hát az külön széttartást mutat, tehát a politikusok számára tök más a fo n to s a probléma, m int a szakér
tők számára [31].
A rendszerváltás hajnalán bekerültem én, mint szakember a Városfejlesztési Bizott
ságba, ez nagyon érdekes négy év volt, hát akkor gyakorlatilag minden két hétben ösz- szeültünk, és aztán [ ...ja politika ugye minden ilyen helyre rátenyerelt [6].
Ha a demokráciánk majd fe l fo g odáig nőni, hogy a szakembereknek hisznek, akkor valószínűleg elkezd majd működni a rendszer, mert mindenki csinálja a saját dolgát, a szakember megfogalmazza a forgatókönyvet, tesz le alternatívákat, a döntéshozók pe-
dig választanak, de bármelyik alternatívát választja, az szakmailag megalapozott, na
gyot nem lőhetünk akkor mellé [8].
U gyanakkor a szakértők igen kevéssé reflektálnak a saját előfeltevéseikre, azokra a pontokra, ahol a szakértői m unka is értékválasztási kérdésekbe ütközik, például: m elyik szakm a képviselői tudják hangjukat hallatni, hogyan állítsunk fel prioritásokat egy SW O T elem ezés során, vagy hog y egy kom plex és bizonytalan környezetben m ilyen korlátái vannak a „sziklaszilárd” forgatókönyvek kidolgozásának.
4.2. A helyi fejlesztés zárt tere
A szak iro d alo m szám ára n y ilv án v aló , h o g y e g y -e g y telep ü lés sze re p lő in e k életé- re/te v ék e n y ség é re k ü lö n b ö ző te rü le ti szin tek en m eg h atáro zó d ó fo ly am ato k h a t
n a k (a g lo b álistó l a lo k álisig ) (P o rter 1990, P ik e et al. 2006, S w in b u m et al.
2006, P áln é K o v ács 2008). E n n ek m e g fe lelő en n e m m eg lep ő , h o g y az in terjú k b ó l k irajzo ló d ó kép szerin t a h e ly i fejlesztéssel k ap cso lato s d ö n tésh o zatalt m ás te r ü leti szin tek szerep lő i és fo ly am atai is b efo ly áso lják . A m i ta lá n m eg lep ő az e n n ek a b e fo ly á so lá sn ak a m értéke.
A z interjúk tanúsága szerint a helyi fejlesztésekkel kapcsolatos döntéshozatal elsősorban az országos szinten történik (a globális szint befolyásával), például:
„
nyilván Budapestről fújják a passzátszelet, akik sok esetben még hozzá is tesznek [...] a Brüsszel felő l fú jó passzátszélhez, és itt néha egészen szélviharban kell hely
tállni”
[28]. T erm észetesen ezen észlelés m ögött - ki nem m ondva - m eghúzódik az, a szereplők gondolkodását átható narratíva, m iszerint a helyi fejlesztés nem m ás, m int a fejlesztési tám ogatások elköltése. A nem zetek feletti szint kapcsán az inteijú- alanyok a m ultinacionális vállalatokat (azok erőfölényét) és az Európai U niót em elték ki (am ely előre lefekteti a fejlesztési kereteket). U gyanakkor az a vélem ény is m egjelent, hogy az EU -t hivatkozási alapként (kifogásként) használják. V alójában jó v a l nagyobb volna a m ozgástér, és az E U előírásként hivatkozott szabályok je le n
tős része nem zeti döntések eredm énye.
A z országos szint szerepét elsősorban azok a szereplők hangsúlyozták, akik a helyi zárt tér szereplői (a tervezői oldal, a közgyűlés, vagy az önkorm ányzat ap pará
tusának tagjai). Ennek egyik oka nyilván az lehet, hogy az országos szint szereplői közvetlenül őket befolyásolják (korlátozzák) a helyi fejlesztési folyam atok kapcsán.
A m ásik ok pedig feltételezésünk szerint az, hogy a zárt tér helyi szereplői valóban a fejlesztési pénzek elköltésével kapcsolatos tervezést azonosítják a helyi fejlesztések
kel. E bben a m egközelítésben pedig m ég jelen tő seb b n ek tűnhetnek a külső korlátok.
A fejlesztés
nemzeti szintről érkező kereteit
a helyi szereplők egyöntetűen alkalm atlannak találják, am elyek inkább hátráltatják, m int segítik őket. E keretek112 Bajmócy Zoltán és szerzőtársai nem teszik lehetővé a helyi sajátosságok érdem i m egjelenítését, kiszám íthatatlanok, a helyi szereplők szám ára sokszor érthetetlenek; túlságosan rö v id időkeretet szabnak, és szám os m ódon csökkentik az érdem i bevonás lehetőségeit. U gyanakkor a helyi szereplők egy része úgy észleli, hogy a helyi hatalm i központ készséggel alkalm azkodik e feltételekhez, és ezekkel „takarózik” , m iközben neki sem érdeke az átlátható, részvételi helyi fejlesztési folyamat.
Hát itt a legnagyobb kérdés, hogy a [helyi] kormányzás [...] mennyire meri fölvállalni egy mondjuk központi irányítás fe lé haladó politika mellett azt, hogy ő már tudja, hogy mit akar, és ezt mondja határozottan [20].
A politika blokkolja jelenleg a területfejlesztést, meg mindent, tehát a politikai dönté
sekre vár mindenki. [...] Egy államtitkár vagy egy helyettes államtitkár [esetén] sok
szor [...] azt érzékeljük, hogy nincs felhatalmazása, háttere, akármije ahhoz, hogy se
gítsen, vagy [...] hogy egyáltalán normálisan kommunikáljon [42].
A h a talo m szin tjei m e lle tt a
hatalomgyakorlás form ái
is fo n to s szerep et k a p ta k az in terjú a la n y o k elb eszéléseib en . A z in te rjú a la n y o k te rm é sz e tese n b e szám o ltak a h ely i fejlesztési d ö n tések k el k ap cso lato s n y ilv án o s, szab ály szerű e l já rá so k ró l (jó lleh e t az é rv én y b en lév ő szab ály o k m e g fe lelő sé g ét h ely en k én t m e g k érd ő jelezték ). E lem zésü n k szem p o n tjáb ó l u g y an ak k o r jó v a l lén y eg eseb b ek v o lta k a zo k a b eszám o ló k , a m ik o r a d ö n té s-b efo ly áso lá s és d ö n tésh o zatal n em n y ilv án o s fo rm áiró l b e sz é ltek . A zaz, am ik o r n e m a h e ly i fejlesztések k el k a p c s o lato s szab ály o k és eljáráso k ism erete ad e lig a z ítá st a fo ly am ato k m eg értéh ez. És ú g y tű n ik , a v a ló sá g ig en g y ak ran e lté r attó l (v ag y leg aláb b is jó v a l árn y altab b ), m in t am i a p o litik a i szín tér láth ató ré szé n tö rtén ik .T elje sen m ag átó l é rte tő d ő en b e sz é ln e k arró l a m eg k érd ezettek , h o g y m ű k ö d n e k a
rejtett hatalomgyakorlás
csato rn ái, am ely so k szo r eg y b efo rr ak ár az e rő fö lé n y érv én y esítésév el, v ag y a k o rru p ció v a l is. A m ik o r arró l b e sz é lte k az érin tettek , h o g y k in e k v an v aló d i h a talm a a h e ly i fejlesztési d ö n tések kap csán , ak k o r á ltaláb an a szerep lő k egy n a g y o n szű k k ö ré t em líte tté k m eg, ak i ré sz in t a z árt té r egyes szerep lő i, ré szin t az ő (rejtett) b e fo ly áso ló ik , tan ácsad ó ik , illetv e az o rszág o s p o litik a i szín tér b izo n y o s szereplői.A re jte tt h atalo m g y ak o rlásán ak o ly an m ó d ja it e m líte tté k az in te rjú a la n y o k , m in t a p o litik a i ag en d a a lak ítása a z árt tér szerep lő i szám ára is á tlá th a ta t
la n m ódon; v ag y a n y ilv án o s re to rik a és a v alós cselek v és eltérései. A re jte tt h a ta lo m eg y sajáto s m ó d ja az
apparátus
m ű k ö d ése. Szám os in te rjú a la n y elm o n d ása szerin t az ö n k o rm án y zati h iv a ta ln o k o k és a terv ező szak em b erek m ű k ö d ése eg y -r
é rte lm ű p o litik a i tartalo m m al b ír. A m m in th o g y e ze k n e m a p o litik a i szín téren tö rtén n ek , íg y rejtv e m aradnak.
A z eg y ik leg n eh ezeb b felad at a
láthatatlan hatalom
fo rm áin ak felszín re h o z ása v o lt az elem zés során. E zzel eg y ü tt a h atalo m g y ak o rlás (eln y o m ás) s z á m os o ly an m ech an izm u sa is v ilá g o ssá v á lt a szö v eg ek b ő l, am ely ek n em e g y sz e -m e n re jte tt b e fo ly á so lá st je le n te n e k , h a n em an n ál m ély eb b , so k szo r ö n tu d atlan u l alk alm azo tt, v ag y te lje se n re fle k tá latlan u l m a ra d ó h atalo m g y ak o rlási form ákat.
A láth a tatlan h atalo m g y ak o rlási fo rm ák eg y ik cso p o rtjak én t a g o n d o lk o d á si k e re t o ly an elem ei em líth ető k , m in t h o g y a szerep lő k „n ag y m eg o ld áso k b an ” g o n d o lk o d n ak , v a g y h o g y a v á lasz tási cik lu so k fo n to sab b ak , m in t az E U -s te rv e zési cik lu so k . A m á so d ik c so p o rt a m ás te rü le te k en is g y ak ran fellelh ető h e g e m ó n iák , m in t a n ő k h átrán y o s m eg k ü lö n b ö ztetése, v ag y a b e lv á ro sra irán y íto tt n ag y o b b fig y elem a fe jle sz té se k során, v a g y az, h o g y az „ ig azi” szak értelem B u d ap estrő l jö n . A h a rm a d ik c so p o rt a szak értő i és a p o litik a i szín tér teljes e lv á la sztása (a te rv e z ő k n e fo g lalk o zzan ak a k o rm án y zással; a k u ta tó k n e m m e ré sz k e d n ek tú l a ja v a sla tté te le n ). A n e g y ed ik c so p o rt p e d ig a re fle k tá latlan szakértői hatalo m . P é ld á u l az, h o g y eg y es szak m ák lá th a tó b b ak /h a llh a tó b b a k m in t m áso k (jelen ese tb e n az ép ítészek b e fo ly á sá t e m elték k i az in terjú alan y o k ).
Két szinten zajlanak a folyamatok van egy láthatatlan és van egy látható folyamat [31].
Nem azok hozzák a döntéseket, akik meg lettek választva a polgárok részéről [23].
Minden közpénzosztás a politikára van bízva [...] Persze hogy csak politikai ciklusokban lehet gondolkodni [43].
Lejött [Budapestről] és akkor itt osztotta az észt, minthogyha itt mindenki hülye volna [18].
A polgárm ester úr felkért [akkoriban] hét értelmiségit [...], hogy írja le a vélemé
nyét a Kulturális Főváros folyam atáról [...]. Én voltam az egyik [...] természete
sen egyedüli nőként [26].
Talán az egyik oka az lehet, hogy építészek tesznek javaslatot a jogszabályok szövegére, [...] vagy azért mert sokkal egyszerűbb, vagy azért mert olyan érdekek vannak a háttérben [...] szinte egyáltalán nem gondolkodik a társadalomban [31].
A z in te rjú k fontos tan u lság a, h o g y a h e ly i fe jle sz té se k k a p csá n
az intézmé
nyek nem töltik be
a tő lü k elv árh ató alap v ető funkciókat. A z in te rjú a la n y o k so k a ság a szám ol b e arró l (k ö ztü k a zárt té r szerep lő i is), h o g y szám os alap v ető in té z m én y n e m lá tja el a n ek i szánt funkciót.A K ö zg y ű lés és a b iz o ttság o k n e m v á ln a k a p o litik a i v itá k v aló s s z ín te ré vé. H atalm as m en n y iség ű szö v eg rész szól arró l, h o g y
a képviselők nem informál
tak,
a m ik o r d ö n tések et h oznak. S zin te v alam en n y i m e g k érd ez e tt p o litik a i s z e re p lő arró l szám o lt be, h o g y a K ö zg y ű lési ta g o k n e m ism e rik a h e ly i fejlesztési d o k u m en tu m o k at, m ik o r szav azn ak róluk. M íg e g y e se k e zt p ro b lé m a k én t e m líte tték, m á so k e zt term észetes je le n sé g n e k tek in tették . A z in fo rm áltsá g h iá n y a n em c sa k a fejlesztési d o k u m en tu m o k e lfo g ad ása kap csán , h a n em m ás, a h e ly i fe jle sz -
114 Bajmócy Zoltán és szerzőtársai té se k h e z k ö tő d ő te rü le te k en is je lle m z ő . E n n ek tö b b o k át is m e g je lö lté k az in te r
jú a la n y o k . A z alap v ető ok tu la jd o n k é p p en ren d szerszin tű : a k é p v ise lő k a je le n le gi m ű k ö d ési szab ály o k m ellett, h a a k arn ák sem tu d n á n ak érd em b en á tta n u lm á n y o zn i h o sszas do k u m en tu m o k at; av ag y az v á lla lh ata tla n u l n a g y e rő feszítést ig é n y eln e tő lü k . A re n d e lk ez é sre álló idő, u g y an is szám u k ra is n ag y o n csekély. Ez a zt ered m én y ezi, h o g y a h e ly i fejlesztés szem p o n tjáb ó l relev án s in fo rm ác ió k j e- len tő s ré sze n e m j u t el a d ö n tésh o zatali szín térre, av ag y o tt n e m k ap sem m ily en figyelm et.
Egy csomószor van az, hogy nem [a polgármester] ül be végül be az ülésre, hanem küld maga helyett valakit. Már ő sem lett volna kompetens, de a helyettesítője meg még annyira sem [...] ráadásul még nem is mer helyette dönteni, meg véleményt fo r málni. Tehát ilyen alibi emberekkel föltöltik a létszámot és megvan a döntés ilyen ke
retszavazó emberekkel [35].
Próbálkoztunk egyszer-egyszer bizottságon is, hogy kértünk arra időt, hogy nyissunk egy ilyen szabad vitát [...]. Nincs fogadókészség, vagy azért, mert nem akarják, vagy azért mert nem értik, vagy azért mert nincs tapasztalatuk hozzá [7].
Én nem sok ilyen dokumentumot látok, nem is érek rá ilyen 50 oldalas tanulmányt olvasni.
A képviselőtársak sem olvasnak ilyeneket, így ezt nem tudom, kinek írogatják [43].
A képviselő az megkapja a bizottsági ülés előtt 3 nappal [...] mondjuk 400 oldal, tele táblázatokkal, számokkal [...] és próbáljon rajta eligazodni, próbálja kiszűrni azt, hogy esetleg hol lehetne spórolni, szóval szerintem ez így nagyon nehéz és mondhatni lehetetlen [14].
A fe lté te lez e tt és a v alós fun k ció k ü lö n b ség e a
fejlesztési dokumentumok
k a p csá n is te tte n érhető. A terv ezés m ö g ö tt n y ilv á n m e g b ú jik az az elk ép zelés, h o g y a te rv alak ítan i fo g ja a v aló ság o t, an n ak m e g v aló sítására k ísérletet fo g n ak ten n i. A v a ló sá g v iszo n t n e m m in d ig e zt a k é p et festi. A terv ek k el kap cso lato s n a rra tív á k ö ssz e tettek és n é h a eg y m ásn ak ellentm ondóak.M in d en n e k ó riási je le n tő sé g e van. H a u g y an is a szerep lő k n ek az a v é le m é n y e, h o g y a te rv elev e n e m tö lti b e fu n k ció ját, az h a tással le h et a fejlesztési f o ly a m a tb an já ts z o tt szerep ü k re is (p éld áu l te lje se n érd ek telen n é v álh atn ak ). A v agy h a a p o litik a i d ö n tésh o zó k és a te rv e ző k in te rp re tá ció ja eltér a te rv fu n k ció ja k ap csán , az szin tén p ro b lém ák , k o n flik tu so k m eleg ág y a lehet.
A z e g y ik j ó l a z o n o s íth a tó n é z e t a s tra té g ia i d o k u m e n tu m o k k a l k a p c s o la tb a n , h o g y a z o k n a k e g y á lta lá n
nincs hatása a valós fe jle szté si folyam atokra.
U g y a n a k k o r ez a n a rra tív a ö n m a g á b a n szá m o s je le n s é g re n e m a d m a g y a r á z a to t. P é ld á u l a
p o litika i döntéshozók beleszólnak
a te rv e k ta rta lm á b a , ille tv e g o n d o s k o d n a k a rró l, h o g y a z o k n e ta rta lm a z z a n a k sz á m u k ra k e lle m e tle n r é sze k e t. A m e n n y ib e n te lje s e n se m le g e s v o ln a a te rv , a k k o r v é lh e tő e n e n n e k n e m v o ln a je le n tő s é g e .Ú g y tű n ik teh át, h o g y
a tervek betöltenek bizonyos funkciókat,
m ég h a az ered eti fu n k ció ju k at (h o g y a lak ítsá k a fejlesztés g y ak o rlatát) n y ilv á n v a ló an nem tö ltik b e m eg felelő m érték b en . B eszéd es, h o g y arró l szám o ltak b e a terv ező k , h o g y a k o rm án y zással k ap cso lato s ré sz e k k id o lg o z á sá ra n e m k a p ta k fe lh a ta lm a zást. V é lh ető e n e zt a ré sz t a p o litik á ra ta rto z ó n ak v é lik (szem b en a tö b b i, „ sz a k é rtő i” tartalo m m al). A z h o g y n e m m in d eg y , h o g y a te rv e k m it írn a k a k o rm á n y zásró l v a ló sz ín ű le g arra u tal, h o g y ezeknek, m in t n y ilv án o s d o k u m en tu m o k n ak , m é g iscsak v an v a lam ek k o ra p o litik a i ü zen etü k .E zen felü l szám os to v áb b i funkció is n y ilv á n v a ló v á v á lt a szö v eg ek a la p já n . E g y részt, a te rv e z ő k egy ré sz e to v á b b ra is ab b an a h itb e n (rem én y b en ) k é s z í
ti a d o k u m en tu m o k at, h o g y a zo k ra k éső b b ép íten i fognak. Illetv e tö b b e n azt e m lítették , h o g y k o rlá to z o tt m é rté k b en a z é rt m é g iscsak h a tásu k le h et a fejlesztés g y ak o rlatára. Ig en jó l azo n o síth ató to v á b b á az a v élem én y , a m ely szerin t a te rv e k v aló d i lén y eg ét
a bennük fo g la lt projektfelsorolás
képzi. U g y an ak k o r a p ro je k te k listá ja n em feltétlen ü l a te rv k o ráb b i ré sze ib ő l é p ítk e z ik (azo k m in te g y k ü lö n é le te t é ln e k )12:„amikor az ITS-nek a végére értünk, [...] és gyakorlatilag oda elju
tottunk, hogy akkor végülis most mit kell csinálni [...], [akkor] a kormány rész
ben már [...] az önkormányzati választásokra készülve, elkezdett azzal fo g la lko z
ni, hogy akkor [...] mit ígérünk. [...] Akkor tulajdonképpen jö tt ez a projektlista című dolog, [...] és ezt kormányzati szinten tárgyalták [...], és az a teljesen p a radox helyzet állt elő, hogy titokban tartották előttünk”
[22].A politika szám ára valóban a projektlista tűnik a legérdekesebb (legfontosabb) résznek. A z egyik narratíva szerint, a stratégiai gondolkodásnak az a fokm érője, hogy olyan projektek valósulnak-e m eg, am elyek benne voltak a stratégiában. Ilyen értelem ben a projektekben való gondolkodás nem záija ki a stratégiai gondolkodást.
Ennek ellentm ond viszont az a m ásik nézet, am ely szerint a stratégiába m inden e l
képzelhető projektet beleírnak, nehogy előálljon az az eset, hogy valam ire csak azért n em lehet pályázni, m ert nem vo lt benne az IT S -ben.
További funkció a jogszabályi előírásoknak való megfelelés (tervnek lennie kell), illetve, hogy egyes (a tervezésben érdekelt) szereplők számára ez
bevételi forrás.
A z utolsó általunk azonosított funkció különösen érdekes: a stratégiahivatkozási alappá válhat.
A zaz a politikai színtéren - m iközben a stratégia nem köt - szükség szerint elővehető, m int magyarázat: ezt azért kell így csinálni, m ert ez van a stratégiában. Ez egy újabb olyan pont, am ely arra utal, hogy van politikai funkciója a dokumentumnak.
12 M in d e z t a k ö te t n e g y e d ik ta n u lm á n y á n a k e le m z é se i is m e g e rő sítik : „ M it is fe jle sz tü n k tu la jd o n k é p p e n ? - H ely i fejle sz té si fo ly a m a to k a le h e tő s é g e k as p e k tu sá b ó l”
