PATYI András: Az Alkotmány és a közigazgatási jog alapintézményei

PATYI András:

Az Alkotmány és a közigazgatási jog alapintézményei

(Habilitációs tézisek a „Közigazgatás – Alkotmány – Bíráskodás” c. dolgozathoz)

Széchenyi István Egyetem

Deák Ferenc Állam- és Jogtudományi Kar Kari Habilitációs Bizottság

Gyır, 2010. június

I.

Bevezetés

1. A magyar közigazgatási jogi dogmatika lelkiismeretes emberek kezében van. Abban volt mindig is. Annak, aki ezen a pályán elindul, tudnia kell, hogy olyat kell alkotnia, ami ha meg nem is haladja, de felér MAGYARY Zoltán, TOMCSÁNYI Móric, SZONTAGH Vilmos, MARTONYI

János, SZAMEL Lajos, MADARÁSZ Tibor vagy éppen BERÉNYI Sándor munkásságával, hogy a ma is aktívan alkotó pályatársakat külön ne említsem. Könyveimben, tanulmányaimban, PhD dolgozatomban is erre, az ı elmélyült, elemzı és a tárgy iránti szeretetet tükrözı szintjüknek az elérésére törekedtem.

Vizsgálódásaim és egyetemi oktatási tevékenységem középpontjába a közigazgatási bíráskodást és ennek keretében a közigazgatás mőködésére gyakorolt alkotmányos determinációt helyeztem. Tisztában vagyok azzal, hogy nemcsak ezek az elméleti, elvi tárgykörök léteznek a közigazgatási jogban, de megítélésem szerint a bíráskodással és az alkotmányos determinációval nemcsak leírni és megtanítani, hanem alakítani is tudjuk az ismerettárgyunkról való gondolkodást.

Ezen a szemüvegen keresztül igyekeztem a dogmatikai vagy didaktikai alapkérdésekhez közelíteni.

2. A közigazgatási jog általános részének legtöbb fogalma ún. tudományos segédfogalom, nem definiálja ıket jogszabály. Használatukra annyiban és azért van szükség, mert velük jobban és érthetıbben meg tudjuk magyarázni, le tudjuk írni a közigazgatás bonyolult mőködési, szervezeti és normarendszerét. Az általam használt osztályozások, jellemzések és csoportosítások természetesen nélkülözik az abszolút (normatív) érvényességet, csak a magyarázatot szolgálják. Annak oka, hogy miért használok olykor más, eltérı meghatározásokat, mint a forgalomban lévı könyvek, három körülményben jelölhetı meg. Az egyik, hogy a közigazgatási mőködés, szervezet és normativitás leírásában – a fentieknek megfelelıen – szeretném dominánssá tenni az alkotmányos vonatkozásokat. A másik, hogy valamennyire következetes megoldást, leírást szeretnék adni; a harmadik ok pedig az, hogy szeretném a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatának a közigazgatási jog érvényesülésére gyakorolt hatását érzékeltetni.

II.

Feladatköri normák az Alkotmányban: a honvédelem

1. A közigazgatás feladatait jogszabályok (kivételesen az Alkotmány) határozzák meg. Egy közigazgatási feladat attól közigazgatási feladat, hogy azt jogszabály azzá nyilvánítja.

Ennyiben nem létezhet a jogtól függetlenül közigazgatási feladat. Más kérdés, hogy a rájuk vonatkozó társadalmi szükséglet milyen mértékben jelenik meg vagy manifesztálódik a feladat meghatározása elıtt. A közigazgatás egyik alaprendeltetése az Alkotmányban foglaltak végrehajtása. Az Alkotmány oldaláról CONCHA Gyızı ezt úgy fogalmazta meg, hogy minden állam alkotmánya annyit ér, amennyit abból a közigazgatása megvalósítani bír.

A közigazgatás – mint a végrehajtó hatalmi ágba tartozó mőködés – azonban a törvények alapján, azok közvetítésével kapcsolódik az alkotmányos elıírásokhoz. Vagyis az, hogy az alkotmányos rendelkezések közül melyek és miképpen válnak közigazgatási feladattá, alapvetıen a törvényhozó hatalom és nem utolsó sorban a törvényekben megnyilatkozó politikai akarat mikénti döntésének kérdése. Így a törvényhozó testület politikai összetételének változása általában gyorsan magával hozza a közigazgatási feladatstruktúra változását, teljesen új feladatok keletkezését és addigiak elmaradását.

2. A közigazgatási feladatok/funkciók között kiemelt helyet foglal el a védelmi (társadalomvédelmi) funkció, mely mind a külsı mind a társadalom békéjét fenyegetı belsı veszélyekkel szembeni védelmet takarja. Lényeges kérdésnek tekintem annak vizsgálatát, hogy a magyar Alkotmány mennyiben és hogyan szabályozza ezt a funkciót és feladatot.

Mivel az Alkotmány különleges, minden más jogszabály felett álló törvény, tartalmának és jelentésének magyarázatára értelmezésére elsısorban a saját szabályai szolgálnak. Kérdés, hogy érvényes-e ez egy (látszólag) egyszerő feladatköri normára is?

Robert von MOHL szerint „[e]llenséges támadások elleni védelmezés sok idejig, ha ugyan nem mindenkorra, minden államra nézve szükséges leszen […] Az e végbıl alkalmazandó eszközök ugyan különbözık, de két fınembıl állanak, ugyanis sajátos fegyveres készületbıl s más államokkal való egyesülésbıl közös védelem végett.” A Magyar Honvédség alapvetı feladatának az Alkotmány 40/A. § (1) bekezdésében való meghatározása követi ezt a megállapítást, és a külsı támadások elleni védekezés két alapvetı módjáról tesz említést. A haza katonai védelme egyrészt a saját „fegyveres készület”, a Magyar Honvédség (kötelezettsége) útján valósul meg, valamint a Magyar Köztársaság (mivel a Magyar Honvédség kötelezettsége a közös védelmi feladatok ellátása) a más államokkal való, a közös

védelmet célzó „egyesülést” is ismeri, mint a külsı támadások elleni védekezés eszközét. [„A Magyar Honvédség alapvetı kötelessége a haza katonai védelme és a nemzetközi szerzıdésbıl eredı kollektív védelmi feladatok ellátása.”]

3. Az Alkotmány feladat- és hatásköri szabályai – különös tekintettel a legerısebb állami kényszerítı erı, a fegyveres erı alkalmazásával összefüggésben – nem egy Alkotmányon kívüli vagy az Alkotmány elıtt adott állapotot korlátoznak, nem a meglévı fegyveres erık alkalmazásának, felhasználásának adják meg az alkotmányos korlátait, mert ez azt jelentené, hogy ezek az erık az Alkotmány elıtt vagy nélküle is létezn(én)ek. A 40/A. § (1) bekezdése ezzel szemben létesítı és felhatalmazó szabály. Ahogy az 50/2001. (XI. 29.) AB határozat megerısíti: „Az Alkotmány 40/A. § (1) bekezdése az államszervezeten belül a fegyveres erıket – közöttük nevesítetten a Magyar Honvédséget – jelöli ki a haza katonai védelmére”

(ABH 2001, 359, 366.). E szabály nem az Alkotmánytól függetlenül létrehozott Magyar Honvédség alapvetı feladatát (kötelességét) rögzíti, hanem alkotmányos szinten tételezi és létre is hozza a Magyar Honvédséget. A hadsereg nem áll kívül a politikai rendszeren, az államszervezeten belüli autonómiája nem a priori természető. A határozat további lényeges megállapításokat tesz az Alkotmány 5. §-ának a honvédelemmel összefüggı értelmezésére.

Eszerint az 5. § az állam feladatává teszi a nép szabadságának és hatalmának, az ország függetlenségének és területi épségének, valamint a nemzetközi szerzıdésekben rögzített határainak védelmét. Ez az alkotmányos elıírás nem egyszerően államcélt, hanem az állam számára megkerülhetetlen kötelezettséget határoz meg. Az AB szerint a kötelezettségek teljesítéséhez elengedhetetlenül szükséges, hogy az államnak ehhez megfelelı eszközök álljanak a rendelkezésére. Visszautalva egy korábbi, a 46/1994. (X. 21.) AB határozatra, az AB ismételten hangsúlyozta, hogy az állam kötelessége a hon (a haza) védelmének biztosítása, amihez kellı számú fegyveres szolgálatot teljesítı katona kiképzése szükséges (ABH 2001 359, 366.).

4. Az Alkotmány 40/A. § (1) bekezdésében a Magyar Honvédséget az államszervezeten belül a haza katonai védelmére kijelölı szabály az államot terhelı alkotmányos közjogi kötelezettség részeként fegyveres alakulat létrehozását és fenntartását írja elı az állam számára. Az Alkotmány eszerint a fegyveres erı meglétét konkrét, az államot minden idıben egyformán terhelı feladatokhoz köti (a haza katonai védelme, valamint nemzetközi szerzıdésbıl eredı kollektív védelmi feladatok ellátása). E feladatok összhangban egyrészt állnak az Alkotmány 5. §-ában az állam számára elıírt kötelezettségekkel, másrészt

kapcsolódnak az Alkotmány 70/H. §-ához, melynek (1) bekezdése a haza védelmét állampolgári kötelezettséggé teszi, (2) bekezdése pedig a honvédelmi kötelezettség teljesítésének módjait is meghatározza.

„Az Alkotmány e három rendelkezésének összevetésébıl nyilvánvaló, hogy az állam mozgásterét az Alkotmány 5. §-ában meghatározott feladatainak teljesítése során a 40/A. § (1) bekezdése és a 70/H. § (1)--(2) bekezdése jelöli ki” (ABH 2001, 359, 367.)

5. Az Alkotmány a védelmi feladatok ellátásához haderı, fegyveres erı létét és használatát látja szükségesnek. A szabályozásban olyan közigazgatási szervezési elvek is megjelennek, mint a hatékonyság és az ésszerőség. A feladatköri szabályok aktív állami cselekvést feltételeznek és igényelnek, vagyis az államot a kötelezettségek teljesítésének ésszerő megszervezése is terheli, méghozzá „mindenkor és minden helyzetben. A feladatköri szabály nemcsak létesítı, kijelölı természető, hanem a honvédelem rendszerének hatékony kialakítását is megköveteli. Az alkotmányos feladat-meghatározás alkotmányos értékek szerinti mőködést (végrehajtást) indukál.

6. Az Alkotmány 40/A. § (1) bekezdésének tartalma a (4) bekezdésre is figyelemmel így a következıképpen bontható ki: Az állam köteles létrehozni és fenntartani a Magyar Honvédséget; a Magyar Honvédség fegyveres erı, alapvetıen védelmi haderı. A Magyar Honvédségnek alapvetı és egyéb feladatai vannak, melyek közül az alapvetı feladatokat az Alkotmány rögzíti, ezek körén belül törvény további feladatokat állapíthat meg. Alapvetı feladat a katonai védelem, amely szükségképpen fegyveres védelmet jelent (vagy annak képességét), továbbá a nemzetközi szerzıdésbıl eredı kollektív védelmi feladatok ellátása.

Az alapvetı feladatok alkotmánymódosítás nélkül nem vonhatók el, érvényesítésüket, végrehajtásukat nem „ronthatják le” a törvénnyel megállapított további feladatok.

III.

A rendészeti generálklauzula az Alkotmányban

1. Az Alkotmány 40/A. § (2) bekezdésének eredeti (2007. december 31-ig hatályos) szövege szerint a Rendırség „alapvetı feladata a közbiztonság és a belsı rend védelme” volt. A korábbi és a jelenleg hatályos szabály szerint az alapvetı feladat „a közbiztonság, a közrend és az államhatár rendjének védelme”. E meghatározás is elsısorban anyagi (materiális) rendırségfogalmat emel az Alkotmányba, hiszen a testület alapvetı feladatának

meghatározására koncentrál, a Rendırséget a tevékenységén keresztül határozza meg. A belsı rend védelme, mint elsıdleges rendırségi feladat meghatározása egyes felfogások szerint a Rendırségen túlmutató, „az alkotmányos keretekben érvényesülı nemzetbiztonsági érdek védelmét jelentette, amely különösen a politikai, a közigazgatási, sıt honvédelmi viszonyainkban jelentkezett. […] a belsı rend a rendészeti tevékenységen belül a közbiztonságtól elhatárolandó, bár bizonyos értelemben azzal összefonódó kategória” volt.¹ A belsı rend védelmével összefüggı rendészeti tevékenység középpontjában pedig a nemzetbiztonsági érdekek óvása, vigyázása állt. Egy másik értelmezés szerint a „belsı rend”

által leírt kör esetén eredetileg valóban állambiztonsági feladatokról volt szó, de egy olyan közbiztonság-fogalom használata esetén, amely az állam sérthetetlenségét is magában foglalja, a belsı rend a közbiztonságon belül is elhelyezhetı. A belsı rend fogalmának használatát így egy elfogadott jogszabály-szerkesztési megoldásként foghatjuk fel, melynek segítségével az általánosból kiemelik a tipikus, a legfontosabb jegyet. „Így a belsı rendre való utalás felfogható egyfajta figyelemfelhívásként, az állam biztonságának védelméhez kapcsolódó, de nem kizárólag nemzetbiztonsági hatáskörbe tartozó teendık ellátását megalapozó elvárásként.”² A fogalmi bizonytalanság egyik oka az lehetett, hogy a rendészet hagyományos fogalompárjának (közbiztonság-közrend) alkalmazását úgy módosította az Alkotmány, hogy abból az egyiket meghagyta, de a másikban megváltoztatta a jelzıt.

2. A közbiztonság és a közrend fogalma az Alkotmány szintjén – megítélésem szerint – teljes bizonyossággal nem meghatározható, legfeljebb szempontok segítségével körülírható.

Még annak meghatározása is nehéz feladat, hogy vajon a két fogalom ugyanazt jelöli-e, vagy a közrend (a belsı rendhez hasonlóan) a közbiztonság egyik alkotóeleme, esetleg a közrend az általánosabb fogalom.³ Abból kell kiindulnunk, hogy az Alkotmány 40/A. § (2) bekezdésének legutóbbi módosításakor az Országgyőlés a belsı rend fogalmát nem megszüntette, hanem felcserélte egy másik fogalommal, és azon kívül határozta meg az államhatár rendjének védelmét.

Ez azt jelenti, hogy a Rendırség feladatai körében (és a feladatain keresztül rögzített jogállásában): (a) A közbiztonság nem azonos a közrenddel és vice versa (ha azonosak

1 BALLA Zoltán: „Rendészeti és védelmi igazgatás” in: FICZERE –FORGÁCS (szerk.): Magyar Közigazgatási jog.

Különös rész európai uniós kitekintéssel (Budapest: Osiris 2004): 403. o.

2 SZIKINGER István: Rendırség a demokratikus jogállamban (Budapest: Sík Kiadó 1998) 90. o.

3 SZAMEL kifejezetten erre tesz kísérletet és javaslatot, mikor rögzíti, hogy a rendészet központi fogalma a közrend legyen, amelyen elsısorban jogi rendet kell értenünk, és így a rendészet olyan állami tevékenységként határozható meg, „amely a közrend megzavarásának megelızésére, a közvetlenül zavaró magatartás megakadályozására és a megzavart rend helyreállítására irányul.” SZAMEL Lajos: A rendészet és a rendırség jogi szabályozásának elméleti alapjai (Budapest: MTA Államtudományi Kutatások Programirodája 1990) 30. o.

lennének, nem szerepelnének külön). (b) Az államhatár rendje valószínőleg nem része a közrendnek (ha ugyanis beletartozna, nem kellett volna külön kiemelni annak védelmét). (c) A Rendırség védelmi típusú szerv, mőködésének lényege a veszélyelhárítás (ezáltal véd). (d) A három kiemelt alkotmányos tárgy védelme csak alapvetı feladata a Rendırségnek, az továbbiakkal bıvíthetı. (e) Ezen feladatok ellátása alapul szolgálhat az alapjogoknak az Alkotmány 8. § (2) bekezdésével összhangban álló korlátozására.

3. A közbiztonság és a közrend, valamint az államhatár rendje, mint a Rendırség által védendı elsıdleges jogi tárgy szerepel az Alkotmányban. Védelmük alkotmányos cél, egyben a Rendırség alapvetı feladata. A Rendırség feladatának generálklauzula-szerő meghatározása a legtöbb rendırségi, rendészeti szabályozásra jellemzı. A feladatköri generálklauzula egyben hatásköri generálklauzulának és általános intézkedési felhatalmazásnak is minısül⁴ az intézményi és formális értelemben vett rendırség⁵ számára.

Esetünkben azonban nem törvényi generálklauzuláról van szó, hanem ez a klauzula az Alkotmányban szerepel, ami megítélésünk szerint döntı és minıségi különbséget jelent. Ez a generálklauzula elsısorban az Országgyőlésnek szól, s ennek tartalma [a 40/A. § (4) bekezdésével és a 35. § (1) bekezdés h) pontjával együttesen] úgy bontható ki, hogy az Országgyőlés kétharmados többséggel hozzon létre és helyezzen a Kormány által irányítása alá egy olyan szervet, amelynek alapvetı feladata a közbiztonság és a közrend, valamint az államhatár rendje elleni veszélyekkel (támadásokkal) szembeni védekezés. Ez a generálklauzula – szemben a rendırségi törvényekben szereplı, akár szó szerint egyezı fordulatokkal – nem a Rendırségnek szóló intézkedési felhatalmazás vagy hatásköri generálklauzula. Ez a törvényhozásnak és a Kormánynak címzett feladat-meghatározás, számukra adott felhatalmazás és meghatározott kötelezettség: a Rendırséget létre kell hozni, alapvetı feladatait a közbiztonság és a közrend, valamint az államhatár rendje védelmében kell meghatározni, és képessé kell tenni e feladat ellátására, mind törvényben meghatározott jogi eszközök (intézkedések és kényszerítı eszközök), mind fizikai eszközök biztosítása révén.

4. A Rendırség alkotmányos alapfeladatai részben a rendıri tevékenység alapvetı jogi tárgyai, de lényeges, hogy az Alkotmány e jogi tárgyak védelmét határozza meg feladatként

4 Klaus VOGEL -- Wolfgang MARTENS: Gefahrenabwehr. Allgemeines Polizeirecht (Ordnungsrecht) des Bundes und der Länder (Köln: Carl Heymanns 1986) 219. o.

5 Friedrich SCHOCH: Polizei- und Ordnungsrecht in: Eberhard SCHMIDT-ASSMANN (szerk.): Besonderes Verwaltungsrecht (Berlin: De Gruyter Recht ¹³2005) 129--130. o.

és ez adja a feladat legfontosabb vonását, célját. A védelem, mint feladat az adott tárgyat fenyegetı veszélyek megelızésében és elhárításában áll. A veszélyelhárításnak nincs a közrendtıl, a közbiztonságtól és a határ rendjétıl elválasztható tartalma, tehát az azokkal szembeni, az azokat fenyegetı veszélyekre nézve áll fenn az elhárítás kötelessége és jogosultsága. Ez a védekezés – konkrét közigazgatási megvalósulásakor – a szakirányú közigazgatástól különbözı módon nem pozitív, hanem elhárító jellegő tevékenység. Ezeknek a veszélyeknek lehetnek természeti forrásai, de a rendıri feladat-meghatározás számára elsıdlegesek a társadalmi vagy emberi forrásból fakadó veszélyeztetések. A veszélyelhárítás önmagában nem jelöli ki a rendıri mőködés egymástól elkülönítendı ágait, mint ahogyan a közbiztonság és a közrend fogalma sem jelöli ki a rendészeti hatósági tevékenység jogi feltételeit és formáit.⁶

5. Kérdés, hogy milyen tanulságok vonhatók le az erre vonatkozó elemzésekbıl, bár olykor az a tanulság, hogy nincsen tanulság. Annyit mindenesetre megállapíthatunk, hogy az alkotmányi szintő feladat-meghatározás a konkrét közigazgatási mőködés szempontjából korlátokkal jár. Ezek közül talán a legfontosabb az, hogy e feladatok jellemzıen kormányzati feladat-meghatározást jelentenek. Ez azonban a címzett tekintetében igaz elsısorban, míg a cél és így a feladat konkrét tartalma által (a kormányzáson keresztül) nagyon is valódi közigazgatási feladat-rögzítés történik általuk.

IV.

Közigazgatási tevékenységfajták és hierarchia a közigazgatásban

1. A közigazgatás tevékenységei sok szempontból eltérnek egymástól, így például: (1) a jellemzı cselekmények összetételében, (2) a jogi szabályozottságuk mértékében és módjában, (3) jogi hatásukban, (4) a feladatmegoldás módjában⁷, (5) a cselekvı alany személyében és végül (6) mindezzel összefüggésben azzal, hogy a hatásgyakorlás áll-e bírósági (vagy alkotmánybírósági) ellenırzés alatt.

Ezek az eltérések nagyjából ki is jelölik a tevékenységfajták osztályozási szempontjait, mellyel kapcsolatban (az aktustanhoz és a funkció-osztályozásokhoz hasonlóan) Madarász Tibor felfogását követem, aki szerint a tevékenységosztályozásnak az egyes szempontok szerint külön-külön van értelme, és lényeges módszertani hibához vezet, ha a külön-külön

6 FINSZTER Géza: A rendészet elmélete (Budapest: KJK-Kerszöv 2003) 30. o.

7 MADARÁSZ Tibor: A magyar államigazgatási jog alapjai (Budapest: ELTE 1995), 49. o.

elvégzett osztályozásokat aztán egy egységes tevékenységrendszerbe foglaljuk össze.

Komplex tevékenységfajta osztályozást alkalmaz Berényi Sándor, melyben közhatalmi tevékenység (ezen belül jogalkotás és hatósági jogalkalmazás válik el egymástól), közvetlen igazgatás (melyen belül a szervezetirányító tevékenység, belsı igazgatás, gazdálkodás és materiális tevékenység jelenik meg) és nem közigazgatási jogi tevékenységek.

2. A „beavatkozás” lényege annak hatása: jogalany önállóságának korlátozása, cselekvési autonómia szőkítése, ebbıl a szempontból döntı annak kérdése, hogy az érintett milyen viszonyaira hat és e viszonyokat mennyire határozza meg. A közigazgatási befolyás/beavatkozás megragadásához feltételeznünk kell egy olyan kiinduló állapotot, melyben a jogalanyok a közigazgatási mőködés (a közigazgatás számára a jogszabályok által adott hatáskörök és azok gyakorlása) nélkül élnének. Vagyis tételezzünk fel egy teljes állampolgári és egy teljes jogi személyi döntési és cselekvési szabadságot. Ezt az igazgatottak autonómiájaként is meghatározhatjuk, mint absztrakt elméleti kiindulópontot. Valahogy úgy kell ezt elképzelni, hogy az Alkotmányos alapjogok összessége a természetes személyekre nézve és a jogi személyekre nézve a jellegénél fogva rájuk alkalmazható alapjogok összessége a közigazgatás számára törvényekben adott cselekvési, fellépési lehetıségek nélkül. A közigazgatásnak és vele együtt a közigazgatási mőködésre vonatkozó szabályozásnak (a közigazgatási jognak) az igazgatottakra gyakorolt hatását ennek a döntési és cselekvési autonómiának a csökkentéseként foghatjuk fel.

A közigazgatás a számára törvénnyel vagy annak felhatalmazásán nyugvó közigazgatási jogszabállyal megteremtett beavatkozási lehetıségével tehát az igazgatott egyes viszonyait részben vagy egészben kivonja az igazgatott akaratának szabad érvényesítési körébıl és a saját akarat szerinti tartalommal tölti meg. Ennek a befolyásolásnak aztán nagyon sok fokozata van, más és más lehet az igazgatott viszonyaira való hatása a viszonyok kiterjedtségét illetıen. Egyrészt van egy erısorrend a következık szerint: az igazgatott minden viszonyára, a legtöbb viszonyára, sok viszonyára, egyes viszonyaira terjed ki a befolyás.

3. Az alkotmányos berendezkedés megváltozásával megszületett azoknak az újfajta közigazgatási szerveknek (alanyoknak) a széles köre, melyek nem állnak hierarchiában;

emellett megnıtt azoknak az államigazgatási szerveknek a köre is, melyek felett a jogszabályok nem tételeznek (hierarchikus) irányítási viszonyt. Vagyis nem állnak semmilyen

szervvel szervezeti alá-fölérendeltségi viszonyban. Elsıként a helyi önkormányzatokat kell megemlíteni, de ebbe a körbe vonhatók a köztestületek (nagy része) is. Könnyen mondhatnánk, hogy akkor ezek olyan szervek, melyek csak hierarchián kívüli igazgatásnak a címzettjei, ami durva megközelítésben igaz is lenne, ha nem akarnánk megjelölni és minısíteni azokat a viszonyokat, melyek ık mint a közigazgatási szervezet(rendszer) részesei tartanak fenn más szervekkel. Ezeknek a közigazgatási szereplıknek is van azonban a közigazgatás meghatározott más szerveivel fennálló szervezeti viszonya, ıket is éri, mint szervezetet bizonyos közigazgatási befolyás. Ez a befolyás nem hierarchián belül, de nem is a szervezetrendszeren kívül érinti ıket. Így szükséges azoknak a viszonyoknak a bemutatása, melyekben hierarchiát ugyan nem tudunk kimutatni, de az igazgatási kapcsolatnak, tevékenységnek a közigazgatási szervezetrendszerhez való tartozás a központi eleme, vagyis ide az érintett szerv mőködésének általános vagy alapvetı kérdései tartoznak és nem az, hogy egy meghatározott különös funkció gyakorlása során megtartják-e a szabályokat vagy nem.

Emiatt vezettem be a szervezetrendszeri és a nem szervezetrendszeri (szervezetrendszeren kívüli) igazgatás megkülönböztetését, amit szintén nem tartok abszolútnak. Ennek is csak annyi a szerepe, hogy leírja a közigazgatási mőködés tipikus vagy lényeges mozzanatait.

4. Ha a szervezetrendszeren kívüli igazgatási tevékenységgel érintett jogalany tehát közigazgatási jogalany (szerv vagy intézet, vagy azok munkaszervezete), a szervezetrendszeren kívüli igazgatás is kapcsolatban van az általa ellátott közigazgatási feladatokkal, de nem a feladatellátás jogszabályokkal rögzített és állandósult formája (a szervezet és a szervezeti kapcsolatok) a tevékenység fı tárgya. Így a szervezetrendszeren kívülinek nevezett tevékenység közben nem áll semmilyen szervezeti kapcsolatban egymással a tevékenységet kifejtı és az igazgatott közigazgatási szerv. Ilyen esetekben a közigazgatási szerv vagy intézet, mint a szervezetrendszeren kívüli igazgatás érintettje és a közigazgatási szervezetrendszeren kívüli jogalany, mint a szervezetrendszeren kívüli igazgatás érintettje között – jogi helyzetüket tekintve – nincs alapvetı különbség. A fı oka ennek az, hogy a szervezetrendszeren kívüli igazgatás során az igazgatási tevékenység címzettje (az igazgatott) nem azért kerül igazgatási viszonyba, mert ı része a közigazgatási szervrendszernek, pontosabban nem abban a minıségében, mivoltában kerül igazgatási kapcsolatba a tevékenységet végzı közigazgatási szervvel.

5. Az, hogy a szervezetrendszeri igazgatás egyes területein is van bírósági kontroll, nem következik kényszerítıen az alkotmány jogállami jellegébıl. Hiszen ott gyakran nem is közhatalom, hanem inkább a tágabb értelemben vett szervezeti hatalom gyakorlásáról van szó.

Mindezt úgy is megfogalmazhatjuk, hogy amennyiben szervezetek közötti viszonyrendszerben (köztestületek feletti felügyelet, fejlesztési tanácsok feletti felügyelet, helyi önkormányzatok feletti ellenırzés) a törvények a bírósági felülvizsgálatot intézményesítik, az a szerv jog által biztosított és védett, az államigazgatás központi szerveivel szembeni autonómiájának a legbiztosabb jele és fokmérıje. Amennyiben azonban a törvények (vagy a helyi önkormányzatok esetén az Alkotmány) a bírósági felülvizsgálat és így jogvédelem intézményét a szervek jogállását megváltoztatva megszüntetné, az annyit jelentene, hogy ez az autonómia csökkent vagy éppen megszőnt. (Az Alkotmány egyébként nem is ismeri a köztestület fogalmát). Álláspontunk szerint egy ilyen lépés, nem jelentené automatikusan a jogállami alkotmány félretételét. Ettıl eltérı kérdés, hogy mindaddig, míg az állam egyes közigazgatási szerveknek autonómiát ad (vagyis amíg azt fenntartja), a bírósági felülvizsgálatnak érvényesülnie kell.

V. A közigazgatási bíráskodás és a közigazgatási jog

Válogatott meghatározások:

„A közigazgatási bíráskodás a közigazgatási hatóságok eljárásának bírói eljárás útján való ellenırzése” (1903)⁸;

„A közigazgatási bíráskodás az államnak azon funkciója, melynek hivatása a közigazgatási intézkedések jogszerőségét a bírói módszer segélyével biztosítani, illetve a közigazgatási hatóságok jogellenes tényei által okozható sérelmeket közjogi per útján orvosolni.” (1908)⁹

„[A] közigazgatási bíráskodás (…) lényege a modern jogállam fogalmának, s abból áll, hogy a közigazgatási szervek mőködése a jogszerőség szempontjából független bírói ellenırzés alatt áll s nevezetesen, hogy a nyilvánjogi [közjogi] alanyi jogoknak a közigazgatási intézkedések által okozott sérelmeit független bíróság peres eljárás útján orvosolja.” (1926)¹⁰

„A közigazgatási bíráskodás a jogállam követelménye. (…) [A]zt jelenti, hogy a közigazgatási hatóság és a felek közti jogvitát egy olyan harmadik dönti el, aki a közigazgatástól és a felektıl egyaránt független, és a bírói függetlenségnek ugyanazokat a biztosítékait élvezi, mint a rendes bíróságok.”¹¹

„A közigazgatási bíráskodás meghatározója azonban nem a tárgy, hanem a sajátos szervezet, a rendes bíróságokétól elkülönítve létrehozott közigazgatási bíróság. (…) A közigazgatási bíráskodás és a hibás államigazgatási aktusok rendes bíróság által történı orvoslása az érdekelt kérelmére – nem azonos fogalmak.

(…) az államhatalom egységének elvét megtestesítı szocialista államban a rendes bíróságoktól elkülönült közigazgatási bíróságnak nincs létjogosultsága” (1957)¹²

„A közigazgatás bírói felülvizsgálata (…) materiális értelemben a közigazgatási bíráskodást jelenti (…). A szó valódi értelmében vett közigazgatási bíráskodásról csak akkor beszélhetünk, ha elvileg a közigazgatás egészére kiterjed a bírói felülvizsgálat joga.” (1989)¹³

1. A különbözı korokból idézett meghatározások a közigazgatási bíráskodást funkcionális kérdésként¹⁴ kezelik, illetve annak tartalmi, materiális oldalával foglalkoznak, miközben tény, hogy az európai államok döntı többsége a bírósági szervezet valamelyik fokán a rendes bíróságoktól különálló „közigazgatási” bíróságokat szervezett¹⁵. Közigazgatási bíráskodásról

8 Királyi közigazgatási bíróság, in: Magyar Jogi Lexikon (Budapest: Pallas) 1903, 823. o. A szócikk szerzıje:

REICHARD Zsigmond

9 BOÉR Elek: Magyar Közigazgatási Jog. Általános Rész (Kolozsvár: STIEF Jenı és tsa kiadó) 1908, 124. o.

10 TOMCSÁNYI Móricz: A magyar közigazgatási jog alapintézményei (Budapest: Szerzıi kiadás) 1926, 190. o.

11 MAGYARY Zoltán: Magyar közigazgatás (Budapest: Királyi Magyar Egyetemi Nyomda 1942), 624-625. o.

12 SZAMEL Lajos: A közigazgatás törvényességének jogi biztosítékai (Budapest: KJK 1957), 201-202. o.

13 TAKÁCS Albert: Az alkotmányosság és a törvényesség védelme bíróságok útján, Jogtudományi Közlöny 1989/9., 453. o.

14 A közigazgatási bíráskodás „egy olyan funkció, melyet független végrehajtó szervek, ezek a bíróságok, közigazgatási ügyekkel összefüggésben, pontosabban közigazgatási aktusok felülvizsgálata céljából gyakorolnak.” Adolf MERKL: Verwaltungsrecht, 375. o. Idézi: Friedrich KOJA: Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. kiadás, Wien, Manzsche, 1996, 832. o., hozzátéve, hogy a közigazgatási bíráskodás ugyanúgy, mint a bíráskodás tulajdonképpen a törvényeknek független állami szervek útján történı végrehajtását jelenti, és ebben az értelemben az igazságszolgáltatás és nem a közigazgatás részét képezi.

15 DARÁK szerint tendenciaként figyelhetı meg Európában a közigazgatási bíróságok önállósulása és egyértelmően kisebbségben vannak azok az országok, ahol egyetlen szinten sem található önálló közigazgatási

akkor beszélhetünk, ha a közigazgatási döntések körének egészére kiterjed a bíróság hatásköre. Ebben a teljességi értelemben véve az Alkotmány 50. § (2) bekezdése többet kívánt bevezetni, mint a határozatok bírósági felülvizsgálata, a közigazgatási bíráskodás alkotmányos alapjainak megteremtése, mint cél valóban igazolható az 50. § (2) bekezdésének általános jellegő megfogalmazásával.

2. A közigazgatási bíráskodás alkotmányon belüli elhelyezése és konkrét szabályozása szempontjából kiemelkedik a közjogi rendszerváltozás után BRAGYOVA András által készített („egyszemélyes”) alkotmánykoncepció, mely a portugál és a spanyol megoldáshoz hasonlóan a közigazgatással foglalkozó külön szabály-együttes kidolgozását javasolta. Elképzelése szerint a kormányzásra vonatkozó szabályoktól elkülönítve kellene megjeleníteni a közigazgatásra vonatkozó alkotmányos jelentıségő szabályokat, melyek közé fel kell venni „a közigazgatási tevékenység jogszerősége néhány általános biztosítékát”. Az egyik a közigazgatásnak a jogellenes cselekményeivel történt károkozásért való felelısségének elve, a másik a köztisztviselık személyes felelıssége jogellenes magatartásáért, és a harmadik a közigazgatási határozatok bírósági ellenırzésének szabályozása, melyre a Bragyova–

koncepció a következı szöveget javasolta: „A közigazgatás minden határozatának jogszerőségét bíróság ellenırzi; a bíróság a jogellenes közigazgatási határozatot érvényteleníti és a sértettnek jogvédelmet ad.” A javasolt szöveg alapvetıen a „közigazgatás intézményi garanciáját” kívánta megteremteni azzal, hogy a szövegezés szerint nemcsak az kérheti a bírósági felülvizsgálatot, akinek jogát a határozat sértette (vagyis Bragyova az intézmény objektív jogvédelmi oldalát emelte ki). A szöveget ki kellene még egészíteni azzal (írja Bragyova), hogy „a részleteket külön törvény szabályozza”¹⁶, ami megítélésünk szerint a felülvizsgálat (ellenırzés) körének korlátozására is vonatkozhatott volna.

3. Az Alkotmány 50. § (2) bekezdésének részletes elemzése azt mutatja, hogy – nyilvánvalósága ellenére – folyamatosan háttérbe szorult a megelızı, az 50. § (1) bekezdés, mint értelmezési keret használata.

Az AB általi értelmezések egyértelmően azt mutatják, hogy az 50. § (2) bekezdését egy tágabb alkotmányjogi kérdéskörnek, a közigazgatás bírói ellenırzésének, a közigazgatási bíráskodásnak, vagyis a jogvédelemnek a részeként fogják fel. Sólyom megfogalmazásában:

bíróságot. DARÁK Péter: A magyar közigazgatási bíráskodás európai integrációja (PhD értekezés), kézirat, a Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Karának Doktori Iskolája, 2007, 174-175. o.

16 BRAGYOVA András: Az új alkotmány egy koncepciója (Budapest: KJK, MTA Állam- és Jogtudományi Intézet, 1995) 180. o.

kialakult az AB gyakorlatában a „jogorvoslatok hierarchiája”, melynek legalacsonyabb fokán, mint legszőkebb hatókörő jog a jogorvoslathoz való jog áll, és „innen tágul a kör” az 50. § (2) bekezdésen keresztül, a 70/K. §-on át a bírói úthoz való jogig.¹⁷ A § rendszertani elhelyezésekor is az AB azt inkább egy (legalábbis a szövegben) igen „távoli” rendelkezéshez kötötte. Az AB tehát – az alkotmányozói szándéknak megfelelıen – a közigazgatási bíráskodás tágabb értelmezési keretébe helyezte és helyezi folyamatosan a §-t.

Ehhez képest megítélésem szerint az 50. § (2) bekezdését az (1) bekezdésbıl lehet a legjobban megérteni. A „bíróság ellenırzi” fordulatnak az AB következetes gyakorlatában a

„bíróság (legalább) megsemmisíti” tartalmat tulajdonít. Ennek az értelemnek a kibontásához legalább ennyire alkalmas az 50. § (1) bekezdése, hiszen az (is) hatásköri szabály. Úgy vélem, hogy a két rendelkezés a következıképpen olvasható együtt: „A Magyar Köztársaság bíróságai védik és biztosítják az alkotmányos rendet, a természetes személyek, a jogi személyek és a jogi személyiséggel nem rendelkezı szervezetek jogait és törvényes érdekeit és ennek érdekében ellenırzik a közigazgatási határozatok törvényességét.”

VI. A közigazgatási aktusfogalom és a bíráskodás kapcsolata

1. A közigazgatási aktusfogalom értelmezése és használata számára – a mások által eddig nem vizsgált – alkotmánybírósági gyakorlatból az alábbi tételek vonhatók le:

elnevezését tekintve többféle közigazgatási jogi aktus lehet,

az aktusnak van formája és tartalma (legalább egy benne foglalt rendelkezés),

az aktusok jogi megítélésénél elsısorban az aktusban foglalt rendelkezés jogi jellege a döntı, vannak normatív és egyedi aktusok,

a jogszabályok aktusok, méghozzá normatív aktusok,

az állami irányítás egyéb jogi eszközei is aktusok, ezen belül normatív aktusok, az egyedi aktusok között találhatóak a hatósági aktusok és a jogalkalmazói aktusok is, az aktusokba rendelkezéseket foglalnak,

vannak közhatalmi aktusok, a jogszabályok ezek közé tartoznak,

a közigazgatás (helyi önkormányzat) szervein kívüli jogalanyokra nézve magatartási szabályt alkotni csak közhatalmi aktusban szabad.¹⁸

17 SÓLYOM László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon (Budapest: Osiris Kiadó, 2001) 602. o.

18 Lásd pl. az alábbi határozatokat: 27/1991. (V. 20.) AB határozat, ABH 1991, 73, 77.; 65/1992. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1992, 289, 291.; 52/1993. (X. 7.) AB végzés, ABH 1993, 407, 408.; 2/2000. (II. 25.) AB határozat, 25, 36.; 42/2005. (XI. 14.) AB határozat, ABH 2005, 504, 511. 299/B/2004. AB határozat, ABH 2005, 1475, 1478-1479.;

Ezek a fenti (igen vázlatosan bemutatott) tanulságok jelzik, hogy az Alkotmánybíróság nem tekinti felesleges közvetítı elemnek, hanem mőködése kezdetétıl fogva magától értetıdı, hasznos és nagy definíciós erejő fogalomként tekint az aktus fogalmára. Azt is meg kell jegyezni, hogy az Alkotmánybíróság a „közigazgatási aktus” elnevezést elvétve használja, a gyakorlatban inkább az „állami szerv aktusa” kifejezés kerül elı.

3. Az Alkotmánybíróság gyakorlata egy másik fogalom elemzése szempontjából is kapcsolódik az aktusfogalomhoz. A közigazgatás mőködésével kapcsolatban az Alkotmány által használt, ezért az AB gyakorlatában szükségképpen értelmezett fogalom: a közigazgatási határozat. A közigazgatási jog és a közigazgatás mőködése szempontjából kiemelkedıen fontos, hogy az Alkotmány 50. § (2) bekezdése értelmezésekor „közigazgatási határozat” alatt mit kell értenünk, hiszen a közigazgatási határozat feletti bírósági ellenırzés léte vagy nem léte (alkotmányosan kötelezı vagy éppen nem kötelezı volta) ezen múlik.

Mivel alkotmányi szabályról van szó, ennek értelmezése alkotmánybírósági monopóliumot képez. Kérdés, hogy a „közigazgatási” határozat alatt „hatósági” határozatot kell-e értenünk (vagy azt ért-e alatta az AB), vagyis egybeesik-e a két fogalom? Illetve amennyiben a határozatfogalom tágabb az egyedi hatósági határozatnál, akkor vajon mi a kapcsolata az aktussal? A két fogalom szerepe közötti hasonlóság abban is áll, hogy mindkettı hatáskör- kijelölı fogalomként (is) funkcionál: a közigazgatási határozatok törvényességét a bíróság ellenırzi, ezért ha valamirıl bebizonyosodik, hogy az közigazgatási határozat, akkor annak törvényességi ellenırzésére a bíróság hatáskörrel rendelkezik.

3. Az általam – a habilitációs eljárásra benyújtott kéziratban – részletesen elemzett és bemutatott alkotmánybírósági gyakorlat alapján annyit talán megállapíthatunk, hogy az Alkotmányban írt „közigazgatási határozat”-fogalom az AB gyakorlatában használt „aktus”

fogalmához képest szőkebb, bár mindkettı hatáskör- kijelölı fogalom is. Az is megállapítható, hogy a két fogalmat az AB nem „kapcsolja össze” abban az értelemben, hogy az általánosabb és ezért nagyobb mozgásteret engedı aktusfogalom „teljesítıképességét” nem használta ki, nem jutott el annak rögzítéséig, hogy a közigazgatási jogi aktusok a maguk egészében (így vagy úgy) bírói útra tartoznak. Az aktus csak akkor tartozik a bírósági ellenırzés alá, ha az egyben határozat is, azaz egyedi jellegő, közhatalom birtokában az érintett jogát (alanyi jogát) vagy kötelezettségét befolyásolja.

A magam részérıl azt is elfogadhatónak vagy indokolhatónak tartanám (tartottam volna) ha az AB a két fogalmat (aktus és határozat) közel csereszabatosnak tekintené. Ennek

megállapításához segítséget nyújthatott volna az aktusfogalom általánosan elfogadott tartalma, pontosabban annak két lényeges eleme: a hatás és az egyoldalúság.

4. Lényegesnek tartom még az aktusokkal kapcsolatban a felhatalmazás – és ezzel egyidejőleg az általában a közigazgatási szerviséggel összekapcsolt demokratikus legitimáció – hangsúlyozását. Az aktusok felhatalmazáson nyugszanak. Valójában felhatalmazási láncolatról beszélünk, mert minden közigazgatási aktus visszavezethetı kell, hogy legyen (és jogállamban vissza is vezethetı) az alkotmányra (példák: alkotmány=>

rendırségi törvény=> szabálysértési törvény=> rendırségi szabálysértési határozat (végzés);

alkotmány=> önkormányzati törvény=> képviselı-testület jegyzıt kinevezı határozata, jegyzı egyedi ügyben hozott döntése, stb.). A felhatalmazásnak Alkotmányra visszavezethetı jogszabályokon kell nyugodnia. Az aktus tartalmát, a rendelkezést tehát a jogszabály alapozza meg, de kibocsátásának alapjául szolgáló tények determinálják, és természetesen a döntéshozó szerv mérlegelése (érdemi mérlegelése és a bizonyítékok, tények valódiságára irányuló mérlegelése). A felhatalmazási láncolatnak azonban csak egyik vonása a törvényre visszavezethetıség, egy másik fontos jellemzıje az, hogy az egyedi közigazgatási aktusnak mindig valamilyen normatív aktuson kell alapulnia (ez lehet normatív állami aktus – törvény, de lehet normatív közigazgatási aktus – más jogszabály is).

5. Az aktusok tipológiájában bevezetett fogalmi párossal kapcsolatban mindenek elıtt rögzíteni szeretném, hogy egy nem végleges terminológia alkalmazásával állunk szemben. A materiális jogi aktusok és formális jogi aktusok megkülönböztetéssel próbálom – míg jobb megoldás nem kínálkozik – egyelıre azt a jelentıs különbséget érzékeltetni, mely a közigazgatási jogi aktusok két nagy része között fennáll: az egyik esetében a bíróság meg tudja akadályozni, hogy az aktus jogi hatása érvényesüljön, akár azáltal is, hogy az aktust megsemmisíti. A másik csoportba azok tartoznak ahol erre nincsen meg a jogszerő lehetıség.

Mindez összefügg a kizárólagosság és törvényes megengedettség kérdésével is.

5.1. Az eddigi osztályozásokhoz képest tehát eddig még máshol (más szerzık által) nem tárgyalt és kiemelendı az a kérdéskör, hogy az aktus az adott viszonyt, helyzetet vagy jogi állapotot mennyiben rendezi (rendezheti) a kizárólagosság igényével és lehetıségével, illetve, hogy az aktus tartalmának meghatározására csak a közigazgatás szerveinek van-e hatásköre, vagy azt a bíróságok is befolyásolhatják. Más szóval az aktus, mint a közigazgatási

mőködés jogi terméke jellemzıen mikor és milyen tartalom esetén vizsgálható felül a bíróságok által.

Ennek megvizsgálása amiatt is fontos, mert a közigazgatás bíróság általi ellenırzése a jogállami paradigma egyik alkotóeleme. Ha valahol, akkor ott, ahol a közigazgatási mőködés a jogalanyok jogi helyzetében kíván változást elıidézni (vagy már elı is idézett), tehát az aktusoknál, mindenképpen kezelnünk kell a bírósági eljárás és döntés szerepét, jogi helyzetét. A közigazgatási aktusok bíróságok általi befolyásolására két kifejezés használatos:

„ellenırzi” és „felülvizsgálja”. Az elıbbi az Alkotmány szóhasználatát követi. „A bíróságok ellenırzik a közigazgatási határozatok felülvizsgálatát”, a második a törvényi és tudományos szóhasználatnak felel meg. Akár egyik, akár másik fogalommal is írjuk le a bíróság általi beavatkozást, annak lényege a következı: a bíróság (amely szervezeti formáját tekintve lehet a rendes bírósági szervezet része vagy attól elkülönült bíróság) dönthet az aktus megvizsgálása után annak „törvényes megengedettségérıl” és a törvénysértı (vagyis törvényesen meg nem engedett) aktus érvényesülését megakadályozza.

Az AB gyakorlat alapján körvonalazható egy olyan közigazgatási döntési kör, mely minden bizonnyal az Alkotmány „közigazgatási határozat”-fogalma alá tartozik. Ezek: a tág értelemben vett hatósági (államigazgatási) ügyben (vagyis korábban az Áe., ma a Ket. tárgyi hatálya alá tartozó és ott kivételként felsorolt ügyben) hozott határozatok; a szabálysértési ügyben hozott közigazgatási határozatok; a helyi önkormányzatokkal kapcsolatos államigazgatási döntések [Alkotmány 43. § (2) bekezdés]; a helyi önkormányzatok által a helyi közügyek intézése során hozott egyedi döntései [önkormányzati ügyben önállóan szabályoz és igazgat – Alkotmány 44/A. § (1) bekezdése]; a köztestületek határozatai; a felsıoktatási intézmények határozatai.

5.2. Az egyik alkotmánybírósági határozat¹⁹ közel járt ahhoz, hogy a Ket. 12. § (2) bekezdés a) pontját alkotmányerıre emelje, vagy legalábbis ahhoz közelítse. A határozat rendelkezı része (!) megállapította, hogy az Országgyőlés mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést követett el azzal, hogy az ORTT-nek egy meghatározott nyilvántartásba vételi döntését a médiatörvény 136. §-ában nem minısítette közigazgatási hatósági eljárásnak, és ezzel a hatósági döntéssel szemben nem teremtette meg az érintettek számára a jogorvoslat

19 57/2009. (V. 20.) AB határozat

lehetıségét. Az érvelés fı gondolata az, hogy a jellegében hatósági természető (jogot keletkeztetı döntés) kapcsán a Ket. hatályának a kizárása vagy éppen az értelmezéstıl függıvé tétele a jogorvoslathoz való jog sérelmén keresztül alkotmányellenes. [Az ügy a médiakuratóriumokba való delegálással összefüggı nyilvántartásba vételrıl szólt. Bár egyetlen szervezetnek sincs alanyi joga arra, hogy a médiakuratóriumokba társadalmi kurátort delegáljon, de csak azon szervezetek jogosultak tagot delegálni (társadalmi kurátorok), amelyeket az ORTT nyilvántartásba vett.] Az AB azt állapította meg: „egy államigazgatási szerv döntésével összefüggı jogorvoslat kérdése, és a döntés meghozatalának alapjául szolgáló hatáskör minısítése - éppen a jogorvoslathoz való alkotmányos joggal fennálló kapcsolat miatt - nem lehet értelmezéstıl és értelmezıtıl függı kérdés.”²⁰

Az AB határozatából levonható az a következtetés, hogy a döntés jellege szerint egyedi hatósági ügynek a Ket. hatálya alóli elvonása automatikusan felveti a jogorvoslathoz való alapjog sérelmét (és az alkotmányellenességet), hacsak nem rendelkezik a külön jogszabály megfelelı eljárásról. Ennek a Ket. „melletti” eljárásnak azonban tisztességesnek kell lennie.

Éppen errıl szól az ún. vélelmezett objektív felelısséget bevezetı közlekedési bírság alkotmányossági vizsgálatáról szóló AB határozat.²¹ Az AB azért semmisítette meg a közlekedési bírságra vonatkozó szabályok egy részét, mert a Ket. hatálya alá tartozó bírságolási eljárás Ket.-en kívüli szabályai nem feleltek meg a tisztességes eljáráshoz való jog alkotmányos követelményeinek.²²

VII.

A bírósági eljárás és a közigazgatási eljárás viszonya

1. A bírói ellenırzés – felülvizsgálat - törvényben meghatározott rendben zajlik, BOÉR Elek ezt nevezte „a közigazgatási mőködés feletti per”-nek. Az alapvetı eljárási jellemzık alapján, a szoros és nyilvánvaló összefüggések ellenére megállapítható, hogy a közigazgatási per nem a közigazgatási hatósági eljárás folytatása, ezért nem is része annak. A tételes jogi szabályozás és ennek alapján a polgári eljárásjog tudománya egyértelmően a polgári perek egyik típusának, a polgári igazságszolgáltatás részének tekinti. A közigazgatási per azonban legalább annyira közigazgatási, mint amennyire per. TOLDI Ferenc szerint a bírósági

20 ABK 2009. május, 549, 553-554.

21 60/2009. (V. 28.) AB határozat, ABK 2009. május, 559.

22 A határozat Indokolása hozzáteszi, „az újraszabályozás során a törvényhozónak kell eldöntenie, hogy a bírságolási eljárást a Ket. követelményeinek felelteti-e meg, vagy a Ket. hatálya alól kivett új jogintézmény jellegéhez, alkotmányos rendeltetéséhez igazodó eltérı szabályokat alkot. Mindkét esetben figyelemmel kell lennie azonban arra, hogy az eljárás ne sértse az Alkotmány garanciális szabályait.”)

felülvizsgálat egyenesen nem is igazságszolgáltató tevékenység, hanem sajátos peres (kontradiktórius) formák között zajló közigazgatás.²³ Ez a megállapítás leginkább azokra az ügyekre lehet igaz, melyekben a bíróság jogosult a hatósági döntést megváltoztatni, azaz a hatóság döntését a magáéval helyettesíteni. Álláspontunk szerint a bíróság – annak ellenére, hogy a per során a közigazgatási anyagi és eljárási szabályokat is vizsgálja, esetleg alkalmazza is – sajátos felügyeleti – felülvizsgálati tevékenységet végez, és eljárása nem a közigazgatási hatósági eljárás folytatása. Mivel azonban a perben hozott döntés jogi hatása elsısorban a közigazgatási döntésrıl szól (vagy megsemmisíti és így sem hatályosulni sem végrehajtani nem engedi; vagy megváltoztatja; vagy engedi hatályosulni és végrehajtani), nem is választhatjuk el teljesen a közigazgatási hatósági eljárástól. A hatósági eljárást követıen induló közigazgatási pert így nem nevezhetjük hatósági eljárásnak, de mindenképpen a közigazgatási tárgyú eljárások egyikének foghatjuk fel.

2. Hasonló megközelítést fogad el L^İRINCZ Lajos is, amikor úgy fogalmaz: „A magyar jogrendben azonban a bírói felülvizsgálati szakasz elvben nem része a közigazgatási eljárásnak, az eljárásjog fogalma megmaradt a közigazgatáson belüli határozathozatalra, és annak a közigazgatáson belüli felülvizsgálatára vonatkozó eljárásjognak […]”²⁴

Nem nehéz felfedezni azonban e meghatározásban a bizonytalanságot, hiszen amellett, hogy a felülvizsgálatot eljárási szakasznak nevezi, maga is hangsúlyozza, hogy a felülvizsgálat eljárási helyére vonatkozó megállapítás „elvben” igaz. Másrészt nem veszi figyelembe azt a tényt, hogy a bírói felülvizsgálatról maga a Ket. is rendelkezik, tehát azt az eljárásjogból teljesen kizárni nem lehet.

Ha a bírói felülvizsgálati eljárás maga nem is része a hatósági eljárásnak, a rá vonatkozó jogi szabályozás nagyon szoros kapcsolatban van a hatósági eljárások jogával, hiszen a bírósági felülvizsgálat a hatósági döntéssel szembeni rendkívüli jogorvoslati eszközök egyike, és a hatósági eljárást szabályozó törvény(ek) rögzít(ik) a felülvizsgálat igénybevételének feltételeit és a bíróság döntési hatáskörét.

23 TOLDI Ferenc: A közigazgatási határozatok bírói felülvizsgálata (Budapest: Akadémiai Kiadó 1988) 148. o.

24 LİRINCZ Lajos (szerk.): Közigazgatási eljárásjog (Budapest: HVGORAC 2005) 47. o.

VIII.

A közigazgatási hatósági eljárás meghatározása

1. Amennyiben a közigazgatási mőködés törvényessége feletti pert nem tekintjük közigazgatási eljárásnak, adódik a feladat, hogy akkor hogyan határozzuk meg az eljárást, milyen tartalmi és formai elemek rögzíthetık?

A közigazgatási hatósági eljárást (elhatárolva más közigazgatási eljárásfajtáktól) a következıképpen határozhatjuk meg: a közigazgatási szerven kívüli érintett jogalany ügyében megvalósuló, jogilag szabályozott olyan cselekvési rend, mely egyedi ügy intézése során, hatósági jogalkalmazás keretében, az érintett jogalanyra nézve jogi helyzetét megváltoztató, jogvitáját elbíráló vagy jogsértésére reagáló, közvetlen jogi hatást gyakorló egyedi aktus (rendelkezés) kibocsátása, illetıleg érvényesítése érdekében jön létre. Az eljárás a jogszabály felhatalmazása folytán hatóságként eljáró közigazgatási szervnek és az eljárás más alanyainak aktív közremőködését feltételezi.

2. A fogalmi elemeket az alábbiak szerint magyarázhatjuk meg:

(1) „a szerven kívüli érintett jogalany ügyében”: A hatósági eljárás fogalmilag feltételezi, hogy az érintett jogalany a közigazgatási szerven kívüli jogállással rendelkezik. Ezt a fogalmi elemet néha úgy használják, hogy a „közigazgatáson kívüli jogalany”, de ez nem pontos.

Tudnunk kell, hogy az adott hatóságon kívüli, de a közigazgatás szervezetrendszerén belüli jogalanyok (pl. egy helyi önkormányzat, egy köztestület, egy autonóm államigazgatási szerv) is lehetnek ügyfelek és nemcsak egyéb szereplık más hatóságok eljárásában.

(2) „jogilag szabályozott” A hatósági eljárás nemcsak a jogalanyokra gyakorolt hatása miatt, hanem szabályozottságát tekintve is kiemelkedik a többi közigazgatási eljárás közül, mégpedig legalább három értelemben. Egyrészt a hatósági eljárás jogi szabályozása törvényben kodifikált és döntıen törvényi szintő, illetve az alacsonyabb szintő szabályozás kizárólag törvényi felhatalmazáson nyugszik. Más eljárásokat is szabályoznak törvények, azok azonban vagy nem kódex jellegőek vagy, ha azok, (mint például az önkormányzati testületek eljárásának rendje az Ötv.-ben) akkor jelentıs mozgástere van az érintett testületnek saját eljárási szabályai megalkotásában. Egyes eljárásokat pedig nem is jogszabályok, hanem az állami irányítási eszközök (pl. a Kormány ügyrendje) vagy más belsı szabályzatok rendeznek.

Másodrészt kiemelkedik a szabályozás részletessége miatt is, szemben más eljárások szabályozásának nagyvonalúságával és elnagyoltságával. Harmadrészt a hatósági eljárás szabályainak jelentıs része garanciális természető, az eljárásban és a döntéssel érintett

jogalany számára az eljárás és a döntés méltányosságának, tisztességes voltának, pártatlanságának biztosítását igyekeznek szolgálni, miközben számos szabálynak közvetlen alkotmányos relevanciája is van. Viszonylag kevés a technikai jellegő szabály, míg más eljárásokban (pl. a hierarchikus igazgatásban, de fıleg az ügyvitelben) ezek száma igen magas.

(3) „olyan cselekvési rend” Az eljárásban a közigazgatási aktus meghozatala, érvényesítése a közigazgatási szervektıl számtalan cselekvést igényel. Általános értelemben e cselekvési mozzanatok egymást követı rendszere, egymáshoz való viszonya a közigazgatási eljárás fogalmának meghatározására is alkalmas. A közigazgatási eljárás ebben a sajátos értelemben a közigazgatási szervek olyan cselekvéseinek rendszere, amelyeket e szervek a közigazgatási aktus elıkészítése kibocsátása és érvényesülése érdekében, illetve annak során végeznek.²⁵ E megközelítésben a közigazgatási hatósági eljárás lényegét a (közhatalmi) hatósági egyedi aktusok kiadásának rendje alkotja.

(4) „egyedi közigazgatási ügy intézése során” A hatósági eljárásban egyedi (individuális, konkrét) közigazgatási ügy intézését végzik. Ez a fogalmi elem összefügg az ügyfél részvételét hangsúlyozó (11) ponttal, de más oldalról világítja azt meg. Az egyedi jelleg azt jelenti, hogy a részt vevı vagy érintett ügyfelek nem normatív módon (azaz általános vagy általánosítható tulajdonságaik útján, alapvetıen nyitott meghatározással) kerülnek definiálásra, hanem egyedi vagy egyediesítı módon, zárt, tételes meghatározással.

(5) „közigazgatási hatósági jogalkalmazás keretében” A hatósági eljárás a közigazgatási jogalkalmazással, mint tevékenységgel összefüggésben értelmezhetı. Ex lege szabályozást megvalósító, önkéntes jogkövetésen alapuló közigazgatási jogi normákat a jogalanyok közvetlenül alkalmazzák, a jogi normákban meghatározott magatartási szabályokat teljesítik, betartják. Azt, hogy a jogalanyok a közigazgatási jogi normákban foglaltaknak eleget tesznek- e, az erre „feljogosított”, azaz hatáskörrel rendelkezı közigazgatási szervek folyamatosan ellenırzik, hatósági felügyeleti tevékenységük során. Amennyiben a hatóság jogszabálysértést tapasztal a jogalany magatartásában, a hatóság döntésével a jogszabályokban foglalt eszközrendszer alapján helyreállítja a jogalany magatartásával megsértett rendet. A közigazgatás elızetes beavatkozásán alapuló szabályozási mód esetén az ilyen természető jogi normákban foglalt rendelkezések eleve csak hatósági jogalkalmazás útján érvényesülhetnek.

A jogalkotó nem bízza a jogalanyokra a jogszabály önkéntes követését, hanem elızetesen beépíti a közigazgatási szervek hatósági jogalkalmazási tevékenységét. Ilyenkor az erre

25 BERÉNYI Sándor - MARTONYI János - SZAMEL Lajos: Magyar államigazgatási jog. Általános rész (Budapest: Tankönyvkiadó 1978) 308. o.

kijelölt, felhatalmazott közigazgatási szerv alkalmazza és érvényesíti a meghatározott konkrét jogalany (ügyfél) számára az anyagi jogi normában meghatározottakat. Az ily módon érvényesülı jogi normák csak konkrét hatósági eljárási jogviszonyok keretében, az alapján érvényesülhetnek.

(6) „az érintett jogalanyra nézve (...) közvetlen jogi hatást gyakorló” A hatósági eljárásnak a jogalkalmazással és a jogérvényesüléssel összefüggı természete azt jelenti, hogy az ilyen eljárásoknak mindig az a célja, hogy (közvetlen vagy közvetett) hatása legyen az érintett jogalanyra nézve (nem biztos, hogy mindig lesz is hatása). Nevezetesen vagy azáltal, hogy a jogi helyzetét (a hatósági eljárásban meghozott érdemi döntés pillanatában fennálló jogai és kötelezettségei aktuális állapotát) megváltoztatja, vagy azáltal, hogy a bíróságokat megelızıen a jogvitáját elbírálja vagy az általa elkövetett, a közigazgatási jog rendjét sértı jogsértésére reagál, ezáltal közvetlen jogi hatást gyakorol rá nézve. A Ket.-ben szabályozott hatósági eljárásoknak ugyanakkor van két típusa, melynek közvetlen jogi hatása nehezen mutatható ki, mégis a hatósági eljárás rendjén kell e cselekvéssorozatokat is lefolytatni. Ezek egyike a hatósági ellenırzés, a másik a hatósági nyilvántartás-vezetés és adatigazolás. Ezen eljárásfajtákat, amennyiben meghatározott külsı jogalany (ügyfél) vonatkozásában zajlanak a Ket. kifejezett rendelkezése (a tárgyi hatályának megállapítása) miatt kell hatósági eljárásnak tekinteni.

(7) ”egyedi aktus (rendelkezés) kibocsátása” A hatósági eljárás során, annak befejeztével egyedi aktus (rendelkezés) kibocsátása történik meg, ez az eljárási egyik legfontosabb célja a hatóság oldaláról nézve. Az, hogy a hatósági eljárás egyedi aktus kiadására irányul, következik a (4) pontban adott fogalmi elembıl is, hiszen az egyedi ügyben való eljárás természete kizárja a hatósági eljárások körébıl a szabályozó aktusok kibocsátásának rendjét.

De a konkrét utasítások, mint egyedi aktusok is kizártak a hatósági eljárás fogalmi körébıl, mert a konkrét utasításoknál feltételezett hierarchikus viszonyok egészen más természetőek, mint a hatóságok és a velük ilyen viszonyban nem álló jogalanyok kapcsolatai. Az utasítás kiadása jogi természetét tekintve ugyanis nem azonos mővelet a hatósági határozathozatal során elvégzendı jogalkalmazással. Az aktus egyedi volta azt jelenti, hogy az aktusban foglalt rendelkezés (a konkrét magatartási szabály) címzettjeinek köre egyediesítı tulajdonságok útján úgy van meghatározva, hogy azáltal nem nyitott, hanem zárt a címzetti kör. Ez azt jelenti, hogy magának a rendelkezésnek (a határozatnak, végzésnek) a megváltoztatása nélkül a címzettek köre nem módosítható, a címzettek körének módosításához (bıvítéséhez, szőkítéséhez, megváltoztatásához) a rendelkezést (és így az azt tartalmazó aktust is) meg kell változtatni. A nyitott címzetti kör a normatív aktusokra jellemzı (ezért is normatívak),

esetükben a címzettek úgy határozzák meg tulajdonságaik alapján, hogy a címzetti kör, a jog vagy kötelezettség alanyai minden aktuális pillanatban más és más lehet (pl. „a magyar állampolgárok”, „a felsıoktatási intézmények hallgatói”, „a gyermeküket egyedül nevelı szülık”, stb.) magának az aktusnak (rendelkezésnek) a megváltoztatása nélkül.

(8) ”illetve érvényesítése” Az, hogy az eljárás fogalmában az egyedi hatósági aktus érvényesítését is felvettük, azt az álláspontunkat tükrözi, mely szerint a hatósági végrehajtást a hatósági eljárás részének, elkülönült szakaszának tekintjük. Az aktus tényleges érvényesítése, érvényesülésének tényleges biztosítása, azaz a végrehajtás nem minden eljárásfajtának a része, nem szükségképpeni szakasza a hatósági eljárásnak. De ha természeténél fogva egyáltalán végrehajtás útján érvényesíthetı és jogi állapotát tekintve is végrehajtható aktus születik az eljárásban, nem metszhetjük le a közigazgatási jog érvényesülésének ezt a záró szakaszát csak azért, mert eltérésekkel érvényesülnek a Ket.

szabályai. Egyébként az Áe. is és a Ket. is a hatósági eljárás részeként szabályozza a végrehajtást.²⁶

(9) „jogszabály felhatalmazása folytán” A közigazgatási hatósági eljárást arra jogszabályban felhatalmazott szervek, vagyis hatóságként eljáró közigazgatási szervek és hatósági ügy intézésére feljogosított nem közigazgatási szervek folytatják le. Ez a felhatalmazás tehát kizárólag jogszabályban adható, azon alapulhat. A jogszabályi felhatalmazásnak egyrészt igazodnia kell a jogforrások hierarchiájához, másrészt – mivel a hatósági jogkör a jogalanyok viszonyaiba való közigazgatási beavatkozás lehetıségét teremti meg – figyelemmel kell lennie az Alkotmányban foglalt alapvetı jogok korlátozásának (korlátozhatóságának) szabályaira. A hatósági eljárásra adott jogszabályi felhatalmazás általában a hatósági döntés meghozatalának jogkörét biztosítja és e döntési jogkörnek vagy törvényen, vagy a Kormánynak az Alkotmányban biztosított eredeti jogalkotó hatáskörében kibocsátott rendeletén kell nyugodnia. Önkormányzati hatósági ügyben döntési jogkört keletkeztethet helyi önkormányzat képviselı-testületének rendelete is.

(10) „hatóságként eljáró” A közigazgatási hatósági eljárást tehát hatóságként eljáró közigazgatási (vagy hatósági ügy intézésére feljogosított nem közigazgatási) szervek folytatják le. A közigazgatási szervek nem mindegyike hatóság is egyben, ahhoz, hogy a szerv hatóság legyen, szükséges a számára ilyen természető hatáskör jogszabályban való biztosítása. E hatáskör (az ún. hatósági jogkör) alapján a hatóság konkrét eljárási

26 SZAMEL Lajos: Az államigazgatási eljárás, in: BERÉNYI Sándor – SZAMEL Lajos – BARACZKA Róbertné – IVÁNCSICS Imre: Magyar államigazgatási jog. Általános rész (Budapest: BM Könyvkiadó 1984, 649. és 650. o.