Széchenyi István Egyetem Állam- és Jogtudományi Doktori Iskola
A Doktori Iskola vezetője: Prof. Dr. Szigeti Péter DSc, egyetemi tanár
dr. Gyurita E. Rita
A helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete
Doktori értekezés
Témavezető:
Prof. Dr. Verebélyi Imre DSc, professor emeritus
Győr
2019
2
Tartalomjegyzék
BEVEZETÉS ... 6
I. A KÖZIGAZGATÁSI FELÜGYELET ÉS ELMÉLETI MEGKÖZELÍTÉSÉNEK TÖRTÉNETE, FEJLŐDÉSE HAZÁNKBAN ... 11
1. A felügyelet története, fejlődése a XIX. század második felétől a XX. század közepéig ... 11
2. A felügyelet története, fejlődése a XX. század közepétől a rendszerváltásig ... 12
3. A felügyelet története, meghatározása a rendszerváltás után ... 29
II. A KÖZIGAZGATÁSI FELÜGYELET MEGHATÁROZÁSA ... 35
1. A felügyelet, mint közigazgatási tevékenységfajta ... 35
1.1. A felügyeleti tevékenységfajták elemzése, rendszerezése ... 35
1.2. A felügyelet elhatárolása más közigazgatási tevékenységfajtáktól ... 40
1.2.1. A felügyelet elhatárolása az irányítástól ... 40
1.2.2. A felügyelet elhatárolása az ellenőrzéstől ... 45
1.2.3. A felügyelet és a jogalkotás ... 47
1.2.4. A felügyelet és a bírósági jogalkalmazás elhatárolása ... 48
2. A felügyelet, mint közigazgatási jogviszony ... 49
2.1. A felügyeleti jogviszonyok elemzése, rendszerezése ... 49
2.2. A felügyeleti jogviszony fajtái ... 51
2.2.1. A hierarchikus felügyeleti jogviszony ... 51
2.2.1.1. Az államigazgatási szervek közötti felügyeleti jogviszonyok ... 51
2.2.1.2. A közigazgatási hatóságok és a kijelölt felügyeleti szervek közötti felügyeleti jogviszonyok ... 56
2.2.2. A törvényességi felügyeleti jogviszony ... 58
2.2.2.1. A helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete ... 61
2.2.2.2. A nemzetiségi önkormányzatok törvényességi felügyelete ... 62
2.2.2.3. A köztestületek törvényességi felügyelete ... 63
2.2.2.4. A fejlesztési tanács törvényességi felügyelete ... 68
2.2.3. A hatósági felügyeleti jogviszony ... 71
3. A közigazgatási szervezetrendszer törvényességi felügyeleti jogviszonyainak elhatárolása a közigazgatási szervezetrendszeren kívüli törvényességi felügyeleti jogviszonyoktól ... 77
3.1. A közigazgatási szervek által gyakorolt törvényességi felügyelet a közigazgatási szervezetrendszeren kívül ... 78
3.2. A más állami (nem közigazgatási) szervek által gyakorolt törvényességi felügyelet ... 80
3.3. A közigazgatási szervek által gyakorolt törvényességi felügyelet és a más állami (nem közigazgatási) szervek által gyakorolt törvényességi felügyelet összevetése ... 84
III. AZ ÖNKORMÁNYZATI FELÜGYELET GYÖKEREI, TÖRTÉNETE, FEJLŐDÉSE HAZÁNKBAN ... 85
1. Az önkormányzatok gyökerei, története, fejlődése a XIX. század közepéig ... 85
2. Az önkormányzatok felügyeletének gyökerei, története, fejlődése a XIX. század második felétől a XIX. század végéig ... 88
2.1. Az önkormányzati felügyelet szabályozása, jellemzői ... 88
2.2. Az önkormányzati felügyeletet gyakorló szervek és a felügyelt szervek ... 90
2.3. Az önkormányzati felügyelet tárgya, terjedelme ... 93
2.4. Az önkormányzati felügyelet eszközei ... 94
3. Az önkormányzati felügyelet története, fejlődése a XX. század elejétől a XX. század közepéig .... 100
4. A tanácsrendszer és a „törvényességi felügyelet” 1950-től 1990-ig ... 102
5. A tanácsrendszer reformja, szabályozási koncepciók ... 108
5.1. A tanácsrendszer reformja ... 108
5.2. Szabályozási koncepciók a tanácsok Alkotmányban szabályozott tárgyköreit érintően... 108
5.3. A helyi és megyei önkormányzati törvény Szabályozási koncepciója ... 109
IV. A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK TÖRVÉNYESSÉGI FELÜGYELETE ... 113
1. A helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzése ... 113
1.1. A törvényességi ellenőrzés szabályozása, célja ... 113
3
1.2. A törvényességi ellenőrzés főbb jellemzői ... 115
1.3. A törvényességi ellenőrzéssel kapcsolatos problémák, a továbbfejlesztésére irányuló jelzések ... 118
2. A helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletének szabályozása, célja és funkciója ... 123
2.1. A helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletének megjelenése, összevetése a törvényességi ellenőrzéssel ... 123
2.2. A helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletének szabályozása ... 125
2.3. A helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletének célja és funkciója ... 128
3. A törvényességi ellenőrzést, majd törvényességi felügyeletet gyakorló területi államigazgatási szerv és az ellenőrzött, illetve felügyelt helyi önkormányzat ... 128
3.1. A törvényességi ellenőrzést, majd törvényességi felügyeletet gyakorló területi államigazgatási szerv .. 128
3.1.1. A köztársasági megbízott ... 129
3.1.2. A fővárosi és megyei közigazgatási hivatal ... 130
3.1.3. A regionális közigazgatási hivatal ... 133
3.1.4. A törvényességi ellenőrzés szünetelése... 135
3.1.5. A fővárosi és megyei közigazgatási hivatal ... 140
3.1.6. A fővárosi és megyei kormányhivatal ... 141
3.2. Az ellenőrzött, felügyelt helyi önkormányzatok ... 145
3.2.1. A helyi önkormányzatok szabályozása az Alkotmányban és az Ötv.-ben ... 145
3.2.2. A helyi önkormányzatok szabályozása az Alaptörvényben és az Mötv.-ben ... 150
3.2.3. A helyi önkormányzatok közigazgatási szervezetrendszeri és államhatalmi ági elhelyezése ... 151
4. A törvényességi ellenőrzés és a törvényességi felügyelet terjedelme, tárgya ... 153
4.1. A törvényességi ellenőrzés terjedelme, tárgya ... 153
4.1.1. A köztársasági megbízott törvényességi ellenőrzési jogkörének terjedelme, tárgya és a kivett tárgykörök ... 153
4.1.1.1. A köztársasági megbízott törvényességi ellenőrzési jogkörének terjedelme, tárgya ... 153
4.1.1.2. A köztársasági megbízott törvényességi ellenőrzési jogköréből kivett tárgykörök ... 155
4.1.2. A közigazgatási hivatal, valamint a kormányhivatal törvényességi ellenőrzési jogkörének terjedelme, tárgya és a kivett tárgykörök ... 156
4.1.2.1. Változások a törvényességi ellenőrzési jogkörének terjedelmét, tárgyát és a kivett tárgyköröket érintő szabályozásban ... 156
4.1.2.2. A közigazgatási hivatal, valamint a kormányhivatal törvényességi ellenőrzési jogkörének terjedelme, tárgya ... 158
4.1.2.3. A közigazgatási hivatal, valamint a kormányhivatal törvényességi ellenőrzési jogköréből kivett tárgykörök ... 161
4.2. A törvényességi felügyelet terjedelme, tárgya és a kivett tárgykörök ... 164
4.2.1. A törvényességi felügyeleti jogkör terjedelme, tárgya ... 164
4.2.2. A törvényességi felügyeleti jogkörből kivett tárgykörök ... 169
5. A törvényességi felügyelet eszközei ... 173
5.1. A felügyeleti eszközök csoportosítása, jellemzése ... 173
5.1.1. A törvényességi felügyeleti eszközök csoportosítása, jellemzése az elméletben ... 173
5.1.2. A törvényességi felügyeleti eszközök csoportosítása, jellemzése a tételes jog alapján... 175
5.2. A törvényességi felügyeleti szerv (kormányhivatal) eszközei ... 179
5.2.1. A törvényességi felhívás ... 179
5.2.2. Az eljárás kezdeményezés más szervnél ... 182
5.2.2.1. A képviselő-testület és a társulási tanács ülése összehívásának kezdeményezése ... 183
5.2.2.2. Az önkormányzati rendelet felülvizsgálatának kezdeményezése ... 184
5.2.2.3. Az önkormányzati határozat felülvizsgálatának kezdeményezése ... 186
5.2.2.4. A jogalkotási (rendeletalkotási) kötelezettség elmulasztásának megállapítására, valamint a rendeletpótlásra történő felhatalmazásra irányuló kezdeményezés... 188
5.2.2.5. A határozathozatali és feladat-ellátási kötelezettség elmulasztásának megállapítására, valamint határozatpótlásra történő felhatalmazásra irányuló kezdeményezés ... 189
5.2.2.6. A központi költségvetés terhére nyújtott támogatások felülvizsgálatának kezdeményezése . 190 5.2.2.7. A gazdálkodást érintő vizsgálat lefolytatásának kezdeményezése ... 192
5.2.2.8. Fegyelmi eljárás kezdeményezése a polgármester vagy jegyző ellen ... 195
4
5.2.2.9. Perindítás polgármester tisztségének megszüntetése iránt ... 196
5.2.3. Javaslattétel ... 197
5.2.3.1. Javaslat az Alaptörvény-ellenes rendelet felülvizsgálatára ... 197
5.2.3.2. Javaslat a képviselő-testület feloszlatására ... 199
5.2.4. A képviselő-testület, valamint a társulási tanács összehívása ... 200
5.2.5. Az aktuspótlás ... 201
5.2.5.1. A rendeletpótlás ... 202
5.2.5.2. A határozatpótlás ... 204
5.2.6. A törvényességi felügyeleti bírság megállapítása ... 204
5.3. A kormányhivatal törvényességi felügyeleti eljárás megindítása nélkül alkalmazható eszközei ... 206
5.3.1. Az információkérés ... 206
5.3.2. A javaslattétel ... 207
5.3.3. A szakmai segítségnyújtás ... 207
6. A kormányhivatal eszközei a gyakorlatban ... 208
7. A törvényességi felügyeleti eljárás szakaszai ... 210
V. A TÖRVÉNYESSÉGI FELÜGYELETI ESZKÖZÖK MEGOSZTÁSA MÁS ÁLLAMI SZERVEK KÖZÖTT ... 215
1. Az Alkotmánybíróság ... 215
1.1. Az önkormányzati rendelet Alaptörvénnyel való összhangjának utólagos vizsgálata ... 215
1.2. Alaptörvény-ellenesen működő képviselő-testület feloszlatásával összefüggő vélemény ... 219
2. A bíróságok ... 221
2.1. A Kúria hatáskörei... 221
2.1.1. Az önkormányzati rendelet törvényességi vizsgálata ... 221
2.1.1.1. Az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálatára irányuló eljárás ... 221
2.1.1.2. A közjogi érvénytelenség, formai és tartalmi törvénysértések (hibák) a Kúria gyakorlata szerint ... 232
2.1.2. A helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettségének elmulasztása miatti eljárás ... 238
2.2. A közigazgatási és munkaügyi bíróság hatáskörei ... 242
2.2.1. Az önkormányzati határozat bírósági felülvizsgálata ... 242
2.2.2. Határozathozatali és feladat-ellátási kötelezettség elmulasztásának megállapítása, határozatpótlás elrendelése ... 244
2.2.3. A polgármester tisztségének megszüntetése ... 246
3. Az Országgyűlés ... 249
4. A köztársasági elnök ... 251
5. A Kormány és a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszter ... 251
5.1. A Kormány ... 251
5.2. A helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszter ... 252
VI. A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK TÖRVÉNYESSÉGI FELÜGYELETE EURÓPÁBAN ... 253
1. A törvényességi felügyelet európai modelljei ... 253
1.1. Az angolszász modell... 253
1.2. A francia modell ... 254
1.3. A német modell... 256
2. A törvényességi felügyelet egyes európai államokban napjainkban ... 259
2.1. Anglia ... 259
2.2. Franciaország ... 261
2.3. Németország ... 264
2.4. Ausztria ... 265
2.5. A visegrádi országok törvényességi felügyelete ... 266
2.5.1. Lengyelország ... 267
2.5.2. Csehország ... 269
2.5.3. Szlovákia ... 271
2.5.4. A V-4 országok törvényességi (állami) felügyeletének összehasonlítása ... 272
VII. ÖSSZEGZÉS ... 275
1. Összegzés ... 275
5
2. Javaslatok de lege ferenda ... 277
2. 1. A törvényességi felügyelet tárgykörét érintő javaslat ... 277
2.2. A törvényességi felügyeleti szerv (kormányhivatal) eszközeinek esetleges bővítése ... 279
2.3. A törvényességi felügyeleti eszközök állami szervek közötti megosztására vonatkozó javaslatok... 280
2.3.1. Az önkormányzati rendeletek felülvizsgálata ... 280
2.3.2. A normatív határozatok felülvizsgálatára, valamint a törvényen alapuló normatív határozathozatali kötelezettség elmulasztásának megállapítására irányuló eljárás ... 280
2.3.3. Az Alaptörvény-ellenesen működő képviselő-testület feloszlatása ... 281
2.4. Egyéb eljárási kérdések ... 281
2.4.1. Az Alkotmánybíróság eljárásának kezdeményezése ... 281
2.4.2. A polgármesteri tisztség megszüntetésére irányuló munkaügyi per ... 282
2.4.3. A helyi önkormányzat gazdálkodását érintő vizsgálat kezdeményezése és az eljárási kötelezettség ... 282
FELHASZNÁLT IRODALOM ... 284
FELHASZNÁLT JOGFORRÁSOK ... 293
RÖVIDÍTÉSI JEGYZÉK ... 297
FELHASZNÁLT AB HATÁROZATOK, VÉGZÉS ... 300
FELHASZNÁLT BÍRÓSÁGI DÖNTÉSEK ... 301
6
„Boldog az az ország, a mely ennek a felügyeleti hatalomnak az önkormányzat ügyeibe való beavatkozását a legszükségesebb esetekre szoríthatja; mert annak az országnak olyan társadalma van, a mely önmagában is eléggé fegyelmezett arra, hogy a közérdeket a magánérdek fölé, az állami közérdeket a helyi közérdek fölé helyezze és a törvényt, a jogszabályt, ha kell, önmagával szemben is végrehajtsa.”1
Bevezetés
A dolgozat tárgya a helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete. A felügyelet fogalom megjelent korábban, megjelenik ma is jelzővel ellátva (törvényességi, állami törvényességi, hatósági stb.) és jelző nélkül a tételes jogban és a szakirodalomban.
Hangsúlyozandó a tételes jog kapcsán, hogy a közigazgatási jog mellett más jogágak is használták, használják a felügyeletet, illetve a törvényességi felügyeletet mint jogintézményt a magánjogban (a polgári jogban a jogi személyek törvényességi felügyelete stb.) és a közjogban (ügyészi törvényességi felügyelet stb.).
A felügyeleti tevékenység szerteágazó tevékenység, nem kizárólag közigazgatási szervek végeztek/végeznek felügyeleti, sőt törvényességi felügyeleti tevékenységet, hanem más állami szervek (bíróság, ügyészség) is, amelyek nem minősülnek közigazgatási szervnek, nem tartoznak a közigazgatási szervezetrendszerbe.
A közigazgatási szervek által végzett felügyeleti tevékenység az úgynevezett közigazgatási felügyelet. A közigazgatási felügyelet gyökerei az „állami felügyeletből”
erednek. A állami felügyeleti tevékenység első formája az önkormányzatok állami felügyelete volt. A közigazgatási feladatok bővülésével párhuzamosan további közigazgatási felügyeletfajták jelentek meg.2
Röviden ki kell térni az állami felügyeletre, jellemzően az elmélet használta/használja az
„állami” jelzőt a felügyelet előtt, de előfordult a tételes jogban is. Az állami felügyelet és a közigazgatási felügyelet nem szinonim fogalmak, az állami felügyeletbe beleértendő
1 RÉNYI József (1896): A helyi önkormányzat és a felette gyakorolt állami felügyelet elve és jogrendszere különös tekintettel a kormányhatósági felügyeletre. Budapest. 155-156.
2 KALTENBACH Jenő (1991): Az önkormányzati felügyelet. Szeged. 87-89. és 113-115.
7
nemcsak a közigazgatási szervek, hanem a többi állami szerv (bíróság, ügyészség) felügyeleti tevékenysége is.3
A közigazgatási felügyeleti tevékenység differenciált közigazgatási tevékenység, több fajtája megkülönböztethető. A dolgozat tárgyát tekintve a közigazgatási felügyelet egyik fajtájára, a törvényességi felügyeletre, illetve azon belül is a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletére szorítkozik, ide értve a törvényességi felügyeleti szerv (fővárosi és megyei kormányhivatal) kezdeményezése, javaslata alapján más állami, államhatalmi szervek (bíróság stb.) által alkalmazott eszközöket.
Szükséges tisztázni azt is, hogy az önkormányzatoknak több megjelenési formája, illetve fajtája van. A doktori értekezés tárgyát tekintve kizárólag a helyi önkormányzatok (települési és területi önkormányzatok) törvényességi felügyeletére szorítkozik. A közigazgatási szervezetrendszer más önkormányzati típusú szerveivel (nemzetiségi önkormányzatokkal, valamint a köztestületi önkormányzatokkal) a felettük érvényesülő törvényességi felügyelet összevetéséhez szükséges mértékben foglalkozik. Az értekezésben jelző nélkül szereplő „önkormányzat” alatt a helyi önkormányzatokat értem.
A kutatás céljait az alábbiak szerint határoztam meg:
1. A közérdek, a tárgyi jogrend védelme (objektív jogvédelem) okán gyakorolt törvényességi felügyelet során a befolyás erősségének és a beavatkozás, illetve az eszközök alkalmazása lehetőségének, valamint korlátainak vizsgálata, elemzése, rendszerezése és értékelése, a következtetések levonása. Továbbá a helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete és a korábbi törvényességi ellenőrzés eszközeinek összevetése.
2. Az önkormányzati autonómia és a törvényesség, illetve a tárgyi jogrend védelme (objektív jogvédelem) közötti egyensúly fenntartásának, valamint a jogsértéssel arányos és szükséges mértékű intézkedés, beavatkozás vizsgálata, elemzése és értékelése, a következtetések levonása.
3. A törvényességi felügyelet, mint jogintézmény esetleges jövőbeni továbbfejlesztését szolgáló, de lege ferenda javaslatok megfogalmazása a különböző módszerű elemzések, az értékelések és a következtetések alapján.
3 KALTENBACH (1991) 114-115., BOSÁNSZKY Lajos (1975): A szövetkezetek, területi és szakmai szövetségeik állami törvényességi felügyelete. In A helyi-területi igazgatás fejlesztése. Az irányítás, a felügyelet és az ellenőrzés néhány elvi és gyakorlati kérdése II. Budapest, Tanácsakadémia Tanácsigazgatási Szervezési Intézet. 95-98.
8
Nem tárgya a kutatásnak a helyi önkormányzati rendszer általános elemzése (a helyi önkormányzatok és a központi állami szervek kapcsolata, viszonya általában stb.), valamint az újraszabályozás kapcsán a törvényességi felügyelettel kapcsolatos változásokon túl egyéb (helyi önkormányzatok feladat- és hatásköreit, gazdálkodását stb.
érintő) változások elemzése, értékelése.
A doktori értekezésben két feltételezést vizsgálok:
1. A helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletének eszközrendszere, illetve az eszközök által biztosított beavatkozás, befolyás biztosítja, garantálja a közérdek, illetve a tárgyi jogrend védelmét (az objektív jogvédelmet).
A hipotézis igazolásához először a felügyeletfajták, majd törvényességi felügyelet tárgyköreit, valamint eszközrendszerét vizsgálom, elemzem, rendszerezem és értékelem a disszertációban. A törvényességi felügyelet, illetve a felügyeleti eszközök alkalmazásának funkciója, hogy biztosítsa, garantálja a közérdek, a tárgyi jogrend védelmét.
2. A helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletének eszközrendszere biztosítja egyrészt az egyensúlyt az önkormányzati autonómia és a törvényesség, a tárgyi jogrend védelme (objektív jogvédelem) között, másrészt a jogsértéssel arányos és szükséges mértékű beavatkozást.
A hipotézis igazolásához törvényességi felügyelet eszközei alkalmazásának feltételeit és korlátait, továbbá jogi hatását vizsgálom, elemzem, rendszerezem és értékelem a disszertációban. A közigazgatási szervezetrendszeren belül és kívül érvényesülő törvényességi kontroll, ezáltal a beavatkozás, befolyás erősödött (pl.
aktuspótlás), ennek okán vizsgálom az önkormányzati autonómia és a törvényesség, a tárgyi jogrend védelme (objektív jogvédelem) közötti egyensúlyt.
A kutatás során - tekintettel a doktori értekezés jogtudományi jellegére - alkalmazott, jellemző kutatási módszerek a történeti, leíró elemzés, valamint az összehasonlító módszer. A doktori értekezés dogmatikai deduktív és gyakorlati elemzést is tartalmaz.
Különböző módszerekkel elemzésre, értékelésre kerül a helyi önkormányzatok feletti törvényességi felügyeletre vonatkozó hazai tételes jog, a bírósági joggyakorlat (jogértelmezés), valamint az elmélet egyes képviselőinek álláspontja, végül nemzetközi kitekintésre is sor kerül. Tehát tételes jogi, elméleti és gyakorlati oldalról is megközelítésre kerül a törvényességi felügyelet intézménye.
A doktori értekezés szerkezetét és tartalmát tekintve négy részre, hét fejezetre bontható.
9
1. A doktori értekezés elméleti alapvetése, alapozása (I-III. fejezet) feldolgozza a felügyeletet, mint közigazgatási tevékenységfajtát és jogviszonyt, illetve az egyes felügyeletfajtákat elemzi és összeveti tekintettel arra, hogy a törvényességi felügyelet a közigazgatási felügyelet egyik fajtája. Ezt követi a helyi önkormányzatok feletti állami törvényességi kontrollra vonatkozó rövid történeti kitekintés.
2. A doktori értekezés második része (IV-V. fejezet) a disszertáció központi része, a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzésének, illetve felügyeletének részletes feldolgozása, törvényességi felügyeletet végző szerv (fővárosi és megyei kormányhivatal), a felügyelt helyi önkormányzatok (települési és területi önkormányzatok), a felügyelet tárgykörei, valamint a felügyeleti eszközök részletes elemzése. (IV. fejezet) Önálló fejezetben elemzem, rendszerezem azokat a szerveket (Alkotmánybíróság, bíróság, Országgyűlés), illetve az általuk alkalmazott eszközöket, amelyek a közigazgatási szervezetrendszeren kívüli (külső) törvényességi kontrollt gyakorolják a helyi önkormányzatok felett a törvényességi felügyeletet végző szerv kezdeményezése vagy javaslata alapján. (V. fejezet)
3. A disszertáció harmadik részében (VI. fejezet) nemzetközi kitekintést tartalmaz.
Egyrészt bemutatom a jellemző európai törvényességi felügyeleti, illetve törvényességi ellenőrzési modelleket (angolszász, francia, német-osztrák) mind szervezeti, mind eszközoldalról. E fejezetben a V4 országok (Csehország, Lengyelország Magyarország, Szlovákia) törvényességi felügyeleti rendszerét is összehasonlítom, hangsúlyozva a közös, tipikus és az eltérő jegyeket.
4. A disszertáció negyedik részében (VII. fejezet) a kutatás tárgyával kapcsolatos tudományos eredményeket, illetve de lege ferenda javaslatokat fogalmazom meg, amelyek a törvényességi felügyelet funkciójának a közérdek, illetve a tárgyi jogrend védelmének hatékonyságát növelhetnék.
Végül szeretnék köszönetet mondani Prof. Dr. Verebélyi Imre professzor úrnak, témavezetőmnek, hogy szakmai tanácsaival, iránymutatásaival segítette az értekezés elkészítését.
Köszönettel tartozok Dr. Szalai Éva c. egyetemi docens asszonynak, aki egyrészt az előadásai és a gyakorlati órái során megkedveltette velem a közigazgatási jogot hallgatóként, majd figyelemmel kísérte, támogatta oktatói pályám, másrészt a doktori értekezés során segített iránymutatásával, tanácsaival mind szakmailag, mind emberileg.
10
Köszönetet szeretnék mondani Dr. Hulkó Gábor egyetemi docens úrnak, kollégámnak, aki a nemzetközi elemzéshez nyújtott szakmai segítséget különös tekintettel a cseh, a szlovák és a lengyel anyagok feldolgozásához, fordításához.
11
I. A közigazgatási felügyelet és elméleti megközelítésének története, fejlődése hazánkban
1. A felügyelet története, fejlődése a XIX. század második felétől a XX. század közepéig
A mai közigazgatási felügyelet meghatározása előtt szükséges kitérni röviden a felügyelet megjelenésére, fejlődésére a közigazgatásban. Az irányítás, a felügyelet és az ellenőrzés megjelent a tételes jogban és a szakirodalomban, de a fogalmak elhatárolása, illetve a három tevékenység egymáshoz való viszonya, valamint a felügyelet meghatározása nem volt hangsúlyos a XX. század közepéig hazánkban. A fogalmak nem kerültek elhatárolásra, sőt gyakran szinonim fogalomként használták az irányítást és a felügyeletet, továbbá a felügyeletet és az ellenőrzést (Egyed István stb.).4
A közigazgatási felügyelet első fajtája önkormányzati felügyeletként jelent meg a tételes jogban a XIX. században hazánkban. Kaltenbach Jenő rámutat arra, hogy „Az állami felügyelet története azt bizonyítja, hogy első formája önkormányzati felügyeletként alakult ki, tehát olyan „hatalmi” viszonyként, amelynek egyik pólusán a felügyelő központi bürokrácia (és dekoncentrált képviselői), a másik pólusán eleinte csak a területi (települési), majd emellett a testületi önkormányzatok és más közjogi személyek helyezkedtek el.”5
Szentpéteri István - Kaltenbach Jenőhöz hasonlóan - a közigazgatási felügyelet XIX.
századi fejlődése kapcsán az alábbiakat rögzíti: „A felügyelet intézménye történetileg fejlődött Magyarországon abban a folyamatban, amelyet a múlt században az
„önkormányzat államosításá”-nak neveztek. Ez a folyamat a feudálkapitalista önkormányzatnak a bürokratikus centralista apparátussal való felváltásának a korszaka volt.”6 A központi hatalom az önkormányzati jogosítványok korlátozása okán ugyanis egyrészt önkormányzati jogosítványokat, másrészt állami feladatokat adott a helyi (dekoncentrált) szakigazgatási szervezetnek. Álláspontja szerint a felügyelet két alapvető fajtája különböztethető meg a felszabadulás előtt: a) a minisztériumi felügyelet (irányítás
4 KALTENBACH Jenő (2005): Irányítás, felügyelet és ellenőrzés a közigazgatásban. In FAZEKAS Marianna - FICZERE Lajos szerk.: Magyar közigazgatási jog Általános rész. Budapest, Osiris Kiadó. 255-256.
5 KALTENBACH (1991) 88.
6 SZENTPÉTERI István(1980 I.): Irányítás, felügyelet és ellenőrzés (I.). Állam és Igazgatás, XXX. évf. 9.
szám. 820.
12
és ellenőrzés) és b) az alárendelt szakigazgatási (ágazati) szervek (közúti kerületi felügyelők, M. Kir. Erdőfelügyelőségek, Kertészeti Felügyelőségek stb.) által gyakorolt felügyelet.7
Az irányítás és a felügyelet megjelent a jogi normákban, de nem volt következetes a fogalomhasználat, mert szinonim fogalomként is és eltérő tartalommal is szerepeltek normákban.8 Szentpéteri István megjegyzi a felügyelet és az irányítás elhatárolása kapcsán, hogy a felügyeletet tekintették a tágabb kategóriának a felszabadulás előtt, mely tartalmazza az irányítási és az ellenőrzési jogosítványokat: „Mivel a központi, bürokratikus államhatalom a felügyeleti jogosítványok kiépítésével és kiterjesztésével korlátozta és sok területen felszámolta az önkormányzati jogosítványokat, ezért az akkori jogi terminológiában ez volt a teljesebb és átfogóbb hatalmi jogosítvány.”9
Megjegyzendő, hogy az önkormányzati felügyelet (mint közigazgatási felügyeletfajta) története, fejlődése a III. fejezetben kerül részletes elemzésre.
2. A felügyelet története, fejlődése a XX. század közepétől a rendszerváltásig
2.1. A centralizációra, ennek okán az irányítási tevékenységre (meghatározó befolyás gyakorlására), illetve az irányítási viszonyokra került a hangsúly a II. világháborút követően. A centralizáció eredményeként az államigazgatási szervek erős befolyással rendelkeztek, széles körben végeztek irányítási tevékenységet (gazdaságirányítás, tanácsi igazgatás, társadalmi szervezetek irányítása) az 1950-es években.10
Kaltenbach Jenő ezzel kapcsolatban rögzíti: „A II. világháborút követő közigazgatástudomány és jog „irányításpárti”. Sőt, mondhatnánk, csak ez érdekli. A felügyelet fogalom „rehabilitálása” a termelőszövetkezet és az állam viszonyának vizsgálata kapcsán merült fel.”11 Az irányítás és a felügyelet kapcsán két álláspont ütközött az elméletben, az egyik szerint az irányítás és a felügyelet szinonim fogalmak (Földes Iván), a másik szerint a két fogalom nem szinonim (Szamel Lajos, Nagy László, Bak József stb.), utóbbi álláspont erősödött és egységes állásponttá vált. Továbbá az irányítás és a felügyelet elhatárolása kapcsán felmerült az a kérdés is, melyik a tágabb
7 SZENTPÉTERI (1980 I.) 820-821.
8 SZENTPÉTERI (1980 I.) 827.
9 SZENTPÉTERI (1980 I.) 822.
10 IVANCSICS Imre (1996 a): Az irányítás és felügyelet jogtudományi problémái. In A magyar közigazgatás korszerűsítésének elvi és gyakorlati kérdései. Oktatási anyag. 393-395.
11 KALTENBACH (1991) 75.
13
fogalom a tartalmát tekintve, a felügyelet a tágabb fogalom, mely magába foglalja az irányítást (Beér János, Mártonffy Károly), vagy az irányítás a tágabb fogalom, melybe beletartozik a felügyelet, mint részjogosítvány (Bak József, Szatmári Lajos, Szamel Lajos). Utóbbi álláspont erősödött, és vált az egységes állásponttá az 1960-as évek közepétől.12
Az elméletben a felügyelet és az ellenőrzés kapcsán pedig az a nézet vált általánossá, hogy a felügyelet és az ellenőrzés nem szinonim fogalom, a felügyelet az ellenőrzési jogosítványt magába foglalja.13
A gazdaságirányítás 1967. évi reformja hatott a közigazgatásra, illetve a közigazgatási tevékenységre (az irányításra, a felügyeletre és az ellenőrzésre) is, annak hatására jelentős decentralizációs folyamatok indultak el (a vállalatok önállóságának növelése, a szövetkezeti, egyesületi autonómia elismerése, a tanácsok önkormányzati jellegének elismerése felé tett lépések), ami feltételezte a közigazgatási befolyás korlátozását. Ez a korlátozás egyrészt az irányítási hatalom jogi keretek közé szorításában, az irányítási jogok korlátozásában, másrészt egyes szervezetek vonatkozásában egy új minőségű tevékenység a törvényességi felügyelet bevezetésében jelent meg. Az 1970-es évek elejétől a felügyelet fogalma megjelent önálló, az irányítástól független fogalomként is (vállalatok, egyesületek felügyelete stb.), melynek sajátossága az irányításhoz képest a jogi szabályozottsága.14
2.2. A felügyelet differenciált, több fajtáját megkülönbözteti, használja a tételes jog és a jogtudomány a XX. század második felétől.
Az irányítás és a felügyelet, valamint a felügyelet és az ellenőrzés elhatárolásával, továbbá a felügyelet, illetve annak fajtái meghatározásával többen foglalkoznak ebben az időszakban, tehát gazdag szakirodalma van hazánkban.
Ennek okán bemutatásra kerül az elmélet néhány hazai képviselőjének álláspontja, illetve elemzése, természetesen - a terjedelmi korlátokra tekintettel - a teljesség igénye nélkül.
2.2.1. Szatmári Lajos (1961) is rámutat arra az irányítás és a felügyelet elhatárolása kapcsán, hogy két ellentétes nézet ütközik, az egyik nézet szerint a felügyelet a tágabb
12 KALTENBACH Jenő (1988): A felügyelet intézménye az államigazgatásban. Jogtudományi Közlöny, 1988.
március hó. 125-126., KALTENBACH (1991) 77., KALTENBACH (2005) 248-251., TÖRÖK Lajos (1962):
Államigazgatási ellenőrzés - államigazgatási felügyelet. Jogtudományi Közlöny, XVII. új évfolyam, 2-3.
szám. Budapest, 1962. február-március. 85.
13 KALTENBACH (1988) 126., TÖRÖK (1962) 88.
14 KALTENBACH (1988) 129-134., KALTENBACH (1991) 78., KALTENBACH (2005) 250-251.
14
kategória (teljes államigazgatási jogosítvány), amely tartalmazza az irányítási és az ellenőrzési jogosítványokat is, a másik nézet szerint a felügyelet az irányításnak (teljes államigazgatási jogosítvány) a részjogosítványa (Bak József stb.).15 Álláspontja szerint egyébként az irányítás a tágabb fogalom a felügyelethez képest: „(…) a felügyelet részben kialakult értelemben államigazgatási „részjogosítvány”; azt jelenti, hogy a felügyelet elnevezéssel jelölt államigazgatási szerv hatáskörében elsődlegesen (ha nem is kizárólagosan) ellenőrzésre jogosult (tehát irányítást (feladat megoldó „pozitív” utasítási jogkört) nem gyakorol) és arra nyert még felhatalmazást, hogy csak jogsértés, szabálytalanság kiküszöbölésére tehessen kötelező rendelkezést a hatósági jogkörébe utalt valamennyi intézmény felé.”16 Hangsúlyozza, hogy a felügyelet fogalom használata nem következetes, eltérő tartalommal használják a tételes jogban és a szakirodalomban is.
Rámutat, hogy a felügyelet differenciált tevékenység, a felügyeleti szerveknek is több csoportja megkülönböztethető (speciális felügyeleti, szakfelügyeleti szervek stb.), a felügyeleti szervek eszközei részben azonosak, részben különböznek.17
2.2.2. Török Lajos (1962) is utal arra a termelőszövetkezetek állami irányítása és felügyelete elhatárolása kapcsán, hogy két álláspont ütközött korábban, az egyik szerint az állami irányítás és az állami felügyelet szinonim fogalmak (Földes Iván), a másik szerint nem szinonim a két fogalom (Bak József, Nagy László stb.).18 Rámutat arra is, hogy az álláspontok részben egységessé váltak: „(…) jelenleg a szakirodalomban a tsz-ek állami irányítását és állami felügyeletét már nem szinonim fogalmaknak tekintik, hanem a tsz-ek állami felügyeletét mint jogi kategóriát egységesen az állami irányítás részeként fogják fel.”19
A termelőszövetkezetek állami felügyelete kapcsán hangsúlyozza, hogy: „(…) a tsz-ek mint gazdasági és egyben társadalmi szervezetek állami irányítása az állami-gazdasági intézmények, szervezetek irányításától eltérő módon, a felügyelet módszerével történik.”20
15 SZATMÁRI Lajos (1961): A bírságolás hatásköri és szervezeti kérdései. Állam és Igazgatás, XI. évf. 3.
szám. 207-214.
16 SZATMÁRI (1961) 209.
17 SZATMÁRI (1961) 207-214.
18 TÖRÖK (1962) 85.
19 TÖRÖK (1962) 85.
20 TÖRÖK (1962) 90.
15
Kifejti azt is a termelőszövetkezetek felügyelete kapcsán, hogy az állami felügyeletet hatósági jellegű tevékenységnek tekintik, melynek célja a termelőszövetkezetek törvényes működésének biztosítása (Nagy László, Bak József).21 Török Lajos vitatja a hierarchikus felügyelet létét, álláspontja szerint a felügyeleti viszonyok hierarchián kívüli viszonyok, államigazgatási szervek és szervezetileg alá nem rendelt szervezetek, illetve személyek között jönnek létre.22
Török Lajos foglalkozik a felügyelet és az ellenőrzés viszonyával, illetve elhatárolásával, rávilágít a felügyelet és az ellenőrzés közötti alapvető különbségre: „(…) az ellenőrzéssel szemben szerintünk nem azt kell hangsúlyozni, hogy a felügyeleti tevékenység törvényességi, hanem azt, hogy minden esetben jogilag pontosan szabályozott tevékenységi körre terjed ki. A külső államigazgatási ellenőrzési szervek hatásköre is jogilag szabályozott ugyan (pl. a népi ellenőrzés), viszont ezeknél a szerveknél hiányzik a hatósági intézkedési jogosultság.”23
Török Lajos rámutat arra is, hogy a felügyelet és annak különböző formái (fajtái) meghatározása eltérően alakul a szakirodalomban és a tételes jogban. A tételes jog a felügyeletet és fajtáit jogszabályokban akarta szabályozni, meghatározni. Az elmélet - a tételes joggal ellentétben - tagadta a jogszabály általi meghatározás lehetőségét: „Az elmélet szerint a feladat tehát nem abban áll, hogy jogszabályban meghatározzuk a felügyeletet és különböző formáinak definícióját, hanem abban, hogy a jogszabályokban használt különböző terminológiák egységesítése érdekében olyan egységes terminus technikusokat alakítsunk ki, amelyeken általában mindenki azonos tartalmat ért.”24 A tételes jog és az elmélet által használt felügyeletfajták közül az alábbi felügyeletfajtákat nevesíti:
a) főfelügyelet, b) szakfelügyelet, c) speciális felügyelet.25
A főfelügyeletnek tekintik az államigazgatási szervezet csúcsán lévő szerveknek (minisztérium, országos hatáskörű szerv) azt a tevékenységét, amely egyrészt a szervezetileg alárendelt szervek, másrészt a szervezetileg alá nem rendelt szervek
21 TÖRÖK (1962) 85.
22 TÖRÖK (1962) 90., KALTENBACH (1988) 130.
23 TÖRÖK (1962) 89.
24 TÖRÖK (1962) 86-87.
25 TÖRÖK (1962) 90-91.
16
vonatkozásában felügyeleti tevékenység. Török Lajos rámutat arra, hogy a hierarchikus (alá-fölérendeltségi) kapcsolatoknál nincs felügyeleti tevékenység, hanem irányító- ellenőrző tevékenység van a szervezetileg alárendelt szervek tekintetében. 26
A szakfelügyelet az államigazgatási szervezetben érvényesül: „(…) az egyes szakigazgatási szervek más szakigazgatási szervek rendszeréhez tartozó egységek működését figyelemmel kísérhetik, vizsgálhatják, e körben tevékenységük megvalósítására meghatározott jogosítványokkal rendelkeznek.”27 A szakfelügyeletet gyakorló felügyeleti eszközei, jogosítványai két fő csoportja: a) normatív rendelkezések kiadása, b) közvetlen kötelezést tartalmazó egyedi aktusok kibocsátása. Hangsúlyozza, hogy a szakfelügyeletet gyakorló nem rendelkezik hatósági intézkedési jogosultsággal minden esetben a szervezetileg alá nem rendelt szervek tekintetében.28
A speciális állami felügyelet érvényesülhet a) szakigazgatási ágazaton belül,
aa) szervezetileg alárendelt szervek és
ab) szervezetileg alá nem rendelt szervek felé, továbbá
b) más szakágazat/szakágazatok hasonló tevékenységet végző szervei felé.
Török Lajos álláspontja szerint a b) pontban meghatározott speciális felügyeletfajta tulajdonképpen szakfelügyelet, illetve annak része, ha a speciális felügyeleti jogkör gyakorlónak nincs érdemi intézkedési jogosultsága.29
2.2.3. Szamel Lajos (1963, 1973, 1984) szerint az irányítás és a felügyelet nem tekinthető szinonim fogalomnak, mivel a két tevékenység tartalma különbözik. Álláspontja szerint a felügyelet lehet a) nem önálló tevékenység, vagyis az irányítás részjogköre (korlátozott irányítás, ami az alá-fölérendelt államigazgatási szerveket jellemzi) és b) önálló felügyeleti tevékenység (nem az irányítás részjogköre). Rámutat az irányítás és felügyelet elhatárolása kapcsán, hogy a felügyelet esetén nincs rendelkezési (utasítási) jog, illetve ha van, akkor is korlátozott az irányítási tevékenység kapcsán biztosított rendelkezési (utasítási) joghoz képest. 30
26 TÖRÖK (1962) 87., 90.
27 TÖRÖK (1962) 90.
28 TÖRÖK (1962) 90.
29 TÖRÖK (1962) 91.
30 SZAMEL Lajos (1963): Az államigazgatás vezetésének jogi alapproblémái. Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó. 163., SZAMEL Lajos (1973): Az államigazgatási szervek irányítása és vezetése. In SZAMEL Lajos szerk.: Magyar államigazgatási jog Általános rész. Budapest, Tankönyvkiadó. 434.
17
Megkülönbözteti a hierarchikus felügyeletet (az irányítás részjogköre) és hierarchián kívüli (külső) felügyeletet. Hierarchikus felügyelet esetén a felügyeleti tevékenységet végző (felügyelet alanya) és a felügyelt is államigazgatási szerv. A hierarchikus felügyelet széles eszköztárral rendelkezik, a főbb eszközök: a) ellenőrzés (tevékenység jogszerűsége-törvényessége), b) érdemi intézkedés (aktus megsemmisítés, megváltoztatás), c) eljárás kezdeményezés más szervnél (büntető, szabálysértési), d) fegyelmi, kártérítési eljárás elrendelése, e) aktusok előzetes vagy utólagos jóváhagyása, f) beszámoltatás, jelentéstételi kötelezettség előírása, g) nyilvántartás vezetésére kötelezés stb.31 A hierarchikus felügyelet jogosítványai (eszközei) kapcsán megállapítja: „Ezekkel azonban a felügyelet már átlépett az irányítás területére, ami mutatja, hogy a kettő közötti mesgye igen keskeny, és elmosódott olyannyira, hogy inkább csak teoretice húzható meg, mint a gyakorlatban is, ahol szoros értelemben vett felügyeleti cselekményekhez sűrűn irányítási jellegűeknek is kell kapcsolódniuk.”32
A hierarchián kívüli, úgynevezett külső felügyeletnek pedig négy fajtáját különbözteti meg:
a) az ügyészi felügyelet államigazgatási szervek felett, b) az egyesületek felügyelete,
c) a speciális felügyelet, valamint d) a szakfelügyelet.33
Az államigazgatási szervek feletti ügyészi törvényességi felügyelet esetén a felügyeleti tevékenységet az ügyész (nem államigazgatási szerv) végzi, a felügyelt pedig államigazgatási szerv. Az ügyész eszköze, hogy jelzi a törvénysértést, de konkrét beavatkozási joga (aktus megsemmisítés stb.) nincs.34
A b)-d) pontban nevesített felügyeletfajták esetén a felügyeleti tevékenységet államigazgatási szerv, illetve tanácsi szerv (felügyelet alanya) végzi, a felügyelt lehet államigazgatási szerv és államigazgatási szervnek nem minősülő szervezet (termelőszövetkezet, vállalat, egyesület, egyéb társadalmi szerv stb.), illetve természetes személy a b) pont kivételével.
31 SZAMEL (1973) 434., 438-439.
32 SZAMEL (1973) 438-439.
33 SZAMEL (1963) 163-169., SZAMEL (1973) 434-437.
34 SZAMEL (1963) 163-164., SZAMEL (1973) 434-435.
18
Az egyesületek felügyelete szervezeti felügyelet, amelyet törvényerejű rendeletek, illetve a Ptk. szabályozott.35 A felügyeleti tevékenységet államigazgatási szerv, illetve tanácsi szerv végezte (miniszter, városi, fővárosi kerületi tanács végrehajtó bizottságának igazgatási feladatot ellátó szakigazgatási szerve, illetőleg a megyei városi kerületi hivatal vagy a járási hivatal). A felügyelt az egyesület (országos egyesület, helyi egyesület, országos egyesület helyi csoportja), nem minősült államigazgatási, illetve tanácsi szervnek.
A felügyelet tárgyát tekintve kiterjedt az egyesület működésére, vagyonkezelésére és határozataira. A felügyelő szerv ellenőrizte, hogy a működés, a vagyonkezelés illetve a határozatok megfelelnek-e a jogszabályoknak és az alapszabálynak.
A felügyeleti tevékenység során alkalmazható jogi eszközök, a felügyelő szerv jogosítványai az alábbiak: a) az ellenőrzés, b) az aktus felülvizsgálat (megsemmisítés), c) az egyesület önkormányzatának felfüggesztése és felügyelő biztos kirendelése, továbbá d) a feloszlatás, illetve megszűnés megállapítása.36 A felügyeleti jogkört gyakorló államigazgatási szerv közvetlen (direkt) beavatkozhatott, ugyanis a jogi eszközök (aktus megsemmisítés, feloszlatás stb.) széles körű beavatkozást biztosítottak. Hangsúlyozandó, hogy nem csak jogszabálysértés esetén volt lehetőség beavatkozásra, ugyanis a felügyeleti szerv megsemmisítette a jogszabálysértő, valamint a dolgozók érdekeit sértő (később az állami, társadalmi vagy gazdasági rendet, továbbá a tagok jogos érdekét sértő vagy veszélyeztető) határozatot is. Továbbá a felügyeleti szerv feloszlatta az egyesületet, ha az egyesület működése sértette, vagy veszélyeztette a Magyar Népköztársaság állami, társadalmi vagy gazdasági rendjét, illetőleg a tagok érdekét. 37
Végül megjegyzendő, hogy a felügyeleti eszközök nem kerültek megosztásra a bíróság és a felügyeleti jogkört gyakorló szerv között ebben az időszakban.
Szamel Lajos álláspontja szerint a speciális felügyelet esetén a felügyeleti hatáskör gyakorlására létrehozott államigazgatási szervek (munkavédelmi, közegészségügyi felügyelet stb.) hatósági (szakmai) felügyeleti tevékenységet végeznek, amely a felügyelt
35 Az egyesületekről szóló 1955. évi 18. tvr. 12-13. §. Hatályos 1955.VII.1.-1971.I.31-ig, majd az egyesületekről szóló 1970. évi 35. törvényerejű rendelet (módosította és egységes szövegét megállapította az egyesületekről szóló 1970. évi 35. törvényerejű rendelet módosításáról és egység szövegéről szóló 1981.
évi 29. törvényerejű rendelet. Hatályos 1989.I.23-ig, valamint Ptk. 60-69. §. Hatályos 1989.I.23-ig.
36 Az egyesületekről szóló 1970. évi 35. törvényerejű rendelet 7-8. §, SZAMEL (1963) 164-165., SZAMEL (1973) 435.
37 Az egyesületekről szóló 1955. évi 18. tvr. 13. § (2) bekezdés. Hatályos 1955.VII.1.-1971.I.31-ig.
19
(természetes személy vagy szervezet) tevékenységére irányul, és emellett hatósági jogalkalmazó tevékenységet is végeznek (engedélyezés stb.). A speciális felügyeleti jogkört gyakorló szerv szakmai irányítási tevékenységet nem végez.38
Végül a szakfelügyeletet (szintén szakmai felügyelet) rokon intézménynek tekinti a speciális felügyelettel, de több irányítási jogosítvánnyal rendelkezik mint a speciális felügyelet.39 A szakfelügyeleti jogkör okát és célját az alábbiak szerint határozza meg: „A szakfelügyeleti jogkör ugyanis azért létezik, mert adott ágazat (vagy alágazat) területén a szakmai szempontok érvényesülését a főprofilú ágazat szervei részére egyes jogosítványok megadásával kívánják biztosítani, és az alárendeltségre tekintet nélkül összhangot teremteni az azonos szakmai működést végző egységek között, amelyek egyébként rendszerint vállalatok vagy intézetek, s nem igazgatási szervek.”40
A hierarchián kívüli felügyelet tipikus eszközei: a) ellenőrzés (tevékenység jogszerűségének (törvényességének) vizsgálata), b) felhívás (jelzés) felügyelt szervnek vagy felettes szervének, c) érdemi intézkedés (aktus megsemmisítés, kötelezés, tiltás), d) szankcionálás, e) eljárás kezdeményezése szankcionálás végett (büntető, fegyelmi, szabálysértési, kártérítési felelősség megállapítására irányuló eljárás).41
Hierarchikus és hierarchián kívüli felügyelet jogosítványai (eszközei) összehasonlítása kapcsán megállapítja: „Önként értetődik ebből, hogy a hierarchikus felügyelet jogai államigazgatási vonatkozásban meghaladják a külső felügyeletek jogainak maximumát is.
A hierarchikus felügyeleti jog ugyanis része az irányítási jogosultságnak, csak annak alkatelemeként, azzal összefüggésben érthető meg.”42
Szamel Lajos a felügyelet tartalma kapcsán az alábbiakat rögzíti: „Az összes felügyeleti ágak közös, fundamentális jogának azt találtuk, hogy a felügyeletük alá tartozó szerveknél a tevékenység jogszerűségét ellenőrizhetik, ennyiben valamennyi felügyelet törvényességi.”43
2.2.4. Bosánszky Lajos (1975) a felügyeletet államigazgatási jogi szempontból az alábbiak szerint határozta meg: „(…) olyan jogosítvány, melynek birtokában valamely
38 SZAMEL (1963) 165-167., SZAMEL (1973) 435-436.
39 SZAMEL (1963)167-169.
40 SZAMEL (1973) 436.
41 SZAMEL (1973) 437.
42 SZAMEL (1973) 438.
43 SZAMEL (1963) 169.
20
szerv jogosult és köteles egy másik szerv tevékenysége vagy szervezete felett ellenőrzést gyakorolni és szükség esetén a kellő rend helyreállítása iránt intézkedni.”44
A felügyelet tárgya szerint négy fajtáját különböztette meg a felügyeletnek:
a) általános felügyelet (tárgyát tekintve kiterjed a felügyelt szerv szervezetére, működésére, tevékenységére teljes egészében),
b) tevékenységre irányuló felügyelet (a felügyelt személy vagy szervezet tevékenységére terjed ki, érvényesülnek-e a tevékenységre vonatkozó általános szakmai jellegű rendelkezések),
c) szervezetre irányuló felügyelet (a felügyelet tárgya a felügyelt szerv szervezete és működése),
d) speciális vagyis szakfelügyelet (tevékenységre vagy szervezetre irányuló felügyelet, de a felügyelt tevékenységnek nem az egészére, csak egy részére, vagy a szervezet belső szervezeti egységére terjed ki).45
Elhatárolta egymástól a felügyeletet és a törvényességi felügyeletet: „(…) a törvényességi felügyelet mindig a jogszabályok - tehát nemcsak a törvények - betartása felett őrködik, és nem terjedhet ki gazdálkodási, gazdasági- célszerűségi szempontból való ellenőrzésre.”46 Eszerint a felügyelet tágabb fogalom, melynek egyik fajtája a törvényességi felügyelet.
Elhatárolta egymástól az állami törvényességi felügyeletet és a törvényességi felügyeletet is. „Az állami törvényességi felügyelet a törvényességi felügyeletnek az az ága, amelyet az állam az államhatalmi és az államigazgatási szervei útján gyakorol meghatározott szervezetek működésének törvényessége felett.”47
2.2.5. Szentpéteri István (1980) rámutat arra, hogy a XX. század második felétől a korábbi állásponttal ellentétes álláspont kezd erősödni, az irányítás a tágabb kategória, mely magába foglalja a felügyeletet.48 Rávilágít arra is, hogy az irányítás és a felügyelet viszonyának és tartalmának meghatározása az 1960-as évek elejétől válik hangsúlyossá a jogtudományban. Rögzíti azt is, hogy a jogtudomány a felügyeletnek több fajtáját
44 BOSÁNSZKY (1975) 96.
45 BOSÁNSZKY (1975) 96-97.
46 BOSÁNSZKY (1975) 97.
47 BOSÁNSZKY (1975) 97.
48 SZENTPÉTERI (1980 I.) 830.
21
különbözteti meg: a) hierarchikus és b) hierarchián kívüli felügyeleti fajták azzal, hogy előbbi az irányítás részjogköre az alá-fölérendelt államigazgatási szervek esetében.49 Szentpéteri István az irányítás és a felügyelet elhatárolása kapcsán az alábbiakat rögzíti:
„Az irányítás és felügyelet szétválasztása elsősorban annak a következménye, hogy valamilyen feladat (csoport) megoldása vagy két különfajta szervezeti forma együttes tevékenységének alapján történik vagy egy szervezeti típuson belül a hatalom delegációjával, tehát vertikális munkamegosztás kialakításával.”50 Ennek alapján a felügyeltek szempontjából két csoportját különbözteti meg a felügyeletnek:
a) önirányítási típusú szervek, valamint b) alárendelt igazgatási szervek felügyelete.51
Igazgatási típusú szerv felügyeli az önirányítási típusú szervet (termelőszövetkezet, vállalat, intézet stb.), ez hierarchián kívüli felügyelet. Felső (fölérendelt) igazgatási szerv felügyeli az alárendelt igazgatási szerv feladatellátását (minisztérium felügyeli a területi és helyi szakigazgatási szerveket), ez hierarchikus felügyelet.52
Szentpéteri István kifejti azt is, hogy a felügyeleti jogkör lényege annak a vizsgálata, hogy a felügyelt szerv a tevékenységében mennyire követi a szervezeti rendszert jellemző általános értékeket és normákat. Álláspontja szerint a felügyeletnek két fajtája különböztethető meg, mivel a normáknak két fő csoportja van, ezért:
a) jogi (törvényességi) felügyelet (általános normatív felügyelet): az absztrakt jogi normák érvényesülésének kontrollformája,
b) szakmai vagy célszerűségi felügyelet: szakmai, tudományos-technikai normák érvényesülésének kontrollformája.53
Szentpéteri István a felügyelet és az ellenőrzés viszonyának elemzése kapcsán rögzíti egyrészt, hogy a felügyelet a tágabb fogalom az ellenőrzéshez képest, ugyanis a felügyelet tartalmilag több eszközt (jogosítványt) foglal magába. A jogtudomány álláspontja szerint a felügyelet többletjogosítványai a kötelezés, a rendelkezés, valamint a szankcionálás.54 Másrészt rámutat, hogy a felügyelet magába foglalja az ellenőrzési
49 SZENTPÉTERI (1980 I.) 830.
50 SZENTPÉTERI István (1980 II.): Irányítás, felügyelet és ellenőrzés (II.), Állam és Igazgatás, XXX. évf. 10.
szám. 901.
51 SZENTPÉTERI (1980 II.) 900-902.
52 SZENTPÉTERI (1980 II.) 900-902.
53 SZENTPÉTERI (1980 II.) 903-905.
54 SZENTPÉTERI (1980 II.) 905-908.
22
jogosítványt. A nem önálló ellenőrzés (a felügyelet vagy az irányítás jogosítványa) kapcsán megkülönbözteti a felügyeleti ellenőrzést és az irányítási ellenőrzést (operatív ellenőrzést). „A felügyeleti ellenőrzés az alárendelt szerv tevékenységének általános értékelésére, a működés egészére, az eredményesség globális megítélésére irányul.”55 Az ellenőrző szerv az ellenőrzés megállapításától függően beavatkozást, intézkedést kezdeményezhet, de ellentétben a felügyelettel közvetlenül nem avatkozhat be.56
2.2.6. Madarász Tibor (1975, 1989) szerint - Szamel Lajos álláspontjával egyezően - az irányítás és a felügyelet eszközei (jogosítványai) eltérnek, ennek okán nem szinonim fogalmak. Rámutat a felügyelet eltérő tartalmú, ellentmondásos szabályozása kapcsán az alábbiakra: „A jogalkotásban nem érvényesül a felügyelet kifejezés egységes értelmezése. A felügyeleti jogkör tartalma szinte jogszabályonként különböző.”57
Megkülönbözteti a felügyeleti tevékenységen belül a hierarchikus felügyeletet és a hierarchián kívüli, ún. hatósági felügyeletet. Hierarchikus felügyeletnek tekinthető a felügyeleti tevékenység, ha
a) olyan jogi eszközökkel rendelkezik, melyek különböznek az irányítás jogi eszközeitől, szűkebb az eszköztára az irányításnál,
b) a felügyeleti tevékenységet végző (felügyeleti tevékenység alanya) és a felügyelt ugyanazon hierarchikus szervezetben különböző szintekhez tartoznak,
c) a felügyelt szerv szakmai tevékenységét meghatározóan befolyásolja.58
Madarász Tibor szerint a hierarchikus felügyelet nemcsak a hierarchikus irányítás részjogköre lehet, hanem önálló tevékenység is, bár az utóbbi ritkán fordul elő. A hierarchikus felügyelet eszközeit az alábbiak szerint határozza meg: a) ellenőrzés (törvényességi és célszerűségi vagy csak törvényességi), b) aktus felülvizsgálat (megsemmisítési és megváltoztatási jog vagy csak megsemmisítési jog), vagy aktus felülvizsgálat kezdeményezése, c) felhívás a hibák, hiányosságok megszüntetésére, d) felelősségre vonás kezdeményezése.59
Az irányítás és a felügyelet elválasztása kapcsán az alábbiakat jegyzi meg: „A hierarchikus felügyeleti jogkörből hiányoznak az irányításra jellemző jogosítványok,
55 SZENTPÉTERI (1980 II.) 906.
56 SZENTPÉTERI (1980 II.) 907.
57 MADARÁSZ Tibor (1975a): Az államigazgatási szervek irányítása. In BERÉNYI Sándor szerk.:
Államigazgatási jog Általános rész. BM Tanulmányi és Propaganda Csoportfőnökség. 178.
58 MADARÁSZ (1975a) 178-179.
59 MADARÁSZ (1975a) 178-179.
23
nevezetesen a szabályozási jog, a konkrét utasítás adásának joga és a konkrét ügyekben való döntés joga. Azok a jogosítványok, amelyekkel egyrészt a szervezet lényeges viszonyait meg lehet határozni, másrészt és főleg azok, amelyekkel a felügyelt szervezetet valamilyen tevékenységre, szakmai feladatokra lehet kötelezni. Ezt a jogot a szakirodalom rendelkezési jognak is nevezi, s kimutatja, hogy az irányítás éppen e rendelkezési joggal több a felügyeletnél.”60
Madarász Tibor szerint a hatósági tevékenységnek két fajtája van: a) a hatósági jogalkalmazás és b) a hatósági felügyelet. Utóbbi tevékenységet az alábbiak szerint határozza meg: „A hatósági tevékenységnek azt a fajtáját, amelynek keretében a hatóság ellenőrzési jogokat, s az ellenőrzés nyomán szankcióalkalmazási vagy kezdeményezési jogokat gyakorol, továbbá az ellenőrzés nyomán különböző kötelezést tartalmazó határozatot hozhat, a tételes jog és a szakirodalom hatósági felügyeletnek nevezi.”61 Madarász Tibor a hatósági felügyeleti tevékenység három fő fajtáját különbözteti meg:
a) általános hatósági felügyelet,
b) speciális hatósági felügyelet, valamint c) törvényességi felügyelet.62
Az általános hatósági felügyeleti tevékenység esetén a tevékenységet végző (a tevékenység alanya) államigazgatási szerv (hatóság). A felügyelt pedig az úgynevezett ügyfél, természetes személy vagy szervezet. Az általános hatósági felügyeleti jogkör kiterjed egyrészt a jogszabályok (jogi normák) címzettek által történő önkéntes követésére (a jogszabályok érvényesülésére), másrészt a felügyeletet gyakorló hatóság hatósági aktusainak (hatósági határozatainak) ügyfél általi önkéntes teljesítésére (érvényesülésére). A felügyeleti tevékenységet végző jellemző eszközei (jogosítványai) az alábbiak: a) ellenőrzés, b) intézkedés (jogsértés esetén) ba) kötelezés (nem minősül szankciónak), bb) szankcióalkalmazás (végrehajtási (kikényszerítő) szankció vagy felügyeleti szankció), bc) szankcióalkalmazás kezdeményezése (szabálysértési eljárás kezdeményezése a hatáskörrel rendelkező hatóságnál stb.). A felügyeleti szankció
60 MADARÁSZ (1975a) 179.
61 MADARÁSZ Tibor (1975b): Az államigazgatási szervek hatósági jogalkalmazó tevékenysége. In BERÉNYI Sándor szerk.: Államigazgatási jog Általános rész. BM Tanulmányi és Propaganda Csoportfőnökség. 353.
62 MADARÁSZ (1975b) 364-367., MADARÁSZ Tibor (1989): A magyar államigazgatási jog alapjai. Budapest, Nemzeti Tankönyvkiadó. 427-435.
