A modern alkotmányos demokráciákban a nép által való közvetlen, illetve a nép-képviseleti alkotmányozás, avagy ezek kombinációja elvileg lefedi az alkotmányok elfogadásának legitim módjait. Néhány esetben azonban a történeti hagyományok vagy az állam létrejöttének speciális körülményei miatt az alkotmányt olyan eljárás útján fogadták el, amely kevéssé felel meg ezeknek a standardoknak. Az 1949. évi német szövetségi alaptörvényt ideiglenes jelleggel hozták létre egy szuverenitásában korlátozott országban. Az alkotmány szövegét egy 70 fős, ún. Parlamenti Tanács fogadta el, amelynek tagjait a nyugati (vagyis amerikai, angol és francia megszál-lási övezetekhez tartozó) tartományok törvényhozásainak küldötteiből hozták létre. Ezt követően a szövetséges hatalmak néhány napon belül jóváhagyták az alaptörvényt, ám azt még a tartományoknak is ratifikálniuk kellett. Az eljárás azért is érdekes, mert a nép általi közvetlen alkotmányozás elutasításának is speciá-lis, történeti okai voltak: a weimari köztársaság, sőt a náci kormányzás bizonyos plebiszcitárius hagyományainak rossz tapasztalatai miatt biztonságosabbnak vél-ték a képviseleti szervek közreműködését.20
Az 1962. évi monacói alaptörvény az egyetlen európai (formailag is, azaz nem-csak politikai értelemben) oktrojált alkotmány. Amíg ez az alkotmányozási forma meghatározó jelentőségű volt a 19. században, ma már kissé anakronisztikusnak hat; mégsem annyira meglepő ebben az esetben, ha tudjuk, hogy az a klasszikus alkotmányos monarchiákra jellemző módszer volt, s a Monacói Hercegség is ilyen állam- illetve kormányformájú.
1995-ben az amerikai Daytonban a bosnyákok, a horvátok és a szerbek képvi-selői abban egyeztek meg, hogy Bosznia-Hercegovina szövetségi államként fog mű-ködni, amelynek két alkotórésze lesz, a tíz kantonból álló horvát–bosnyák föderá-ció, valamint a boszniai Szerb Köztársaság. A daytoni megállapodás 4. függeléke határozta meg az új állam alkotmányát. Ilyen módon az alaptörvény lényegében
20 Edward MCWHINNEY: Constitution-making: Principles, Process, Practice (Toronto–Buffalo–Lon-don: University of Toronto Press 1981) 30.
nemzetközi megállapodás útján született, aminek legfőbb magyarázata az, hogy annak az államnak a szuverenitása, amelynek az alaptörvénye lett, ugyancsak nemzetközi egyezményen alapult.
A
Z ALKOTMÁNYOZÁS TARTALMI JELLEGEAz új alkotmányokat az alkotmányozás végeredménye alapján, vagyis abból a szempontból is csoportosíthatjuk, hogy azok milyen hatással voltak az adott ál-lam közjogi berendezkedésére. Ez ugyan látszólag felesleges, hiszen egy új alkot-mány elvileg par excellence az alkotalkot-mányos rendszer megújítására irányul, máskülönben inkább alkotmányrevízióról, illetve alkotmánymódosításról lenne szó. A tapaszta-latok azonban egyrészt azt mutatják, hogy az alkotmányozás jelentős részben po-litikai, illetve szimbolikus aktus, amely nem mindig indokolható vagy magyaráz-ható kielégítő módon közjogi logika alapján, másrészt pedig azt, hogy az új alkotmányok különböző mértékű változásokat eredményeznek a közjogi rendszer-ben. Pontosan nem mondható meg, hogy például az államszervezetben vagy az alapjogokat illetően milyen mélységű változások indokolják egy új alaptörvény megalkotását, ami egyébként is politikai elhatározás kérdése.
A közjogi átalakulás mértéke, illetve jellege alapján a második világháború óta született európai alkotmányok értelemszerűen két csoportba sorolhatók, amelyek azonban nem határolhatók el egymástól pontosan. Valójában inkább egy olyan skálán helyezhetők el, amelyek az alkotmányos rendszer változásának mértékét vagy mélységét mutatják. Az egyik csoportba azok az alkotmányok tartoznak, amelyek radikálisan megújították az adott állam alkotmányos struktúráját: vagyis amelyek megváltoztatták az ország állam- és/vagy kormányformáját, vagy a köz-hatalom gyakorlásának természetét (például diktatúrából demokráciává váltak, vagy fordítva). A másik fő kategóriát ezzel szemben azok az alaptörvények jelen-tik, amelyek csupán módosították, modernizálták a közjogi rendszert, anélkül azonban, hogy annak alapvető jellemzőihez hozzányúltak volna.
Ha ilyen szempontból vizsgáljuk a modern európai alkotmányokat, azt talál-juk, hogy amíg az alkotmányozás okai és eredményei között szoros összefüggés van, addig az új alaptörvények által végrehajtott közjogi változások és az alkotmá-nyozás eljárása között csak gyenge korrelációt láthatunk. Ami az előbbi összefüg-gést illeti, az meglehetősen kézenfekvő: egyáltalán nem meglepő, hogy az olyan al-kotmányok, amelyek forradalom, polgárháború, háború vagy akár békés rendszerváltások után jöttek létre, rendszerint alapvető alkotmányos változásokra irányultak, míg konszolidált demokráciák esetében új alkotmány elfogadására le-ginkább a közjogi rendszer modernizációja érdekében került sor.
Az alkotmányos berendezkedés megújítása – a változások mélységétől függetle-nül is – többféle módon szokott történni. Különösen az alkotmányozási hullámok
Alkotmányozási eljárások Európában a második világháború után 157
részeként megszülető alkotmányok esetén gyakori a mintakövetés, amely a népi demokratikus államok első és második generációja során mechanikus módon tör-tént egy mintaalkotmány (először az 1936-os sztálini) alapján, vagy meghatáro-zott politikai-ideológiai irányoknak, követelményeknek megfelelően (mint az 1960-as és 1970-es évek kommunista államaiban).21
A mintakövetés azonban számos demokratikus alkotmányra is igaz volt, jólle-het eltérő módon: jelentjólle-hette bizonyos történeti előzmények, a jogfejlődés vagy a saját alkotmányos tradíciók követését (mint például az 1949. évi német Grundge-setz), illetőleg egy vagy több más alkotmány vagy alkotmányos intézmény adaptáció-ját (például a német szövetségi alkotmánybíróság modellként szolgált számos ké-sőbbi alkotmánybíróság létrehozásához, a konstruktív bizalmatlansági indítvány intézményét is több állam vette át, és a francia félprezidenciális rendszert is több volt kelet-európai, illetve ex-szovjet állam is követni igyekezett). A valóságban a legtöbb új alkotmány esetében kimutatható bizonyos intézményi modellek alkalma-zása, vagy csak általában az újabb közjogi fejlődés eredményeinek érvényesítése, amely egyre jellemzőbb folyamat az európai integráció előrehaladtával. Sőt, leginkább az jel-lemző az újabb alkotmányozásokra, hogy egyszerre több, különböző alkotmányos mintát követnek, ötvöznek, illetve alakítanak saját körülményeiknek megfelelően.
Néhány európai alkotmány azonban elsősorban azzal vált ismertté, hogy sajá-tos intézményi struktúrát, azaz hatalomgyakorlási rendszert alakított ki, például az 1958. évi francia alkotmány a maga félprezidenciális kormányzati rendszerét, de ebben a sorban számos más alkotmányt lehet említeni a görög katonai diktatúra al-kotmányaitól az aszimmetrikus föderációt intézményesítő 1993. évi orosz alaptörvé-nyen keresztül Bosznia-Hercegovina különleges hatalmi szerkezetű alkotmányáig.
Furcsa módon a mintakövetés és a speciális közjogi berendezkedés létrehozása együtt is megvalósulhat, amint egyes korai népi demokratikus alkotmányok eseté-ben láthatjuk, amelyek ugyan bizonyos tekinteteseté-ben szolgaian másolták az 1936-os szovjet alkotmányt, mégsem vették át annak szövetségi rendszerét és nem utánoz-ták pontosan központi hatalmi intézményeit, hanem sajátos hatalomgyakorlási szisztémát hoztak létre. Sőt, a volt kommunista országok új alkotmányos struktú-rái az 1990-es évek elejétől-közepétől részben épp a miatt voltak különlegesek, mert sokféle, más-más helyről átvett mintát másoltak vagy adaptáltak.
Az adaptáció sajátos formáját jelenti, amikor egy állam tulajdonképpen egy másik ország alkotmányát veszi át, bár ilyesmire legfeljebb néhány korai népi de-mokratikus állam esetében lehet – korlátozott mértékben – példát hozni. Az ilyesfajta alkotmányjogi „importnak” többféle indoka lehet. Egyrészt jelezheti a megfelelő saját közjogi tradíciók hiányát, de egy ország valóságos alávetettségét,
21 Lásd erről részletesen Georg BRUNNER: „Tendenzen in der verfassungsrechtlichen Entwick-lung osteuropäischer Staaten” in Gerhard LEIBHOLZ(szerk.): Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Ge-genwart 23.(Tübingen: J. C. B. Mohr [Paul Siebeck] 1974) 209–238.
függését is mutathatja attól az államtól, amelynek mintáit követi. És jelentheti az európai alkotmányfejlődés követését, elfogadását is, amint azt az emberi méltóság és általában az alapjogok 1945 utáni felértékelődése, vagy akár a strasbourgi bíró-ság joggyakorlatának hatása példázza.
Arra is van példa, hogy egy ország saját korábbi alkotmányát éleszti újjá. Igaz, ez felettébb ritka; tulajdonképpen csak Lettország példáját lehet említeni, mely 1993-ban lényegében az 1922. évi alkotmányát restaurálta.
Végül megemlíthető az organikus alkotmányfejlődés, amelynek során egy al-kotmányos rendszer saját intézményeinek fokozatos átalakításával, továbbfejlesz-tésével alkalmazkodik a változó körülményekhez. Az alkotmány (vagy a közjogi rendszer) megújításának e módja leginkább persze azokra az államokra jellemző, amelyek ezt megtehetik; azaz független államiságukat hosszabb ideig nem fenye-geti veszély, s alkotmányos berendezkedésük társadalmi elfogadottsága erős. Rend-szerint a stabil alkotmányos demokráciákra jellemző, igaz, bizonyos mértékű belső fejlődés még az olyan diktatúráktól sem tagadható meg, mint a Franco-éra Spa-nyolországa vagy a kommunista rezsimek – más kérdés, hogy ezek a fejlődési irá-nyok mennyire voltak demokratikusak. Az organikus alkotmányfejlődés persze csak annyiban tartozik témánkhoz, amennyiben egy ponton eredményeit új alkot-mányba kívánják foglalni – akár azért, mert a változások mennyisége, akár, mert minősége túlfeszíti a korábbi alkotmány kereteit. Így született meg például az 1993. évi belga (szövetségi) alkotmány a negyedik államreform eredményeként, vagy az 1999. évi, kifejezetten modernizációs, finn és svájci alkotmány.
U
TÓSZÓMint a bevezetőben említettem, az alkotmányozás európai tendenciái önmaguk-ban nem jelentenek konkluzív érvet egyik vagy másik eljárási mód, vagy akár az új alkotmány elfogadásának szükségessége mellett vagy ellen, avagy annak tartalmi jellegét illetően. Láthattuk, hogy az európai alkotmányos demokráciák alaptörvé-nyeit többféle módon fogadták el, sokféle ok miatt kerülhet sor új alkotmány el-fogadására, s az annak során érvényesített technikák sem egységesek.
Mindez mégsem jelenti azt, hogy akár az eljárást, akár az alkotmány alapérté-keit illetően ne lehetne olyan követelményeket megfogalmazni, amelyek a modern európai konstitucionalizmus meghatározó értékei, s mint ilyenek, feltétlenül figye-lembe veendők akkor is, ha az alkotmány elfogadása minden állam szuverenitásá-nak elidegeníthetetlen része.
Érdemes kiemelni továbbá azt is, hogy az alkotmányozási eljárás sokszínűsége, változatossága ellenére sem fordult még elő az európai alkotmányos demokráciák történetében a második világháború óta, hogy egy alkotmányt csak az egyik politi-kai oldal – értelemszerűen a kormánypártok – képviselői fogadjanak el. Amikor
Alkotmányozási eljárások Európában a második világháború után 159
egy országban az új alkotmányt egyedül a parlament, vagyis a rendes törvényhozás fogadta el, a demokratikus államokban még soha nem volt példa arra, hogy az alapvető kérdésben a legfontosabb politikai erők között ne jött volna létre kon-szenzus. Ez persze nem volt feltétlenül teljes körű: az alkotmányozásban részt vevő pártok nyilván nem minden kérdésben értettek egyet, és az is előfordult, hogy egyes (rendszerint szélsőséges vagy radikális) pártok nemet mondtak az új alaptör-vényre. Ám egy állam közjogi stabilitásához feltétlenül szükség van a közhatalom gyakorlására vonatkozó alapvető alkotmányos kérdésekben való széles körű egye-tértésre. Ez olyan fontos demokratikus követelmény, amelynek hiányában az egész alkotmányozási folyamat meghiúsulhat,22ami esetleg még mindig jobb megoldás, mint egy kétes legitimitású alkotmány megszületése.
Néhány esetben ugyan előfordult, hogy az új alkotmányról a politikai erők egy része, például az ellenzék, nem szavazhatott közvetlenül. Ám az ilyen esetekben az új alkotmányt mindig népszavazással erősítették meg, amely megkérdőjelezhetetlen legitimitást biztosított az alaptörvénynek akkor is, ha az egyáltalán nem is került a törvényhozás elé, vagy előzőleg nem élvezett egyértelmű politikai támogatást.
Ha ugyanis egy alkotmány csak az egyik politikai oldal akaratát, illetve értékeit tükrözi, könnyen belátható, hogy olyan fogyatékosságban szenved, ami később már alig(ha) orvosolható: mindazok, akiket nem vontak be az alkotmányozásba, az alkotmányt az azt megszavazók pártalkotmányának fogják tekinteni, akár mi-nőségétől is függetlenül. Ha a közhatalom gyakorlásának szabályait, az alapjogok körét és korlátozhatóságának elveit vagy az alkotmányba foglalt alapértékeket csak az egyik politikai oldal határozza meg, azok nem alkalmasak arra, hogy hosszabb távon stabil politikai közösség épüljön rájuk. Az ilyen alaptörvény megalkotói egy-kori túlhatalmának emlékműve lesz csupán, de nem lesz széles körű társadalmi te-kintélye, sőt, mivel az alkotmányozásból kiszorítottak számára az alkotmány reví-ziója tartós vagy állandó igénnyé válhat, akár alkotmányos és politikai válságok előidézője is lehet.
Ezért, bármit jelentsen is az ún. „alkotmányozási kényszer”, azokban az ese-tekben, amelyekben valamelyik politikai oldal vagy párt olyan helyzetben van, hogy akár egymaga is alkotmányozhat, felettébb kockázatos vállalkozás egy új al-kotmány elfogadása. Nemcsak azzal a veszéllyel jár, hogy a kormányzó politikai erők ellenállhatatlan késztetést éreznek arra, hogy hatalmukat formális alkotmá-nyos eszközökkel igyekezzenek bebetonozni, tartósítani, hanem azzal is, hogy megakasztják a gyakran nehéz kompromisszumokon alapuló alkotmányfejlődést, illetve veszélyeztetik az alkotmányosság tekintélyét, társadalmi elfogadottságát, végső soron pedig a közjogi rendszer stabilitását és demokratikus jellegét.
22 Mint például Görögországban, ahol az 1946 és 1950 között működő alkotmányozó nemzet-gyűlés végül nem volt képes új alkotmányt elfogadni, de jó példa lehet erre az 1990-es évek köze-pén meghiúsult magyar alkotmányozási kísérlet, az olasz alkotmány föderalizálásának eddigi si-kertelensége, vagy az osztrák ún. Verfassungskonvent felemás sikere a 2000-es években.
161
Bosznia-Hercegovina 1995 Nemz.
sz. (Rv)
Alkotmányok és alkotmányozási eljárások Európában 1945−2010 között (ország/alkotmány elfogadásának éve/alkotmányozó hatalom/alkotmányozás indoka)
Alkotmányozási eljárások Európában a második világháború után
Olaszország 1947 ANGY (Rv) Oroszország 1993
ANGY+
NSZ (Nf+Rv) Portugália 1976 ANGY
(Rv)
Románia 1948 P (Rv) 1965 ANGY
(M) 1991 ANGY+
Nsz (Rv)
Svájc 1999 P+NSZ
(M) Svédország 1974 P (M) Spanyolország 1978
ANGY+
NSZ (Rv) Szerbia 2006 P+NSZ
(Nf) Szlovákia 1992 OGY (Nf) Szlovénia 1991 OGY (Nf+Rv) Törökország 1961
ANGY+
NSZ (M)
1982
Ukrajna 1996 OGY (Nf+Rv) Jelmagyarázat
NSZ = népszavazás ANGY = alkotmányozó nemzetgyűlés P = parlament (rendes törvényhozás) Nemz. sz. = nemzetközi szerződés
O = oktrojált PT = Parlamenti Tanács
(Rv) = rendszerváltó alkotmány (Nf) = nemzeti függetlenségi alkotmány (M) = modernizációs alkotmány
Már megszűnt államok 1945 utáni alkotmányai Csehszlovákia 1948 P (Rv) 1960 OGY ®
Jugoszlávia 1946 ANGY (Rv) 1963 OGY ® 1974 P (M) NDK 1949 P (Rv) 1968 Nsz (M)
Szovjetunió 1977 P (M)
Szerbia-Montenegró
Államszövetség 1992 P (Nf)