Jóllehet a nemzetközi minták nyilvánvalóan nem jelentenek kényszerítő erejű érvet egyik vagy másik alkotmányozási eljárás, módszer mellett, mégis érdemes megvizs-gálni, hogy az új alkotmányok elfogadása hogyan történt az elmúlt évtizedekben Európában, vagyis milyen minták, lehetőségek adódnak a hazai alkotmány-előké-szítés számára.
Európában a második világháború óta több mint félszáz új alkotmányt fogad-tak el, vagyis bőséges tapasztalat áll rendelkezésre az alkotmányozásra vonatko-zóan. Az alábbiakban a legújabb kori európai alkotmányozás legfontosabb ten-denciáit, jellemzőit vizsgálom meg röviden, különös tekintettel az új alkotmányok elfogadásának eljárásaira.
A
Z ALKOTMÁNY FOGALMAA második világháborút követően az alkotmány fogalma nem ment át alapvető je-lentésbeli változáson, jóllehet több alkalommal is történt kísérlet arra, hogy más értelmet tulajdonítsanak ennek a fogalomnak a hagyományos értelemhez képest.
Az alkotmány fogalma alatt továbbra is az államhatalom gyakorlásának legfonto-sabb viszonyait, valamint az alapvető emberi (és állampolgári) jogokat (más meg-fogalmazásban az állam és a társadalom viszonyát) szabályozó jogi normát értet-tek, mely az adott állam legmagasabb szintű akaratnyilvánítása, s minden más jogszabály fölött áll.1
* Szente Zoltán – a Széchenyi István Egyetem Deák Ferenc Állam- és Jogtudományi Kar Alkot-mányjogi és Politikatudományi Tanszékének egyetemi docense, az ELTE-MTA Jogtörténeti Kuta-tócsoport tudományos főmunkatársa
1 Charles Frederick STRONG: Modern Political Constitutions. An Introduction to the Comparative Study of their History and Existing Forms(London: Sidgwick & Jackson 1973); Konrad HESSE: Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland(Karlsruhe: C. F. Müller Verlag 1972) 11.; Walter HALLER–Alfred KÖLZ: Allgemeines Staatsrecht(Basel−Genf−München: Helbing & Lichtenhahn 2004) 97.; Christoph MÖLLERS: „Verfassunggebende Gewalt–Verfassung–Konstitutionalisierung.
Bár e fogalom még az alkotmányjogi szakirodalomban sem teljesen egységes, a leg-több definíció közös eleme, hogy azt az állam jogi alaprendjét meghatározó alapvető törvényként határozzák meg:2az alkotmány egy ország kormányzásának rendszere, azon szabályok gyűjteménye, amelyek létrehozzák és szabályozzák a kormányzást.3 Az egyes európai közjogi rendszerek hagyományai miatt esetenként ugyanakkor lé-nyeges különbségek is előfordulhatnak. Német vagy francia szerzők néha még ma is kihagyják az alapjogi katalógusra való utalást a materiális alkotmányfogalomból,4 megkülönböztetve az alkotmányjog tágabb és szűkebb értelmét, mely utóbbi „csak bi-zonyos, a politikai intézményekre vonatkozó” szabályokkal foglalkozik.5
Témánk szempontjából lényeges az európai közjogi gondolkodásban jelen lévő különbségtétel egy állam alkotmányozó hatalma (pouvoir constituant) és az adott or-szág alkotmányos kormányzása (pouvoir constitué), vagyis az államhatalmi szervek működése között.6Az alkotmányozó hatalom gyakorlása a szuverén megnyilvánu-lása, az alkotmány – vagyis az állam legmagasabb szintű, s így minden más köz-hatalmi döntés fölött álló akaratnyilvánítása – létrehozása és módosítása, mely ki van emelve a hatalmi ágak rendszeréből, amelyek belőle nyerik legitimitásukat.
A
Z ALKOTMÁNYOZÁS IDEJEA második világháború befejezése óta Európában összesen 57 új alkotmány szüle-tett, vagyis átlagban csaknem évente fogadtak el új alaptörvényt. Ezek eloszlása persze sem időben, sem földrajzilag nem egyenletes. Ráadásul néhány esetben még az sem egyértelmű, hogy vajon ténylegesen új alkotmányt fogadtak-e el, vagy gene-rális alkotmányrevízióra került sor. Így − néha még az illető országból származó szerzők is − hol új alkotmányként, hol alkotmányrevízióként utalnak például az 1974. évi svéd alkotmányra (mert akkor csak az államszervezetre vonatkozó alkot-mánytörvény, vagyis a Regeringsform helyett fogadtak el újat), vagy az 1983. évi holland alkotmányra, és változó, hogy az 1993. évi, eleve ideiglenes szabályozásként elfoga-dott lengyel kisalkotmányt önálló alkotmánynak tekintik-e. Más esetekben az illető állam nemzetközi jogi státusa miatt lehet kérdéses az új alkotmány azonosítása,
Begriffe der Verfassung in Europa” in Armin von BOGDANDY(szerk.): Europäisches Verfassungsrecht.
Theoretische und dogmatische Grundzüge (Berlin–Heidelberg: Springer 2003) 4–8.
2 Alfred KATZ: Staatsrecht. Grundkurs im öffentlichen Recht (Heidelberg: C. F. Müller Juristischer Verlag 1994) 42.
3 Kenneth Clinton WHEARE: Modern Constitutions(London: Oxford University Press 1966) 1.
4 Dieter GRIMM: „Does Europe Need a Constitution”? European Law Journal1995/3. 282–302.;
Jean Paul JACQUÉ: Droit constitutionnel et institutions politiques (Paris: Dalloz 2003) 42.
5 Jean-Marie AUBY– Jean-Bernard AUBY: Közjog: alkotmányjog, közszabadságok, közigazgatási jog [ford.
Horváth Éva] (Budapest: Nagy és Trócsányi Ügyvédi Iroda 1995) 33.
6 Peter PERNTHALER: Allgemeine Staatslehre und Verfassungslehre(Wien–New York: Springer 1986) 227.
hiszen annak lehetőségét az állami szuverenitás megnyilvánulásának szokták te-kinteni, márpedig ez kétséges lehet olyan entitások esetében, amelyek nem önálló nemzetközi jogi jogalanyok, vagy önállóságuk korlátozott. Ez a helyzet például az első, 1961. évi máltai alkotmánnyal, hiszen Málta ebben az időben még az Egye-sült Királyság része volt. Hasonló kifogás fogalmazható meg az Észak-ciprusi Tö-rök Köztársaság 1985. évi alkotmányával kapcsolatban is, hisz ezt a mesterséges entitást, amelyet Ciprus egy részének török inváziója után hoztak létre, Törökor-szágon kívül egyetlen más európai állam sem ismerte el.
Egyébiránt nem is biztos, hogy olyan nagy jelentősége van az új alkotmányok és az átfogó alkotmánymódosítások elhatárolásának, hiszen számos esetben az utóbbiak fontosabb változásokat jelentettek egy alkotmányos rendszerben, mint a formailag új alaptörvények elfogadása. Erre a legjobb példa talán éppen az 1989.
októberi magyar alkotmányrevízió, amely oly mértékben alakította át az 1949-es alkotmányt, hogy, mint mondani szokták, tartalmilag felért egy új konstitúcióval.
Ezzel szemben több olyan új alkotmány is született, amelyek csupán modernizál-ták a fennálló közjogi rendszert, anélkül azonban, hogy alapvetően megváltoztat-ták volna annak akár államszervezeti, akár alapjogi struktúráját, mint például az 1999. évi svájci vagy finn alkotmány.7
Európában a XIX. század eleje, a napóleoni idők óta lehet alkotmányozási hullámokat azonosítani,8vagyis olyan korszakokat körülhatárolni, amikor azonos történeti események, folyamatok, vagy egységes mintakövetés nyomán több új al-kotmány született. Alal-kotmányozási hullámról tehát akkor érdemes beszélnünk, ha több országban azonos, vagy legalábbis hasonló ok, illetve minta alapján fogadnak el új alkotmányokat.
Ilyen alkotmányozási mozgalmakra 1945 után is többször került sor. A máso-dik világháború utáni első hét évben például 12 alkotmány született Európában (egy pedig, az izlandi, még a háború idején, 1944-ben). Ezek közül az 1946. évi francia, az 1947-es olasz, az 1949. évi nyugatnémet, az 1952-es görög a nyugati tí-pusú liberális demokráciák értékei szerint, többpárti, szabad választásokon ala-puló, plurális demokrácia alapjait kívánta lerakni. Épp e jellegük különböztette meg őket az 1946 és 1952 között Közép- és Kelet-Európában elfogadott hét népi demokratikus alaptörvénytől, amelyek szovjet típusú, a hatalom kommunista mo-nopóliumán nyugvó diktatúrákat intézményesítettek. A közép- és kelet-európai kommunista rendszerek népi demokratikus alkotmányaikat a hatvanas és hetvenes években modernizálták, ám ez a hatalomgyakorlás elveiben, sőt az alapjogok érvé-nyesülésében nem jelentett lényeges változást. Az alkotmányos demokráciák alap-149
7 Az alkotmányok szakirodalmi jelölése nem teljesen egységes, mivel egyes források az elfogadás, mások a hatályba lépés évére utalnak, márpedig a két dátum nem mindig esik egybe.
8 Az európai alkotmányozási hullámokról részletesen lásd MEZEYBarna − SZENTE Zoltán:
Európai alkotmány- és parlamentarizmustörténet(Budapest: Osiris 2003) 469−481.
Alkotmányozási eljárások Európában a második világháború után
törvényeit Dél-Európában 1975 és 1978 között,9Közép-Kelet-Európában 1989 és 1994 között fogadták el a demokratikus átmenetek eredményeként. Amíg a kom-munista alkotmányozási hullámok egy kaptafára készültek, addig a háború utáni években készült nyugat-európai alaptörvények nem követtek egységes mintákat.
Az alkotmányozás összehasonlító elemzése kapcsán továbbá olyan ún. kishul-lámokat is megkülönböztethetünk, amelyek ugyan nem eredményeztek új alkot-mányokat, de hasonló motivációjú vagy jellegű alkotmánymódosításokhoz vezet-tek, mint például az európai uniós csatlakozás vagy a Maastrichti Szerződés által generált változások esetén.
Az alkotmányok egy részének megalkotása azonban nem köthető ilyen hullá-mokhoz, hanem az adott ország saját történelmének alakulása során, a hagyomá-nyos alkotmányozási okok − főleg forradalmak, háborúk vagy polgárháborúk − következtében került rájuk sor, avagy csupán a közjogi rendszer megújítására, mo-dernizálására szolgáltak, mint az 1953-as dán, az 1974-es svéd vagy az 1983. évi holland alkotmányozás.
Az utóbbi évtizedek alkotmányozási „aktivizmusa” − nyilvánvalóan szoros összefüggésben a nemzeti történelemmel, illetve a sajátos politikai helyzettel − je-lentős eltéréseket mutat országonként is. A második világháború óta nyolc európai országban nem született új alkotmány (közülük az Egyesült Királyságnak és San Marinónak hagyományosan íratlan alkotmánya van),10ezzel szemben hat ország-ban legalább hármat − ezek közül Görögországország-ban négyet (1952-ben, 1968-ország-ban, 1973-ban, illetve 1975-ben – 2001-ben pedig még egy átfogó alkotmánymódosí-tásra is sor került) – hoztak létre. Ennél is több, öt új alkotmányt fogadtak el Belgrádban, igaz, három külön állam alaptörvényeként; 1946-ban, 1963-ban és 1974-ben még az egykori Jugoszlávia, 1992-ben a Szerb–Montenegrói Államszö-vetség, 2006-ban pedig immár csupán Szerbia számára.
A
LKOTMÁNYOZÁSI ELJÁRÁSOKAz új alkotmányok elfogadása és az alaptörvények módosítása egyaránt az alkot-mányozó hatalom megnyilvánulása. Az európai alkotmányfejlődés egyik − francia eredetű − hagyománya az alkotmányozó hatalom (pouvoir constituant) fogalmát ille-tően különbséget tesz az ún. eredeti, vagyis az alkotmányt mint olyat elfogadó ha-talom (pouvoir constituant originaire), valamint a származtatott alkotmányozó (pouvoir
9 Az 1975-ös görög, az 1976-os portugál és az 1978-as spanyol alkotmány tartoznak ebbe a sorba.
10 Ezek: Ausztria (1920), Izland (1944), Írország (1937), Liechtenstein (1921), Luxemburg (1868), Norvégia (1814), Egyesült Királyság és San Marino (történeti, íratlan alkotmány).
constituant dérivé), azaz az alkotmánymódosító hatalom között,11 ám e közjogi fel-fogás érvénye ma már megkérdőjelezhető. A hagyomány ugyanis inkább történeti, illetve empirikus alapon nyugszik, vagyis azon a megfigyelésen alapul, hogy a 19.
és 20. századi alkotmányok jelentős része olyan körülmények között − forradal-mak vagy háborúk után, illetve a nemzeti függetlenség kivívását követően − szüle-tett, amikor a teljesen új társadalmi-politikai rendszer új legitimitást is szerzett, amelynek során nem voltak tekintettel a korábbi alkotmányosság formális követel-ményeire. S bár ez néhány más, modern alkotmányra is igaz,12a modern demokrá-ciák modernizációs célú alkotmányozási eljárásai, akárcsak az átfogó alkotmányre-víziók, többnyire már a korábbi alkotmány módosításának szabályait követik.13
Mivel a szövetségi államokban a szuverenitás osztott, sem a szövetségi, sem a tagállami kormányzat nem módosíthatja egyoldalúan az alkotmányt, vagyis ahhoz a tagállamok többségének jóváhagyására van szükség. Néhány államban bizonyos alkotmányhelyek módosításának különleges, az egyéb alkotmánymódosítások sza-bályainál is szigorúbb feltételei vannak. Arra is van példa – mint Svájcban, vagy az 1991-es bolgár, illetőleg az 1993-as orosz alkotmány szerint –, hogy a teljes alkot-mányrevízióra eltérő rendelkezések vonatkoznak, mint az egyedi módosításokra.
A második világháború előtti európai közjogi hagyományokra nyúlik vissza az örök-kévaló, módosíthatatlan alkotmányos rendelkezések ideája. A háború utáni években különböző alapvető értékek, mint például a köztársasági államforma, a szövetségi be-rendezkedés vagy az állam területi egységének védelmében írt elő több alkotmány − egyebek mellett a francia, az olasz és a nyugatnémet − ilyen módosítási tilalmat. Ezt a megoldást 1990 után több közép- és kelet-európai új demokrácia is átvette, elsősor-ban alapjogi rendelkezések, az állam területi integritása, a köztársasági államforma, a politikai pluralizmus, a demokratikus jogállam normái vagy a hivatalos nyelv alkotmá-nyos védelme érdekében (mint például a román vagy a cseh alkotmány).
Az európai közjogtörténetben nincs egységes vagy domináns hagyománya az alkotmányozási eljárásnak. Az alkotmányozó hatalom − néhány egészen speciális kivételtől eltekintve − vagy a nép, vagy valamely képviseleti szerv, illetve ezek vala-milyen kombinációja. Elméletileg persze a nép minden eljárási forma esetén leg-alább az alkotmányozó hatalom forrásának tekinthető, hiszen a képviselet a mo-dern európai konstitucionalizmusban mindig népképviselet. Különösen igaz ez az alkotmányozó nemzetgyűlések esetében, hiszen azokat kifejezetten egy új alkot-mány elfogadása érdekében választják meg. Csakhogy jogi értelemben ilyenkor még-sem a nép (pontosabban a választók közössége) az alkotmányozó hatalom maga, 151
11 Guy CARCASSONE: La Constitution (Paris: Éditions de Seuil 2007) 380.; Hartmut MAURER: Staatsrecht. Grundlagen, Verfassungsorgane, Staatsfunktionen I. (München: C. H. Beck Verlag 2007) 12.
12 A negyedik és az ötödik francia köztársaság alkotmányát sem a korábbi alkotmány módosí-tásának szabályai szerint fogadták el 1946-ban, illetve 1958-ban.
13 Lásd az 1999. évi finn és svájci alkotmányt, a 2001. évi görög vagy a 2008-as román alkot-mányrevíziót.
Alkotmányozási eljárások Európában a második világháború után
amennyiben az általános (parlamenti) vagy speciálisan e célra létrehozott képviseleti szerv (alkotmányozó nemzetgyűlés) népképviseleti alapon működik, hiszen ez ép-pen azt jelenti, hogy önálló akaratnyilvánítás útján fogadja el az alkotmányt.
Az alkotmányozási eljárás és az alkotmányozás oka között rendszerint szoros összefüggés van: az új alaptörvény elfogadásának módját alapvetően az iránta megnyilvánuló politikai igények határozzák meg.14