A gazdasági folyamatok és a felnőttképzési rendszer változásai a felnőttképzési törvény megszületésétől 2012-ig
2.3. A felnőttképzési rendszer
2.3.6. Azonosított problémák a 2000-es évek végére
A jelenből visszatekintve talán nem túlzás azt mondani, hogy a 2002–2012 közötti évtized a felnőttképzés sikertörténete, ha úgy tetszik aranykora volt (valószínűleg, akkor ezt nem feltétlenül éreztük így). Tíz év alatt kiépültek a felnőttképzés jogi, irányítási, intézményi és financiális keretei, és jelentős számú intézmény és fel
nőtt vett részt a rendszer működtetésében. Voltak töréspontok, de stabilizálódott és működött a felnőttképzési rendszer. A 2001. évi jogalkotói szándék előremuta
tó és innovatív volt, igazodott a magyar gazdaságitársadalmi viszonyokhoz és az európai tendenciákhoz. Az, hogy a rendszer működése nem érte el a kívánt haté
konyságot, több okra vezethető vissza. A felnőttképzési rendszerben a harmadik évezred első évtizedének végére az alábbi problémák azonosíthatóak.
Az első vizsgált problémakört az érdekrendszer oldaláról közelíthető, hiszen a felnőttképzési rendszer működése, eredményessége, a jogszabályokban megfogal
mazott szándékok megvalósulása jelentős mértékben függ a rendszerben résztve
vő érdekelt felek szándékától, helyzetétől. A felnőttképzési rendszernek rendkívül szerteágazó funkciókat kell betöltenie és egymástól eltérő – társadalmi, gazdasági, intézményi, egyéni – érdekeket kell szolgálnia. A felnőttképzés pozícionálásban az egyik legjelentősebb probléma, hogy a rendszerben a felek érdekei sokszor nem es
nek egybe, időnként egymással ellentétesen hatnak. A felnőttképzés rendkívül dif
ferenciált. Nem csupán a földrajzi elhelyezkedéstől függően mutat nagy eltéréseket a képzési kínálat és az intézményrendszer, hanem még az egyes képző intézmények érdeke sem azonos. Más szempontok fontosak például egy állami felnőttképző in
tézmény vagy egy gazdasági társaság esetében. A szabályozási rendszer a nyilván
való különbségek ellenére a felnőttképzést mégis uniformizáltan, nem pedig diffe
renciáltan kezeli. A differenciálatlanság abból is fakad, hogy a szakmapolitikában hiányzik a különbségeket figyelembe vevő, ösztönző ágazati szemlélet, hiányzik az ágazati tervezés, elemzés, hiányzik a monitoring, valamint a visszacsatolás is.
A felnőttképzési törvény előírásai minden felnőttképzéssel foglalkozó intéz
ményre egyformán voltak érvényesek. Mindig is szakmai diskurzusok tárgya volt, hogy kelle vagy lehete differenciáltan szabályozni a különböző felnőttképzési szer
vezeteket, tevékenységeket? A felnőttképzési szervezetek és tevékenységek rendkí
vül sokszínűek, és egyértelműen szükség van egy egységes szakmai alapra, köve
telményrendszerre. De lehete ugyanazt a feltételrendszert megkövetelni egy olyan felnőttképzési intézménytől, ahol együtt van jelen a tevékenység teljes körű működ
tetésének minden feltétele – személyi és tárgyi feltételek, saját képzési program, tar
talomfejlesztés, képzés és vizsgaszervezés – és egy olyan szervezettől, amely másik intézménytől átvett képzési program alapján csak képzésszervezéssel, képzésköz
vetítéssel foglalkozik bérelt infrastruktúrával? Hasonló átgondolást és esetlegesen differenciálást igényelt volna az intézmény és programakkreditáció követelmény
rendszere, amely – bár nagyon innovatív gondolat volt a törvényalkotás folyamatá
ban – a kialakult formájában sokkal inkább formai elvárásokat tartalmazott, mint a minőségi szolgáltatás nyújtásának tényleges tartalmi követelményeit.
Számtalanszor kritikaként fogalmazódott meg, hogy a felnőttképzési piac kvá
zi piac, amelyet a kínálatvezéreltség jellemez. A vélemények azt tükrözték, hogy az egyén meglehetősen kiszolgáltatott a kínálati struktúrának és a minőségnek. Az ok
tatási, képzési piacon nem működik ebből a szempontból tényleges piaci verseny.
Az intézményi érdekek alapvetően nem hordozzák magukban a munkaerőpiac
hoz való igazodás érdekeltségét, a jogszabályi és a finanszírozási rendszer nem ösz
tönöz kellőképpen a korszerűsítésre, a társadalmi, gazdasági kohézió elősegítésére (v.ö. Szép 2003). A felnőttképzési piacon egyszerre van jelen a kereslet- és kínálatve-zéreltség. A kínálatvezéreltséget támasztja alá, ha a képző intézmények képzési kí
nálatát vizsgáljuk meg. A legtöbb szakmai képzést informatikai, gépészeti, oktatási területen kínálják az intézmények, valamint nagyon jelentős az idegen nyelvi kép
zések aránya is. Tovább árnyalja a képet, ha a képző intézmények képzési kínálatát regionális megoszlásban is megvizsgáljuk. Ebben az esetben azt tapasztaljuk, hogy egyegy régióban a szakmai képzések kínálata a 21 szakmacsoport felére sem terjed ki. Azt mondhatjuk, hogy bár a felnőttképzésben a rugalmas, hatékony, keresletve
zérelt piac megteremtésének minden feltétele megvan, a képzési piac még mindig kínálati piac. Nyilvánvalóan meghatározzák egy képző intézmény képzési kínálatát a rendelkezésére álló tárgyi feltételek. A nagy gép és eszközigényű szakmák lehet, hogy nem indulnak egy adott térségben, mert egyszerűen a képző intézményeknek nincs birtokában a képzés megvalósításához szükséges berendezés.
Bár a képzési kínálatban és a megvalósított képzésekben is a szakmai célú kép
zések dominálnak, a felnőttképzés nemcsak szakképzésből áll. Rendkívül kevés fi
gyelem irányul az általános képzésre, az alapképességek megerősítésére, a kulcs
kompetenciák fejlesztésére, amelyek megalapozhatják a munkaerőpiaci képzésben való eredményes részvételt. A mai mély gazdasági és morális válság közepette az egyik legkényesebb kérdés az aluliskolázottak, inaktívak és szakképzetlen fiatalok magas száma és képzésbe vonása. Ezen társadalmi csoportok fejlesztése a tanulás
hoz való pozitív viszony megteremtésével, nemformális tanulási utakon keresztül, indirekt módszerekkel lehet eredményes. Nem egyértelmű azonban a felnőttképzé
si piac kínálatvezéreltsége akkor, ha a képzési kínálatot alakító tényezők és a költ
ségviselők szempontjából is megvizsgáljuk a témát. Egy felnőttképzési intézmény önmagában nem tudja befolyásolni, hogy egy adott térségben milyen típusú képzé
sek induljanak. Kutatásaink (v.ö. Farkas–Farkas–Hangya–Kovács–Kulcsár–Leszkó 2012) azt igazolják, hogy a képző intézmények képzési struktúrájuk kialakításában első helyen és egyenlő mértékben veszik figyelembe a munkaerőpiaci igényeket és az egyéni jelentkezők igényeit. A rangsorban a következő helyet az intézmény ren
delkezésére álló erőforrások, és a működőképesség fenntartása foglalja el, megelőz
ve a pénzügyi forrásokat, támogatásokat. A munkaerőpiaci, szakképzési kutatási eredmények, az elérhető profit maximalizálása, valamint a versenytársak tevékeny
sége kevésbé döntő szempont a képzési kínálat kialakítása során.
A költségviselő aktorok vizsgálata azt mutatja, hogy – az állami források folyama
tos csökkenése mellett – a felnőttképzésben résztvevők felének a munkáltatója fizeti a képzés költségeit, a második legnagyobb finanszírozó pedig maga az egyén. Mivel a legnagyobb megrendelő a munkáltató, illetve maga az egyén, a felnőttképzési piacot a keresletvezéreltség is jellemzi, hiszen a megrendelő igényei befolyásolják a kíná
lat alakulását és a munkáltatók által generált szükségletek és igények proaktivitásra késztetik a képző intézményeket. A munkáltatók forrásai (vagy a szakképzési hozzá
járulás terhére vagy saját költségre) a felnőttképzés bevételének felét jelentik. Érthető módon, erre a keresletre jelentős (és általában jó színvonalú) kínálat épült rá: a közel 1500 akkreditált felnőttképzési intézmény jó része részt vett a munkáltatók saját dol
gozóik részére biztosított képzések megszervezésében és lebonyolításában.
Problémaként definiálom, hogy a felnőttoktatás és képzés hatékonyságáról konk
rét vizsgálatok híján legfeljebb benyomásaink és vélekedéseink lehetnek. Az ered-ményességet és hatékonyságot már csak azért is nehéz mérni, mert időben és tér
ben is a képző intézményeken kívül érhető csak tetten. A legnagyobb problémát az okozza, hogy jelenleg nem áll a munkaerőpiaci folyamatok alakításában meg
határozó szereplők rendelkezésére, egy olyan országos méretű sztenderdizált, in
formációs adatbázis, mely képet fest arról, hogy hogyan hasznosul a képzés a gaz
daságban. Statisztikailag is ki kell tudni mutatni a felnőttképzés eredményeit a foglalkoztatásban. Meggyőződésem, hogy az egyik legfontosabb feladat a pályakö-vetési rendszer kidolgozása és gyakorlata kell, hogy legyen, ez biztosítaná az infor
máció áramlását a munkaerőpiac szereplői között.
A felnőttképzéssel szemben jellemzően három eredményességi követelményt szoktak meghatározni: a felnőttképzésben azok vegyenek részt, akik a leginkább rászorulnak, alacsony legyen a képzésekből lemorzsolódók aránya, a képzés be
fejezését követően minél nagyobb arányú legyen az elhelyezkedés, a munkahely megtartása vagy a magasabb munkaköri pozícióba lépés. A hatékonyságot, azaz az egy főre jutó képzési költséget ki tudjuk számolni, de az eredményességre vonat
kozóan csak szórványos információink – jellemzően csak a támogatott képzések
re vonatkozóan – vannak.
Nagyon fontos a képzések hasznosulásának nyomon követése, hogy ne csak ké
pezzünk, hanem visszajelzést is kapjunk arról, hogy mennyire volt eredményes az oktatás. Az eredményesség és hatékonyság szempontjából fontos a megfelelő mo
nitoring. Olyan indikátor rendszert kell kidolgozni és elfogadtatni, ami minősí
ti a képző cégeket. Egyfajta output minősítési rendszer kialakítása lenne célrave
zető. Ketté kell választani a felnőttképzési elemzéseket piaci képzésekre, vállalati megrendelésekre és állami támogatáson alapuló képzésekre. A monitoring rend
szer megteremtheti, hogy a felnőttképzés átlátható, rugalmas, mérhető és tervez
hető legyen. Ezek a követelmények azonban egy új szemléletet is feltételeznek, ami már nem a mennyiségi paramétereken alapul. Már nem a rendszer bővítésén van a hangsúly – a demográfiai változások sem ezt indokolják –, hanem a hatékonysá
gon, a hozadék növelésén. Nem az a lényeg, hogy hány főt vonunk képzésbe, ha
nem hogy kiket és milyen hatásfokkal. Ezt indokolja az a tény is, hogy a társada
lom iskolázottsági mutatói folyamatosan nőnek, ugyanakkor ez nem tükröződik vissza a társadalmigazdasági fejlettségben.
De nemcsak a hatékonyság kérdésére nem tudunk választ adni, hanem ettől sok
kal egyszerűbb kérdésekre sem, mint például, hogy hány felnőttképzési vállalkozás működik ma Magyarországon, vagy hány felnőtt vesz részt évente felnőttkori ta
nulási programokban. A felnőttképzési intézmények és programok kötelező nyil
vántartásba vétele 2009 végétől bejelentésre módosult, és ezzel hatályát veszítet
te a korábbi területi és időbeli korlátozás is. Ez további problémákat vet fel, hiszen az addigi, – a kötelező nyilvántartásba vételkor, illetve annak megújításakor elvég
zett – 4 évenkénti kontroll is megszűnt. Jelenleg tízezer képzőintézmény szerepel a felnőttképzési intézmények nyilvántartásában, ugyanakkor az OSAPba 2012ben csak 1690 intézmény szolgáltatott adatot. Kérdés, hol van, mit csinál a többi nyolc
ezerötszáz intézmény? Problémát okoz, hogy a felnőttképzési statisztikai adat
szolgáltatási rendszer nem egységes. A statisztikai értékelési rendszerek különbö
ző módszereket használnak. A felnőttképzésben résztvevők számát illetően más adatokat szolgáltat a KSH, az ÁFSZ, az OSAP, az EUROSTAT. Bizonytalanság van abban, hogy hányan és milyen jellegű képzéseken vesznek részt a felnőttek. A meg
lévő adatok alapján vélekedéseink lehetnek, azonban ezeket az adatokat kellő tá
volságtartással kell kezelnünk. Annak ellenére, hogy kötelező az iskolarendszeren kívüli képzésekre vonatkozó statisztikai adatszolgáltatás, a felnőtt korúak képzésé
nek egész szektorára érvényes, hogy megbízható adataink nincsenek. Kormányin
tézkedés szükséges ahhoz, hogy a valóságos helyzet feltárására új statisztikai adat
gyűjtések és tudományos módszereken alapuló kutatások valósuljanak meg. Meg kell teremteni a statisztikák, nyilvántartások teljes körűségét és koherenciáját. Biz
tosítani kell a meglévő nyilvántartások – akkreditációs, vizsga, támogatási pályá
zati nyilvántartások –megfelelő feldolgozását. Az adatrendszerekből nyert infor
mációkat pedig nyilvánossá kell tenni, hogy minden érdekelt fél számára elérhető és hasznosítható legyen és segítse döntéseik megalapozását.
Az előzőekben megnevezett problémák szinte közhelyszerűek, hiszen számta
lanszor és számosan felvetették már. Ugyanakkor a legritkábban vitatják meg szak
mai diskurzusokon, a szakmaiság és a szakmai identitás kérdését. A felnőttekkel
való oktatási, képzési célú foglalkozás egy folyamatosan változó gazdaságitársadal
mipolitikai környezetben működő és formálódó, de bizonyítottan nagy jelentőség
gel bíró szakma. Ha pedig szakma, akkor megfelelő szaktudás szükséges a feladatok szakszerű és hatékony elvégzéséhez. A felnőttképzés eredményességének biztosítá
sához alapvető fontosságú a curriculum gondos megtervezése és a megfelelő minő
ségű tananyag elkészítése a felnőttképzés módszertani alapelveinek figyelembe vé
telével. A siker nagyon fontos összetevője a szakszerű szervezés és adminisztráció, valamint a megfelelő tanulási környezet biztosítása is. Nem egy bizonyítvány tesz valakit jó szakemberré, ugyanakkor a sok kiváló intézmény mellett, számos intéz
mény felkészületlen, szakmai végzettség/képzettség nélküli munkatársakkal dolgo
zik, tapasztalatra, gyakorlatra – sokszor rossz gyakorlatra – alapozva.
Annak ellenére, hogy 10 éve van felnőttképzési törvény és nyilvánvalóan a fel
nőttkori tanulás gyakorlata sokkal hosszabb időre nyúlik vissza, még mindig egy professzió kialakulásának a kezdetén vagyunk. Nincs a szakmának sajátos arculata, identitása és a felnőttképzési szféra szakmai önszerveződése is nagyon kezdeti ál
lapotban van ma még. Ez nem feltétlenül a felnőttképzési intézmények és szakem
berek hibája. A mi szakmánk abban a speciális helyzetben van, hogy előbb alakult ki, és indult el a gyakorlat, mint ahogy kidolgozták volna a gyakorlatot megalapo
zó elméletet és tudományt. Előbb jött létre a népfőiskola, mint ahogy kidolgozták a népfőiskola személyiségfejlesztő funkcióját, előbb kezdtük el a munkanélküli
ek átképzését, mint az azt megalapozó elméletnek és módszertannak a kidolgozá
sát. Pedig a felnőttképzésben dolgozók szakmai felkészültsége és fejlődése döntő
en meghatározza a felnőttkori tanulás minőségét. Az elmúlt évek gyakorlata, hogy felnőttképzési szakember nem képzés útján lesz valaki, hanem spontán kiválasztás, kiválasztódás útján. Igaz ez a felnőttképzési intézmények vezetőire, a képzésszer
vezőkre és a felnőttoktatókra is. A professzionalizálódás szempontjából rendkívül fontos, hogy a felnőttképzés területén dolgozók szakmai képzettséget szerezzenek.
Ez lehet önképzéssel szerzett tudás, de elengedhetetlen a terület elméleti, mód
szertani alapjainak az ismerete. A gyakorlati tapasztalat ugyan fontos, de önmagá
ban nem elég a gyakorlat jó minőségének, fejleszthetőségének kialakításához. Ezt támasztják alá a kutatási eredményeink is, amelyek szerint a felnőttképzési intéz
mények 45%a külső szakértőhöz fordul, ha a munkafolyamattal, jogszabályértel
mezéssel, akkreditációval kapcsolatosan problémája van. A programakkreditációs kérelmek vizsgálatakor azt tapasztaltam, hogy benyújtott kérelmek közel a felénél hiánypótlást ír elő a FAT. Nem új, hanem egy 8 éve működő, „bejáratott” rendszer
ről van szó. A legjellemzőbb hiányosságok: a fogyatékosságból eredő speciális igé
nyek figyelembe vétele, az előzetes tudás mérése és beszámítása, az értékelő rend
szer és a személyi–tárgyi feltételek biztosítása nem a jogszabályoknak megfelelő.
Ezek a hiányosságok a szakmai felkészültség hiányát is jelölik. A felnőttképzés mi
nőségi követelményei 2001. óta szigorúbbá váltak. Viszont semmilyen jogszabályi rendelkezés nem szabályozta a felnőttképzésben résztvevő szervezők és oktatók is
kolai és szakmai végzettségét, oktatói/felnőttoktatói gyakorlatát, kivéve az akkre
ditált felnőttképző intézményeket. Ott az intézmény és programakkreditáció fel
tételéül szabták, hogy az oktatói körnek meg kell felelnie az akkreditációs eljárás és követelményrendszer részletes szabályairól szóló 24/2004. (VI. 22.) FMMrendelet 1. számú mellékletében foglalt képesítési követelményeknek. A követelményrend
szer azonban nem írt elő kötelezően andragógiai vagy felnőttoktatói végzettséget, megfelelő módszertani felkészültséget vagy felnőttképzési gyakorlatot.
Pulay Gyula (Pulay 2010) három problémára hívja fel a figyelmet, kitekintve a nemzetközi tapasztalatokra is. Az első, hogy nincs idő a tanulásra. Ez azt jelen
ti, hogy a munkavállalók szaktudásának, ismereteinek állandó megújítására len
ne szükség, de a munkavégzés, egyéb elfoglaltság és pénzügyi korlátok miatt nem tudnak elég időt, energiát fordítani erre. Fokozottan jelentkezik ez a probléma a kis és közepes méretű vállalatok dolgozóinak körében, ahol még nehezebb a mun
ka és a tanulás erőforrás szükségletének összehangolása. Egyetértve a felvetéssel, úgy ítélem a legnagyobb probléma a forráshiányon kívül, a munkavállaló helyette
sítésének a megoldása a képzés idejére. Korábbiakban már elemeztük, hogy a gaz
dasági szereplők 99%a mikrovállalkozás, tíz fő alatti foglalkoztatotti létszámmal.
49. táblázat
A felnőttképzésben résztvevők iskolai végzettség szerinti megoszlásban (fő és %)
Iskolai végzettség 2001 2010
Fő % Fő %
Befejezetlen 8 osztályos végzettség 823 0,5 3652 0,5
Befejezett 8 osztályos végzettség 26 418 14,7 139 510 20,1
Befejezett 10 évfolyam 0 0 9 281 1,3
Befejezett középiskolai 12 évfolyam 0 0 8 709 1,3
Szakiskola 3 032 1,7 8 064 1,2
Szakmunkásképző iskola 36 321 20,3 77 953 11,2
Szakközépiskolai érettségi 44 971 25,1 122 951 17,7
Gimnáziumi érettségi 38 169 21,3 91 029 13,1
Technikumi végzettség 10 271 5,7 28 701 4,1
Felsőfokú oklevél, diploma 19 129 10,7 205 585 29,6
Összesen 179 134 100 695 435 100,0
Forrás: OSAP 2012
A második probléma, hogy a felnőttképzésben alulreprezentáltak a munkaerőpia
con hátrányos helyzetben lévő rétegek, akiknek a legnagyobb szükségük lenne a kompetenciáik fejlesztésére. Az OSAPadatok világosan mutatják, hogy a kevésbé iskolázottak felnőttkori tanulásban való részvételi aránya rendkívül alacsony (49.
táblázat). Ez azt is jelenti, hogy a felnőttképzés inkább tovább erősíti, mintsem csökkenti az iskolarendszerű képzés folyamán rögzült egyenlőtlenségeket.
Kiemelendő, hogy a támogatott képzéseket érintő körben is probléma az ala
csony iskolai végzettséggel rendelkezők alulreprezentáltsága. Tendenciózusan csak 25%a rendelkezik legfeljebb befejezett általános iskolai végzettséggel. A résztve
vők 75%a befejezett általános iskolai végzettségénél magasabb iskolai végzettség
gel rendelkezett.
Harmadik problémaként a felnőttképzési rendszer kínálatvezéreltsége került említésre. Ennél a kérdésnél – a korábban már kifejtettek mellett – érdemes meg
jegyezni, hogy a támogatott képzések listáját mindig a munkaügyi központ állít
ja össze a munkaerőpiaci előrejelzésekre alapozva. Az oktatás hatékonyságának problémái megmutatkoznak a tanulók gyenge kompetencia szintjében, és jelent
keznek a munkaerőpiachoz való illeszkedési zavarban, a magyar népesség ala
csony foglalkoztatási rátájában is.
A problématérkép meghatározásához feltétlenül szükséges megemlíteni az Álla-mi Számvevőszék (továbbiakban ÁSZ) felnőttképzési rendszerre vonatkozó jelenté-seit. A 2000es évek végén több ÁSZ jelentés készült.49 Az Állami Számvevőszék 1035 sz. jelentése a felnőttképzés feltételrendszerének, eredményességének, a gaz
daság munkaerőigénye kielégítésében betöltött szerepének ellenőrzéséről (2010.
december) rámutat a hazai felnőttképzés – a felnőttképzési szakma által is régóta hangoztatott – hiányosságára:
• A jogszabályrendszer bonyolult és hiányos; az intézményrendszer erősen tagolt.
• A finanszírozási rendszer sokrétű, de nem koherens és nem segíti kellőképpen a felnőttképzési törvény elvárásainak teljesülését.
• A rendelkezésre álló források nem csökkentették a régiók közötti fejlettségi kü
lönbségeket. Az elmúlt négy évben felnőttképzésre felhasznált 102 Mrd Ft ál
lamháztartási forrást 74,9 Mrd Ft uniós és hazai társfinanszírozás egészítette ki, de ez sem segítette kellően az elmaradott térségek felzárkóztatását. A gazdasá
gilag legfejlettebb központi régióban több képzés indult, több hallgatóval, mint az összes többi régióban együttvéve, mert itt a vállalkozások képzési támogatá
son felül be tudtak vonni saját forrást is a képzésekre. Ezáltal a korábban meg
lévő fejlettségi különbségek ahelyett, hogy csökkentek volna, elmélyültek.
• A támogatott képzések szerkezete csak részben felelt meg a gazdaság elvárásainak.
49 Pulay Gyula 2009; Állami Számvevőszék 2010; Állami Számvevőszék 2012.
• A foglalkoztatás nem nőtt, a munkanélküliség nem csökkent. Az eredményes
ségi és hatékonysági mutatók lényegileg nem javultak az elmúlt 45 évben.
A feltárt hiányosságok orvoslására az ÁSZ a felnőttképzési törvény módosításá nak kezdeményezését javasolta a Kormánynak. Olyan törvény megalkotását szorgal
mazza, amelyben „szerepeljen az egész életen át tartó tanulás cél- és feladatrendsze-re, az elmaradott térségek, hátrányos helyzetű emberek felzárkóztatásának érdekében a felnőttképzés rendszerének átalakítása, a támogatott felnőttképzés eredményességi és hatékonysági követelmény rendszere, valamint az ezek mérését, értékelését szolgá-ló információs rendszer, a felnőttképzésért felelős miniszter feladatkörének kiterjesz-tését a felnőttképzés működtetéséhez és fejlesztéséhez szükséges források felmérésére és a realizált források számbavételére.” (Állami Számvevőszék 2010).